國土空間規劃視閾下鄉村規劃的思路轉變與技術應對策略

范勇 尹可圖

摘要?隨著國土空間規劃體系的轉型，鄉村規劃面臨規劃思想、規劃內容、規劃主體、規劃內涵、規劃作用等方面的變革。隨著“多規合一”的全域空間規劃邏輯逐漸清晰，通過構建基于底線思維的生態空間管控、基于結構變化的人口規模預測、基于基本農田保護的用地結構優化、基于城鄉均等的公共服務設施布局、基于結構轉型的鄉村產業重構、基于文脈傳承的鄉村風貌指引、基于多元主體參與的鄉村規劃實施的鄉村規劃體系，應對國土空間規劃新視閾下的鄉村規劃變革。

關鍵詞?鄉村規劃;國土空間規劃;技術應對;策略

中圖分類號?TU?982.29文獻標識碼?A

文章編號?0517-6611（2020）17-0250-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.17.065

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Transformation of Rural Planning Ideas and Technical Countermeasures from the Perspective of Land Spatial Planning

FAN Yong1，YIN Ke?tu2

（1.College of Civil Engineering and Architecture，University of Jinan，Jinan，Shandong 250022;2. Taian Planning and Design Institute， Taian，Shandong 271000）

Abstract?With the transformation of land and space planning system， rural planning is facing changes in planning ideas， planning content， planning subject， planning connotation， planning role， etc. With the “multi compliance and integration” of the whole spatial planning logic gradually clear， through the construction of ecological space management and control based on the bottom line thinking， population scale prediction based on structural change， land use structure optimization based on basic farmland protection， public service facilities layout based on urban and rural equality， rural industry reconstruction based on structural transformation， rural style guidance based on cultural heritage， and rural landscape guidance based on the rural planning system of the implementation of rural planning with the participation of multiple subjects should deal with the rural planning reform under the new vision of land and space planning.

Key words?Rural planning;Spatial planning of national land;Technical response;Strategy

對鄉村發展問題的認識和規劃建設實踐構成了中國一百多年來探索現代化道路的重要內容[1]。近年來，在城鄉統籌發展的新型城鎮化背景下，尤其是國家鄉村振興戰略的實施，鄉村地區正經歷百年來著前所未有的大變革。在鄉村地區發展面臨多樣化方向選擇的同時，國家關于鄉村發展的政策發生也在不斷調整，由之前的“萬人社區”“撤村并居”轉變為“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的鄉村發展政策[2]。

鄉村規劃是鄉村振興戰略實施的重要輔助，城鄉地區空間結構優化在一定程度上決定著鄉村地區經濟發展方式及資源配置效率，對統籌國土空間開發格局，重塑城鄉關系，優化鄉村生產、生活、生態空間，分類有序推進鄉村發展，構建城鄉協調聯動的融合發展格局具有重要作用[3]。同時，隨著“多規合一”的全域空間規劃邏輯逐漸清晰，在新的空間規劃體系下編制適應鄉村地區發展的鄉村規劃來指導未來農村地區的建設變得日益重要。

1?鄉村振興視角下鄉村規劃的背景與內涵

1.1?新型城鎮化背景下的城鄉要素雙向流動

由于前期的我國城鎮化政策加速了鄉村人口向城市的大量轉移，在相當程度上導致鄉村人居空間總體上日益凋敝。隨著國家對農村地區財政投入的加大，民間資金、技術等資源要素向鄉村地區流動的態勢也日益增強[4]。同時，隨著農村土地制度改革也進一步提速，農村土地權利制度壁壘的逐漸打破已日益明朗，鄉村地區的發展將逐漸由資源要素單向供給、整體走向凋敝的過程轉變為城鄉資源、要素雙向流動的進一步增強，并且在接下來相當一段時期內，鄉村地區的整體收縮和要素回流將構成其發展的基本特征。隨著資金、技術、人口向鄉村地區流動，鄉村地區人居空間的發展將會迎來一輪“自下而上”的內生發展動力，構成鄉村地區發展的基本背景[5]。

1.2?從生產功能到兼具消費功能的鄉村角色轉型

由農業生產力水平決定的鄉村生產關系影響了鄉村聚落的空間布局，在以糧食生產功能為主的傳統農耕社會時期，自給自足的小農經濟以及鄉村社會的封閉性和穩定性，使鄉村聚落空間處于自發的周期性的演替過程。隨著生產力的發展，鄉村的角色開始分化并呈現多元化，逐漸由單一的糧食生產功能向兼有各種類型消費功能轉變，在這一過程中，鄉村地區具有的優越的生態環境、傳統的農耕文明、獨特的傳統文化等資源稟賦，促進了休閑觀光、康養度假等鄉村旅游的發展[6-7]。鄉村地區的角色轉型促進城市要素的逆向流動，給鄉村帶來內生發展動力，對激活被閑置的鄉村資產，轉化和發展優秀鄉村傳統文化資源，重新煥發鄉村活力帶來極大的推動作用。

1.3?鄉村規劃的長期缺失及面臨的問題

由于長期的城鄉二元結構造成農村長期游離于政府建設規劃之外，導致相當一部分村莊缺乏規劃，村莊生產、生活、生態空間布局混雜，對村莊可持續發展造成較大影響。同時，在已經完成的鄉村規劃中，部分規劃師以慣有的城市規劃思想進行鄉村規劃，但由于鄉村規劃與城市規劃在規劃性質、規劃內容、規劃方法等方面都有較大差別，導致鄉村規劃不能真正發揮作用。隨著鄉村振興戰略的實施和新的國土空間規劃體系的建立，鄉村規劃更應面對鄉村生態、產業、文化、人口、空間、設施、風貌等現實問題（圖1）。

2?國土空間規劃新視閾下鄉村規劃的變革及需求

新的國土空間規劃體系的變革對中國特色的鄉村規劃理論和方法提出了新的要求。規劃思想由發展規劃向生態文明視域下的保護規劃過渡，強調節約、保護優先，強調山水林田湖草是一個生命共同體的理念。規劃內容由鄉村聚落空間規劃向國土空間規劃體系轉變，整合鄉村空間和不同學科再回歸空間，探索鄉村地區發展的新范式[8]。規劃主體由城鄉規劃師為主向多學科融合下的鄉村規劃參與發展。鄉村規劃的內涵由單一的空間布局向關注鄉村權屬視角下的鄉村空間規劃轉變。鄉村規劃的作用也逐漸向實用化轉型，通過規劃，發揮農業、農村的多樣化功能，增強鄉村內生發展動力，利用消費逆城鎮化的機會，讓鄉村為城市居民消費、休閑提供一些載體、平臺，增加城鄉要素的雙向流動，重塑城鄉關系。

在鄉村規劃變革的過程中，傳統“城市群—城市—鎮—鄉—村”垂直結構的城鄉規劃體系、空間關系和規劃方法受到挑戰，以互聯網為基礎的信息時代的到來使城鄉地域空間關系向扁平化發展，鄉村獲得了更多的發展機會，發展效率顯著提升，但由于缺乏政策引導和規劃控制，城鄉地域空間發展秩序混亂、失控[9]。因此，要基于我國國情對城鄉規劃理論及方法進行系統化的研究，充分發揮政策的能量，對城鄉建設實踐進行科學的理論指導，在城鄉空間發展模式向扁平化轉換進程中兼顧“秩序”和“效率”的矛盾，形成城鄉融合發展和共享的鄉村發展路徑需要進行系統化的理論和方法研究并有所創新與突破，并將新的理論和方法通過實踐進行檢驗，形成經過實踐驗證的鄉村規劃理論。

3?鄉村規劃的主要任務及技術體系

3.1?鄉村規劃的核心內涵

鄉村規劃的核心內涵主要有以下內容：確定鄉村建設規劃目標和定位，研究鄉村建設的近期決策和中長期發展策略以及鄉村發展定位;確定鄉村體系規劃，預測鄉村人口流動趨勢及空間分布特征，提出鄉村人口空間流動的方向和目標;確定鄉村土地利用規劃，實施國土空間用途管制，在城鎮開發邊界外，將村莊規劃作為詳細規劃，研究鄉村土地利用管控要求，確定鄉村各類用地規?？偭亢筒季?確定村域產業空間布局及產業發展規劃。充分挖掘村莊資源，發揮資源比較優勢，構建適合村莊發展的產業體系，并進行合理的空間布局規劃;編制鄉村重要基礎設施和公共服務設施建設規劃指引，確定鄉村供水、污水和垃圾治理、道路、電力、通訊、防災等設施的總體布局、建設規模、技術選型，研究農村生活圈合理配置教育、醫療、商業等公共服務設施;編制鄉村風貌規劃指引，分區制定田園風光、自然景觀、建筑風格和文化保護等風貌控制要求;編制村莊整治指引，分區、分類制定村莊整治要求，提出相應重點整治項目、標準和時序;制定鄉村分階段發展計劃。對鄉村產業發展、土地利用、基礎設施和公共服務設施建設等項目進行科學布局，分類、分時序制定村莊發展指引，指導鄉村建設。

3.2?鄉村規劃技術框架

根據新時期鄉村規劃特點的分析，將鄉村規劃技術框架分為規劃目標界定、規劃策略確定、規劃方案制定、規劃實施4個主要部分。規劃目標界定是要在充分分析鄉村社會經濟發展要素的基礎上，明確鄉村發展的方向和突破點;規劃策略確定是指在明確規劃目標的前提下，統籌安排規劃內容的邏輯順序，確保規劃內容與鄉村發展既定目標的協調一致;規劃方案制定的重點是明確鄉村規劃的具體組成內容，編制的內容既能夠呼應鄉村建設的目標，又能與其他部門規劃進行有效銜接;規劃實施的重點在于公眾參與機制、規劃實施機制的制定和落實，發揮鄉村規劃對鄉村發展和建設的指導作用。

4?國土空間規劃背景下的鄉村規劃編制策略

4.1?基于底線思維的生態空間管控?良好的生態系統是城鄉發展的重要基礎，鄉村規劃首先需要建構可持續發展的生態支撐系統，在城鄉生態系統總體要求下，以生態文明和底線思維為指導思想，通過綠色基礎設施建構鄉村綠色生態網絡，將山、水、林、田、湖、草等要素組合成一個相互聯系、有機統一的生態網絡系統。在鄉村規劃中，要劃定好生態紅線，保護生態屏障，構建生態網絡和生態廊道，做好生態環境的修復等工作，構建基于生態文明的鄉村綠色發展之路。

4.2?基于結構變化的人口規模預測?鄉村規劃是一個做減法的規劃，鄉村規劃中的人口規模應結合人口的流動做出科學的預測。目前，盡管我國城鎮化進程仍將帶來鄉村人口減少和人居空間“總體收縮”，但隨著城鄉要素的雙向流動，以及城市資金、資源向鄉村大規模的回流，以市場為動力將逐漸開啟與之相應群體的人口回流，這些回流效應將對我國未來的鄉村人居空間發展帶來顯著的促進作用。它一方面導致鄉村人口結構發生的變化，另一方面也使得鄉村人居空間的主導發展力量不再是單純的農業人口組成的農村社區，而呈現出更為多元化、復雜化的特征。因此，應結合鄉村人口的結構性變化趨勢進行合理的預測。

4.3?基于基本農田保護的用地結構優化?國土空間規劃背景下的鄉村規劃要做好與原有土地利用規劃的銜接，結合經濟社會發展規劃、城鄉體系規劃和交通、環保、現代農業、旅游等專項規劃，優化永久基本農田結構和布局，嚴守耕地保護紅線，確定永久基本農田的保護任務和空間布局，保證基本農田數量足、質量好、能保住，基本農田保護區一經劃定，不允許調整，全力以赴守護耕地資源“底線”。規劃用地結構布局中的基本農田紅線劃定堅持耕地數量質量并重，做到“劃足、劃優、劃實”，尤其是新劃入的基本農田必須符合基本農田劃定要求。

4.4?基于城鄉均等的公共服務設施布局

以城鄉均等為指導，通過城鄉國土空間總體規劃，對市政基礎設施和公共服務設施的用地做好統籌安排，優化布局基礎設施和公共服務設施體系，合理確定規模，實現共建共享，堅持資源優化配置與合理利用，實現均等化布局。市政基礎設施設置應突出區域統籌與共建共享，共同品質，按照配置要求進行補充完善，實現補缺適建，強化設施的區域與鎮域統籌配置。公共服務設施規劃應遵循統一規劃、合理布局、因地制宜、分期實施、適當預留發展用地的原則，與周邊小城鎮和村莊統籌考慮，聯建共享，通過分析比較選定設施類型，并結合服務半徑進行公共設施的規劃和布點。通過市政基礎設施和公共服務設施布局均等化布局，為鄉村地區系統化轉型和可持續發展提供社會基礎。

4.5?基于結構轉型的鄉村產業重構?產業規劃將是鄉村規劃中的重要內容，鄉村產業體系的選擇應結合村莊的區位條件，充分發揮和挖掘村莊地緣優勢、產業優勢、歷史文化特色等資源稟賦，準確定位，科學決策，突出特色，選擇符合自身的發展模式，形成合理的產業體系。通過產業規劃，著力構建一二三產業融合發展的產業體系，推動鄉村產業向特色化、高端化、產業化方向發展，實現鄉村產業興旺，農民生活富裕。鄉村空間與城市的不同之處在于鄉村是生產和生活空間融合在一起的，因此在鄉村產業布局中需要更多的鄉村空間在生產方面的配置，提供更加靈活的產業布局模式，為鄉村產業發展提供空間上的支持。

4.6?基于文脈傳承的鄉村風貌指引

鄉村規劃既要保持文化的傳承，又能讓人享受現代生活，在鄉村規劃中，對微觀層面的村莊來說，規劃中應加強對物質空間的關注，尤其是村莊的風貌，將村莊風貌塑造與鄉村地區特有的生產方式相結合，保護與活化利用傳統村落、歷史建筑、文物保護單位、民俗文化等歷史遺存，挖掘傳統農耕文化、山水文化、人居文化，健全完善鄉村歷史文化保護體制機制，塑造風貌美麗、文化興盛、特色鮮明的魅力鄉村，形成基于村莊地域文化特征的特色鄉村風貌規劃設計。

4.7?基于多元主體參與的鄉村規劃實施

鄉村規劃與原來單方面的技術層面的規劃相比，規劃中涉及的利益方越來越多元，村莊規劃涵蓋的內容更寬泛了，涉及經濟學、社會學等多方面的內容，既有社會力量的參與，社會資本的注入，也有規劃師和村民的充分參與。從某種意義上，國土空間規劃，包括鄉村規劃和村莊規劃在內，是搭建了一個多方協調的平臺，讓各級政府、各個部門、當地民眾以及各規劃利益相關方的意愿在這個平臺上協調和溝通，這對于鄉村發展同樣至關重要。同時，更加注重在鄉村規劃中農民的主體作用，要讓農民在鄉村規劃制定過程中有知情權、選擇權和決策權，給農村和農民更多的發展空間，讓村民自己分析、判斷自己的問題，并提出解決問題的辦法。

5?結語

隨著城鎮化進程的加快，城鄉人口、產業、空間資源和文化認知等各要素都呈現出全面的流動與循環的特征，新時期的鄉村規劃要立足城鄉融合為前提，一方面匹配鄉村發展的多元需求，并以系統性和動態化思維做好空間準備;另一方面鄉村規劃應允許對接時代技術發展，更真實地還原鄉村問題;同時用更有趣方式進行鄉建行動[10]。通過規劃編制，實現鄉村建設發展有目標、重要建設項目有安排、生態環境有管控、自然景觀和文化遺產有保護、農村人居環境改善有措施。空間和需求是永恒的，未來的鄉村規劃要在永恒的變化中，平衡人與自然的關系，平衡需求與欲望的關系，實現更好、更長遠的鄉村發展。

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