模式轉型與制度調適：跨界公共危機網絡治理研究

[摘要] 在跨界公共危機成為常態的背景下，跨界公共危機治理成為一個新興的研究議題。科層制無法有效應對跨界治理難題，而建立在科層制基礎上的公共危機治理模式治理跨界公共危機也存在一定程度的治理失靈。作為跨界治理的重要工具，網絡治理與跨界公共危機治理高度契合，構建跨界公共危機網絡治理模式成為必然選擇。然而，由于“經濟人”理性、“效益溢出”、交易成本與“協同惰性”、協調機構權威性不足、“行政區行政”模式、“分類管理”產生的專業主義、社會主體力量薄弱、體制機制不健全等，跨界公共危機治理面臨協同難題，成為構建跨界公共危機網絡治理模式的主要障礙。為實現跨界公共危機治理模式從科層制到網絡治理的轉型，需要采取培育信任關系、強化府際協同、完善制度保障體系、構建公私合作網絡等系統化措施加強治理主體間協同。

[關鍵詞] 跨界公共危機? 科層制? 網絡治理? 治理失靈? 府際協同

[基金項目] 本文為國家社會科學基金一般項目“跨界公共危機治理的組織間網絡建構研究”（張玉磊主持，編號為18BGL234）和2019年江蘇高校“青藍工程”資助項目的階段性成果。

[作者簡介] 張玉磊，淮陰師范學院法律政治與公共管理學院副教授，江蘇高校人文社會科學校外研究基地培育點“社會風險評估與治理法治化”研究員，博士，研究方向為風險評估與危機治理。

[中圖分類號] D63

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）04-0073-17

一、 跨界公共危機網絡治理：文獻述評與問題提出

在社會主要矛盾發生歷史性轉變、中國特色社會主義進入新時代新的歷史背景下，重新審視中國社會風險與公共危機治理所處的時代情境，中國正處于發展的重要戰略機遇期又處于社會矛盾凸顯期的基本態勢沒有變化，貝克關于“當代中國社會因巨大的變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會”①的論斷依然準確。在高風險社會背景下，新時代中國社會風險的高度復雜性、不確定性、不可預測性、不可治理性等從根本上改變了作為社會風險演化結果的公共危機的基本特征與治理邏輯。其中一個顯著變化就是公共危機越來越具有跨界特征，以及由此對建立在科層制基礎上的公共危機治理模式的挑戰。如何在中國特色社會主義進入新時代、經濟轉入高質量發展新階段、跨界公共危機成為常態的背景下，響應習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調的“發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理的有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化”，通過模式轉型與制度調適，實現跨界公共危機的有效治理，成為重大的時代議題。

20世紀后期，隨著全球化、后工業化進程加快，諸如基礎設施建設、交通運輸、資源開發、環境保護等跨界公共事務不斷涌現，其中作為典型代表的跨界公共危機得到了學界越來越多的關注，相關研究成果推進了對公共危機跨界屬性的理論認知。國外風險社會理論學者首先提出了現代風險的跨邊界傳播性和“去所在地化”特征，②③④危機管理學者則基于公共危機特性及其引發的連鎖后果，對跨界公共危機的概念、特征及治理方向等展開了深入研究。⑤⑥⑦國內學界近年來也圍繞跨界公共危機的本質特征、基本類型、發生機理等方面開展了學理闡釋，如楊龍、鄭春勇將區域性公共危機的特征歸納為跨行政區分布、管轄權難以確定、超出地方政府應急預案、存在溢出效應和漣漪效應等;⑧王剛從公共危機的行政區域和治理主體功能角度將跨界公共危機分為區域型、功能型和綜合型三種類型;⑨鐘開斌以天津港“8·12”事故為例，從致災體“三個階段”（起因、過程、結果）、受災體“三個空間”（物理空間、虛擬空間、心理空間）、救災體“三個維度”（層級、主體、階段）等三個方面系統地分析了公共危機的跨界屬性。①

面對日益頻發的跨界公共危機，如何實現有效治理成為一個新興的研究議題。而打破組織邊界，通過府際、政府部門間縱橫向協作以及公私部門間整合，構建一種網絡治理模式，已經得到了學界的廣泛認同。自美國2001年“9·11”恐怖襲擊和2005年卡特里娜颶風之后，網絡治理就成為公共危機治理領域的重要話題。特別是卡特里娜颶風由于政府各層次部門間和公共部門、志愿部門、私人部門間協同合作失效，成為網絡治理內部規劃和響應問責制度失敗的典型案例，②由此掀起了跨界公共危機網絡治理研究的熱潮。跨界公共危機網絡治理也成為國內學界共識，如馬奔認為危機管理不僅需要府際配合，還需要將私人部門、非政府組織、公民等主體整合到危機管理過程中，對公共危機實施跨界治理，建立行政單位中跨組織、地理空間上跨區域和優勢互補上跨部門的制度化“跨界治理網絡”;③沈承誠、金太軍指出，當前“切割式”行政區行政模式無法有效治理“脫域”公共危機，需要建立“網絡式”區域公共管理體制;④李敏以長三角為例，指出要對跨域危機進行協同治理;⑤劉珂指出，治理跨域環境問題需要有效地將多元行動者組織起來，構建區域行動者網絡。⑥

上述研究厘清了公共危機的跨界屬性，指明了跨界公共危機治理的基本方向。然而，當前跨界公共危機網絡治理研究尚處于問題提出和理論建構階段，研究整體上處于一種“分散化”局面，還沒有形成一個具有理論內聚力和方法獨特性的研究領域，仍然需要在學理上進行深入的、開拓性的研究。如跨界公共危機為何要實行網絡治理？跨界公共危機網絡治理面臨哪些障礙？如何構建跨界公共危機網絡治理模式？鑒于跨界公共網絡治理的核心是治理主體間協同，本文將以網絡治理為分析框架，通過對跨界公共危機網絡治理必然性及其治理主體間協同障礙的深入分析，構建適合中國情境的跨界公共危機網絡治理模式。

二、 治理失靈：跨界公共危機對科層制模式的挑戰

（一） 跨界成為當代公共危機的一個本質特征

隨著科學技術以及經濟全球化、區域一體化的快速發展，現代社會—技術系統的規模愈益龐大，要素集成度與復雜程度愈益增加，特別是以大數據、人工智能、物聯網為代表的互聯網技術打破了時間與空間界限，社會系統呈現區域關聯性、要素流動性、資源依賴性、風險疊加性等顯著增強態勢，治理領域涌現出越來越多跨地區、跨領域、跨部門的跨界公共事務，跨界治理由此興起。①

作為跨界公共事務的重要領域，當代公共危機愈來愈具有跨界特征，特別是以霧霾、江河污染為代表的大氣污染、水體污染等跨域環境問題以及傳染性、擴散性較強的公共衛生事件。當前無論是以自然災害、事故災難、公共衛生等為代表的傳統公共危機，還是以信息安全、網絡安全、金融安全、恐怖主義等為代表的新興公共危機，除了具備突發性、不確定性、破壞性等基本特征外，越來越具有跨區域、領域、公私邊界的跨界屬性，跨界成為當代公共危機的一個本質特征。美國2005年卡特里娜颶風、日本2011年福島核泄漏事故以及2020年席卷全球的新冠肺炎疫情等，均呈現鮮明的跨界特征。

（二） 科層制無法有效應對跨界治理難題

隨著社會發展和管理水平的提高，20世紀初德國社會學家馬克斯·韋伯（Max Weber）基于“現代理性”最早提出并闡釋了“科層組織”的組織形態，最終形成了與現代工業社會相適應的科層制理論。科層制取代家長制成為近代國家一切社會組織普遍采用的組織結構形式。“每一個國家的行政管理都是以科層的方式組織起來，以實現管理組織的基本功能，實施與組織政策和目標相關的規則與規章。”②歷史發展證明，在工業社會低度復雜性和不確定性條件下，以專業化、等級制、規則化、非人格化、技術化為主要特征的科層制，運用法理型權威實施管理，通過構建的規則制度體系應對所有權變，能夠自發達成目標協同性，對確定環境下的線性管理具有較強的治理績效，在提高組織運行效率、穩定社會秩序等方面發揮了重要作用。

然而，20世紀80年代人類社會進入全球化、后工業化進程后，社會呈現高度的復雜性和不確定性。在不確定性環境下非線性管理方面，科層制因煩瑣的規章和形式化的程序導致前瞻性、靈活性、有效性不足，無法適應快速變化的外部環境。因此，現代國家在組織設計中存在一個二律背反，即科層制既是必需物，又是實現國家目標的障礙。顯然，在當今環境快速變化、權力日趨分散、組織界限日益模糊的時代，科層制組織結構無力適應，特別是其存在的協調難題導致其無法有效治理大量涌現的跨界公共事務。因此，科層制因缺乏靈活性且無法適應快速變化的外部環境而日漸式微，調整組織結構，再造治理功能，構建一種與復雜社會相適應的新組織模式顯得尤為必要。

（三） 科層制公共危機治理模式存在一定程度的治理失靈

2003年SARS危機之后，中國開始探索現代意義上的公共危機治理體系。經過多年的實踐探索，中國形成了以“一案三制”（即應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為核心的公共危機治理體系。與現行的行政管理體制相一致，中國的公共危機治理體系建立在科層制基礎之上，以“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”為基本特征。盡管這種以政府為中心、以行政管轄權為基礎、以專業劃分為依據的公共危機治理模式，在治理不涉及跨地區和跨領域、主體屬性單一、利益層次簡單、時間周期短的傳統公共危機時效果較好，但在治理具有跨域性、系統性、溢出效應的跨界公共危機時，其具有的區域封閉、部門分割、條塊分治、協調困難等碎片化問題日益顯露。

具體來講，傳統科層制公共危機治理模式與跨界公共危機治理之間形成了強大的結構性張力，主要表現為：分類管理與跨職能部門屬性間、分級負責與跨行政層級屬性間、屬地管理與跨行政區域屬性間存在沖突，導致不同區域政府、不同層級政府、不同職能政府、公私部門之間的權責劃分與關系協調陷入困境，治理主體間信息傳遞和資源共享不暢，特別是在利益補償機制缺乏的情況下治理主體間的合作治理不可持續，跨界公共危機治理由此陷入失靈境地。

三、 網絡治理：跨界公共危機治理的模式選擇

跨界公共危機的復雜屬性使得再完美再精準的分工制度體系都無法有效應對，建立在科層制基礎上的公共危機治理模式存在一定程度的治理失靈。因此，需要重構與跨界公共危機相適應的治理模式，網絡治理模式于是成為必然選擇。

（一） 網絡治理是治理跨界公共事務的重要工具

隨著經濟全球化、區域一體化、信息智能化時代的來臨，公共事務的復雜性顯著增強，這對社會治理形成了巨大挑戰，傳統的科層制治理模式陷入困境。因此，自20世紀中期以來，公共管理領域不斷興起新的理論以化解公共事務的治理困境。其中，網絡治理理論因其卓越的有效性而日漸崛起，成為20世紀90年代以后西方學界的顯學，成為繼新公共管理、新公共服務和治理理論興起之后出現的一種新型公共治理理論與模式。貝特·科勒（Beate Kohler）和勒納·艾辛（Rainer Eising）在總結了治理理論體系三種不同的研究途徑即政府管理途徑、公民社會途徑和網絡治理途徑后，提出“只有網絡治理才有新的特征” 。①荷蘭學者克林（Clean）等也指出，網絡是治理的新興形式，在國家與私人部門相互依賴性增強的情況下，市場或科層都不被看作治理的恰當形式。②中國學者對網絡治理理論的關注最早始于俞可平的《治理與善治》一書，該書對國內外治理理論的相關研究進行了系統梳理，為國內網絡治理研究奠定了一定的理論基礎。③此后，國內學界涌現了大量關于網絡治理理論的研究成果，已經超越了起初的理論引進和闡釋階段，開始形成具有中國特色的網絡治理理論。

作為治理理論發展的新形態和一種不同于傳統科層制的理論模式，網絡治理理論的興起有著深厚的理論基礎和實踐需求，其主要源于網絡社會背景下公共事務復雜性和組織間資源依賴性的增加，傳統的科層機制和市場機制均無法有效解決日益復雜的公共管理問題，而私營部門、第三部門及各種社會組織出現在公共事務治理的舞臺上，公共事務治理模式亟待轉型。基于此，在批判新公共管理理論、新公共服務理論、公共選擇理論等理論的基礎上，充分吸納和融入各種治理理論的有益元素，誕生了網絡治理理論。網絡治理理論不僅繼承了利益調整學派中利益聯盟與合作的思想，還融入了組織間關系理論的元素，其所要解決的核心問題是通過優化治理機制，推動政府、市場、社會等多元主體協同共治，實現對公共事務的有效治理。因而，在公共管理環境復雜化和不確定性日益劇增的背景下，網絡治理代表了第三方政府、協同政府、數字化革命和消費者需求等四種趨勢的合流。①

具體來講，網絡治理理論的核心內容包括：（1）主體多元。網絡是由政府、企業、非政府組織、社區、公民等多中心的公共或私人的多元行動主體構成，這些性質不同的主體均作為網絡節點而存在，并依據比較優勢承擔不同的角色和責任。其中，政府扮演著“元治理”角色，而私營部門、第三部門都被納入治理主體的范疇。（2）公共價值。網絡具有共同目標，其形成、發展、運作均以共同目標為行動指南，形成優勢互補的資源交換，以實現公共利益、踐行公共價值。 “網絡治理是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。”②（3）協同行動。網絡治理的基本運作機制是信任與合作，組織間在相互信任和共同規則的基礎上，通過對話、協商、談判等進行資源交換和持續互動，其協同不是自上而下的強制式協同，而是建立在平等相待、相互尊重基礎上的自愿式協同。正如彌爾頓·L.穆勒（Milton L. Muller）所言：“網絡是以關系為基礎而不是以交易為基礎的，它是經濟行動者之間長期的互惠關系與信任維系，這種關系太過穩定以至于不能被歸類為一種市場交易，而且太過松散以致不能被歸類為一種正式的科層制組織。”③（4）資源共享。網絡治理的基本關系建立在資源共享的基礎之上，網絡中的行動者之間彼此依賴，通過資源共享發掘和整合社會資源。（5）共同規則。網絡中的成員必須遵守共同規則，這些規則約束著網絡成員的權利和責任。

在充分吸納和融入各種治理理論元素基礎上形成的網絡治理理論，自誕生以來就因其強大的理論解釋力和現實適用性而成為眾多學科的分析工具。該理論準確地闡述了人類集體行動的組織方式和運作過程，既不同于建立在層級劃分基礎之上、過度依賴權威和命令進行管理的科層機制，也不同于建立在自由競爭基礎之上、主要依靠合同和契約進行治理的市場機制，而是以關系型契約為核心，打破部門分工邊界，通過正式制度性規則和非正式契約開展合作共治。因此，網絡治理突破了傳統的市場與科層制的兩級制度分析框架，形成了市場、科層制和網絡的三維制度分析框架，是一種對政府、市場與社會治理進行高度綜合的理論模式。正如美國學者沃爾特·鮑威爾（Walter Powell）所言：“網絡是一種既非市場也非科層制的獨特‘組織形式或‘治理類型。”①

（二） 網絡治理與跨界公共危機治理的邏輯契合

網絡治理的核心內容與跨界公共事務治理具有較強的適用性，被奉為跨界治理的圭臬。同樣，網絡治理與跨界公共危機治理高度契合，有效回應了當前跨界公共危機治理的失靈問題，成為跨界公共危機治理模式的理想選擇。所謂跨界公共危機治理網絡治理模式，是指政府、市場、社會等多元治理主體，跨行政層級邊界、行政區域邊界、職能部門邊界以及公私組織邊界，為有效治理跨界公共危機形成的彼此依賴、共享權力的網絡系統（如圖1所示）。

跨界公共危機治理是一項高度復雜的系統工程，需要綜合協調多個層級、多個區域、多個部門并動員整個社會力量開展，而網絡治理強調治理主體的“多元性”，要求多元治理主體之間通過平等協商、資源共享、信息互通、相互合作等，發揮出“1+1﹥2”的系統效應，其能夠聚集多元治理主體力量，有效整合各類資源，對治理跨界公共危機具有獨特優勢。如高可靠性組織理論認為，有效的應急響應更加依賴于韌性更高與靈活性更高的組織，面對外界壓力，組織應實現由中心化決策與層級制向去中心化與扁平化轉變，并且適時下放權力、建立靈活的結構。威廉·沃強調層級結構職能適用于簡單任務，網絡結構才能勝任應急管理這種復雜任務。凱瑟琳·蒂爾尼也指出，網絡結構比層級結構更具韌性，更能抵御災害沖擊并從沖擊中快速恢復。

（三） 跨界公共危機網絡治理模式的實踐探索

20世紀80年代跨界公共事務大量涌現之后，世界各國遂開始探索與之相適應的跨界治理模式。例如，英國通過設立區域辦公室、區域發展局、區域議事廳等一系列構建區域伙伴關系的措施應對跨域問題;法國大力推行基于城市合同的區域治理;美國經歷了從打破政府內部部門壁壘、注重跨部門協同到構建整體性政府的轉變;日本實施了“廣域行政”以及以此為基礎的“廣域連攜”超行政區劃治理模式。①在跨界公共危機治理的實踐領域，構建網絡治理模式成為發展趨勢。美國在“9·11”事件之后將包括聯邦應急管理署（FEMA）在內的22個機構合并組建國土安全部，以強化應急管理機構的綜合協調職能，同時各州也簽訂了州際應急救助協議;日本所有都道府縣、90%以上的市町村簽訂了相互支援協議;德國內政部開展跨州應急演練;歐盟建立了各成員國協同應對突發事件的跨國民事保護機制。②

與世界各國一樣，中國的公共危機治理模式也在不斷發展演變，主要體現在應急管理體制的變遷上。具體來講，中國的應急管理體制大致經歷了三個階段：第一個階段是“政府應急為主體的單災種部門負責”體制（1949年中華人民共和國成立到1978年實行改革開放之前）;第二個階段是“議事協調機構和臨時機構牽頭協調”體制（1978年到2003年SARS出現前）;第三個階段是“政府應急管理機構和部際聯席會議牽頭協調”體制（2003年至2018年應急管理部成立前）。③由此看出，中國應急管理體制70年發展歷程，從單災種、專門部門應對，到設置應急辦、應急議事協調機構加強協調，再到進入新時代后組建應急管理部，其總體趨勢是不斷推進跨災種、跨部門、跨階段、跨區域的綜合協調，建立整體性、網絡化的應急管理體制。

綜上所述，無論是從理論分析還是從實踐進程來看，在跨界公共危機成為常態的情境下，實現公共危機治理模式從科層制到網絡制轉型已是大勢所趨，這一轉型體現了公共危機治理理念和結構的根本性變革：在政府層面，傳統的專業分工、分類管理、分級負責、屬地管理、行政區行政的運作機制將會被打破，取而代之的將是加強區域協同、府際協同、部門協同，發揮好應急管理部門的綜合優勢和相關職能部門的專業優勢，形成整體合力，實現政府內“集體行動”;在社會層面，公共危機治理結構從“中心—邊緣”的線性結構向多中心的網絡結構轉型，打破政府中心治理模式，加強公私協同，構建政府、企業、非政府組織、社區、公民等多元共治的“行動者網絡結構”，實現政社“互動協作”。

四、 協同難題：跨界公共危機網絡治理的主要障礙

網絡治理的產生并非隨機的、非理性的，而是具備諸多的限定條件。姜曉萍指出，由于對網絡治理的行政生態環境要件（開放的社會參與、良好的社會信用、互動的社會溝通、持續的社會學習等）與支撐體系（多元合作、目標協同、資源共享、責任管理等）的認知不夠明確，實踐中存在著多元合作體系結構性和功能性缺陷、信任缺失產生的協同困境、利益分散化導致的治理持續性不夠等問題。①因此，在中國“強國家、弱社會”的治理格局中，網絡治理面臨著比西方發達國家更大的困境，甚至一直存在“是利器還是鈍器”的爭論。跨界公共危機治理在實踐運行中同樣面臨著協同難題，主要原因包括以下幾個方面。

（一） “經濟人”理性誘發本位主義

利益是網絡行動者開展協同行動的動力，其中扮演“元治理”角色的政府，既具有實現公共利益的“政治人”屬性，又具有追求自身利益最大化的“經濟人”屬性，特別是在壓力型體制和政治晉升錦標賽模式下，地方政府及其職能部門具有不同的利益需求，利益需求差異必然帶來行為選擇上的差異。這種“集體理性”的自利性博弈誘發本位主義，導致各級政府缺乏整體性治理理念，囿于本地區、本部門利益的追逐，嚴重降低府際協同動力。跨界公共危機治理過程中各級政府及其職能部門，同樣受“經濟人”理性驅使而權衡自身利益得失，只對本轄區、本部門職責范圍的公共危機負責，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的本位主義現象突出。正是“經濟人”理性驅使產生的本位主義，導致跨界公共危機治理的公益要求與地方政府及其職能部門的功利動機之間存在巨大沖突，增加了協同成本。

（二） “效益溢出”催生“搭便車”或“風險轉嫁”行為

跨界公共危機是一種典型的公共產品，具有較強的開放性、流動性等外溢屬性，對其治理也具有較強的公共性和外部性。由于跨界公共危機的外溢屬性，毗鄰區域內任何地方政府采取治理行動都會對其他地區產生外部經濟效應，而跨界公共危機涉及區域、利益相關者都能從中獲益，這就是跨界公共危機治理的“效益溢出”。“效益溢出”可能產生兩種不利結果：一是部分地方政府采取“搭便車”行為，因為即使不投入成本也會從其他地區或主體的治理行為中獲益;二是部分地方政府出現“風險轉嫁”行為，因為通過成本-效益權衡，會減少投入以降低“效益溢出”，甚至會把本轄區應該投入的成本盡量轉嫁給毗鄰政府，從而出現不作為導致負外部性溢出現象。

（三） 交易成本與“協同惰性”是重要梗阻因素

根據制度性集體行動理論，在一個異質的主體、復雜的規則和互動的系統構成的網絡中，治理主體通過協同雖然能夠獲得社會資本積累和影響力提升，但在協同過程中也存在交易成本，包括為降低信息不對稱、搭便車、事后違約等采取的信息收集、談判、執行與監督等行為。理查德·C.菲沃克（Richard C. Feiock）指出，地方政府達成區域合作協議需要付出信息、談判、執行和代理四種交易成本（具體見表1），①這四種交易成本的存在嚴重阻礙區域合作行為的發生。另外，治理主體均存在不同程度的“協同惰性”，表現為政府出于“卸責心態”而“不想協作”、企業基于“撇脂傾向”而“不愿協作”、社會組織困于“志愿失靈”而“不能協作”、公民由于“邊緣地位”而“不便協作”。②在跨界公共危機治理過程中，這些交易成本和“協同惰性”同樣存在，是跨界公共危機治理主體間協同的重要梗阻因素。

資料來源：作者根據相關資料整理。

（四） 協調機構權威性不足引發協同無法實質進行

網絡治理的關鍵是多元治理主體能夠在遵守共同規則的基礎上，采取合作互惠的行動策略。然而，在缺乏內部約束與外部激勵的情況下，由于“經濟人”理性以及由此產生的機會主義動機，導致治理主體間協同僅僅停留在召開會議甚至口頭層面而無法實質進行。根據網絡治理理論，網絡行動者之間采取協同行動必須確定一個網絡代理人開展關系協調，網絡代理人要具有行政權威，在縱向層次上高于其他網絡成員。③因此，必須具有較高權威性的協調機構，跨界公共危機治理主體間的協同行動才能真正得以開展。

在應急管理部成立前，為加強公共危機治理中跨區域、跨部門協調，中國建立了很多協調機構，常設的有國務院應急辦以及各級地方政府的應急辦，同時又在某一領域設有協調機構，如國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等。另外，又建立了很多非常設的區域性協調機構，主要分為兩類：一類是由中央政府或若干行政區上級政府設立的涉及多個地區的協調機構;一類是由某一區域內具有較大影響力的地方政府發起或多個地方政府共同發起設立的協調機構，如京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組、長三角區域大氣污染防治協作小組等。然而，無論以上哪類協調機構，均存在級別較低、權威性不足的問題。即便是應急辦也仍然屬于附屬式協調機構，在行政層級上低于相關職能部門，只能依托各級人民政府辦公廳（室）的行政權威才能有效開展協調工作，在實踐中也只是發揮應急值守職能，而無法進行綜合協調。其他類型的協調機構多屬任務導向型的松散機構而不是結構緊湊的實體機構，甚至沒有專職人員，呈現鮮明的臨時性特征，主要通過定期召開會議、高層行政首長互訪的方式開展協調，簽署的合作協議約束力不強、執行力有限。

（五） “行政區行政”模式產生區域分割

與科層制相適應，當前中國區域管理實行“行政區行政”模式。“行政區行政”模式建立在地域分割基礎上，行政區劃是其載體和依托，地方政府嚴格依照行政區劃、以行政命令方式行使管轄權。盡管“行政區行政”模式有利于理順區域內各級政府職能、界定行政范圍、明確各級政府權責等，但其本質上是一種“閉合型行政”，區域內各級政府囿于局部利益，極易產生區域分割問題，無法有效治理跨行政區域的區域公共問題。由于跨界公共危機的影響范圍一般會擴散到周邊地區而超出任何一個區域政府的管轄權，因而對其治理應加強區域內府際合作，擯棄“行政區行政”模式的束縛。然而，當前公共危機治理模式奉行“屬地管理”原則，各級政府不是以整個區域內公共危機的有效治理為目標，而是在行政區劃的基礎上，只負責治理發生在本轄區內的公共危機，且每個地方政府公共危機治理的措施、力度、效果有較大差別，顯然這與跨界公共危機的衍生、擴散機理錯配，成為跨界公共危機網絡治理的體制性障礙。

（六） “分類管理”產生的專業主義影響部門協同

“分類管理”是當前中國公共危機治理模式的基本原則，不同職能部門分管不同類型的突發事件。如地震部門負責地震災害的預報和監測，水利部門負責洪澇災害的防范和應對，原安監部門負責安全生產事故的預防、救援和調查，民政部門負責災后生活救助等。“分類管理”雖然有利于發揮各職能部門的專業優勢，但也容易形成專業主義。由于跨界公共危機具有跨職能部門屬性，因而“分類管理”產生的專業主義一定程度上會影響部門協同。另外，在公共危機治理職權設定過程中，無論如何進行“分類管理”，也無法實現部門間職能的精確配置，部門間必然存在一定程度的職能交叉。由于跨界公共危機涉及多個職能部門，部門間職責交叉會導致責任中空，甚至推諉扯皮、互相掣肘，出現“有組織的不負責任”局面。如負責食品安全監管的涉及工商、農業、質監、衛生、藥監等十多個職能部門，每個職能部門負責食品安全鏈條上的不同環節，而當任何一個環節出現問題時，因為部門間責任認定困難，所以極易出現各部門將推卸責任作為主導性策略的行為。

（七） 社會主體力量薄弱制約公私協同

根據資源依賴理論，資源具有稀缺性、依賴性和互補性，組織為獲得生存、發展，必須與其他組織經常性地交換資源以汲取所需資源。“在現代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題所需要的所有知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需的工具;沒有一個行動者有充分的行動潛力單獨地主導。”①跨界公共危機高度的復雜性和不確定性使得對其治理超越了任何一個主體的資源和能力范圍，政府不能也無力“大包大攬”，而是需要多元主體通過權力分享、資源共享、責任共擔來實現。因此，公私協同是跨界公共危機網絡治理的題中應有之義。然而，雖然以企業、非政府組織、公民為代表的社會主體已經成為跨界公共危機治理的重要主體，但其意識和能力仍然不足，更多充當著依附性的協同角色，只是在重大公共危機發生后才會參與進來且主要依靠政治動員的方式，一旦公共危機事件結束，這種公私協同即告終止，其行為不是可持續的組織化行動和制度化協同，而呈現出較強的被動性、滯后性特征。

（八） 體制機制不健全導致府際協同缺乏制度保障

跨界公共危機網絡治理的核心是治理主體間協同，而協同既取決于協同各方的主觀意愿，也需要外在驅動，這個外在驅動就是制度設計。然而，當前中國跨界公共危機治理過程中治理主體間協同的體制機制尚不健全，使得跨界公共危機網絡治理缺乏制度保障，主要表現為：

1. 應急預案缺乏有效銜接。應急預案是基于對現實情況的預估所模擬的情景應對過程，它規定了應對公共危機的組織架構和程序規范，是公共危機治理的原則方案和操作指南，在跨界公共危機治理中發揮著重要作用。雖然我國已經建立了包括國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案等在內的“橫向到邊，縱向到底”的應急預案體系，但應急預案缺乏有效銜接。由于專項應急預案和部門應急預案主要由相關職能部門制定，往往以部門利益和需要為出發點，政府間、部門間協同關系考慮不充分，加之應急預案演練流于形式，缺乏桌面推演、聯合演練等形式檢驗應急預案的協調性，導致應急預案間的銜接性和協同度不高。

2. 府際協同法制建設滯后。雖然當前中國在公共危機治理領域已經建立了比較完善的法制體系，但這是與“一案三制”應急管理體系相配套的，遵循的是單災種、分部門的立法模式，主要是針對單一應急主體的立法，缺乏府際協同的法律法規。既有的法律對府際協同缺乏實施細則，對府際協同中各級政府和部門的權責規定不明確。例如，《中華人民共和國突發事件應對法》以及相關法律法規對府際協同多是模糊的原則性規定，責任劃分、職能界定等隨意性較大，《中華人民共和國立法法》也沒有明確府際協議的法律地位和效力。在府際協同的具體過程中，缺乏協同程序、方式、準則等方面的制度規范，導致府際協同基本依賴上級政府的審時度勢、相鄰政府的自我判斷、社會主體和市場主體的自覺行動。①

3. 府際信息溝通不暢。由于跨界公共危機的高度緊急性、不確定性和不可預測性，信息是跨界公共危機治理尤其是危機決策的基礎。在科層制公共危機治理模式下，由于本位主義以及相對封閉的行政體制，各地政府或部門對外為了維持組織邊界或政績考核需要，會選擇性地封鎖與公共危機相關的信息，存在遲報、漏報、瞞報、謊報等信息碎片化現象。2003年SARS、2020年新冠肺炎疫情發生初期，均存在由于主觀原因導致疫情迅速擴散，錯過了疫情防控的最佳時機的問題。同時，由于尚未建立統一的信息共享平臺，相關法律法規只是強調信息公開和共享，卻沒有出臺實質性的制度措施，其他政府或部門難以獲取公共危機的全面信息或獲取信息需要巨大成本而只能保持“理性無知”，產生府際信息采集與傳遞的“信息隔離”現象。

4. 應急物資儲備整合不力。資源共享是跨界公共危機網絡治理的必要條件，而應急物資是資源共享的重要載體。應急物資儲備是國家應急管理體系建設的重要內容，當前中國已經初步建立了從中央到地方相對完備的應急物資儲備體系，并將部分企事業單位納入其中，基本形成了政府儲備為主、企業協議儲備和市場儲備為輔的格局。②然而，當前應急物資儲備并未得到有效整合：一是應急物資儲備品種偏少、數量不足。由于資金缺乏和風險認知偏差，各地儲備的應急物資偏重于生活必需品，缺乏那些需求量較大、專業性較強的應急物品，如突發公共衛生事件中需求量較大的防護用品、地震發生后的專業搜救設備、環境污染事件中的專業檢測器材等。二是應急物資儲備缺乏規劃、供需失衡。受行政體制尤其是條塊管理模式影響，各應急物資儲備庫分散于各地方政府及其職能部門，且應急物資儲備信息無法共享，在應急物資儲備、購買和調配等方面存在“各自為政”、系統性不足現象。由于應急物資儲備主要依據物資屬性由相應職能部門負責，在溝通不足的情況下，物資儲備在數量和品種上缺乏規劃，因而出現部分物資儲備剩余而部分物資儲備缺乏的供需失衡現象。

五、 制度調適：跨界公共危機網絡治理的實現路徑

2020年1月6日至7日召開的全國應急管理工作會議指出，通過三年努力，基本建成高效科學的中國特色大國應急體系，使中國特色社會主義制度優越性更加充分彰顯。構建跨界公共危機網絡治理模式，是中國特色大國應急體系的重要組成部分，是新時代推進應急管理體系和能力現代化的必然選擇，其核心是采取系統化的措施加強治理主體間協同。

（一） 培育跨界公共危機治理主體間的信任關系

網絡治理理論認為，網絡之所以存在，是因為網絡行動者之間相互信任，這是網絡組織結構穩定與良性運行的基礎。網絡治理主體間信任程度越高，協同意愿就越強烈，協同成本就越小，協同發生的可能性就越高。因此，實現跨界公共危機網絡治理，首先必須培育跨界公共危機治理主體間的信任關系。

1. 合理設定共同目標。組織協同源于共同目標，基于對共同目標的認同，治理主體間才具有彼此信任的基礎，進而采取協同行動。奧斯特羅姆指出，理性行動者通過談判、妥協能夠達成合作來解決公共問題，而自主治理的關鍵是行動者必須認識到共同目標，建立起溝通能力和信任關系。①跨界公共危機治理主體由于組織性質、價值立場、資源稟賦、行動能力等差異，具有不同的協同動機和目標，而如何促使多元治理主體朝著一個共同目標努力，成為構建跨界公共危機網絡治理模式的主要挑戰。因此，必須讓各治理主體充分認識到個體目標與共同目標的依賴關系與一致性，促使各治理主體樹立整體性治理理念，自愿讓渡部分權力和利益，把各自目標中的共同部分綜合起來形成各方認同的共同目標，有效整合共同目標與地區、部門目標間的差異，通過資源、信息、人員的持續流動，培養彼此間的信任關系，彌合治理主體間的利益沖突。

2. 建立責任共擔機制。跨界公共危機治理不僅是政府的責任，也需要多元主體的協同參與。因此，要從戰略高度合理界定跨界公共危機治理主體間的權力、責任界限，建立明確的責任共擔機制。鑒于跨界公共危機的威脅性、擴散性特征，以及政府作為對“資源和權力進行權威分配”的主體，政府是跨界公共危機治理網絡的法定責任主體，發揮著核心的“元治理”作用，充當著風險溝通者、應急主導者、資源協調者和創新促進者等角色。②另外，跨界公共危機治理網絡有賴于政府的統一規劃與協調，政府在跨界公共危機治理中承擔著將多元治理主體有效組織起來的責任。雖然當前以非政府組織、企業為代表的社會主體在跨界公共危機治理中發揮著日益重要的作用，但其主要是基于價值驅動的自愿參與，并不負有法定責任。因此，應在跨界公共危機治理中創新政社間、政企間的協同模式，形成政府、社會、市場等多元主體合力，更好地發揮政府外其他主體在跨界公共危機治理中的作用。

（二） 強化跨界公共危機治理中的府際協同

府際協同是跨界公共危機網絡治理的內核，主要包括縱向主導的府際協同和橫向主導的府際協同，前者主要是中央政府或若干行政區的上級政府制定涉及多個地區的區域協同策略，各地區進行響應而采取協同行為;后者主要是多個行政區域或職能部門為治理特定的跨界公共危機而采取的區域或部門協同行動。為加強跨界公共危機治理中的府際協同，可以采取以下措施：

1. 治理重心下移，強化縱向間府際協同。跨界公共危機的跨行政層級特征決定了對其治理需要發揮中央、地方、基層等各級政府的作用，因而縱向府際關系是跨界公共危機網絡治理的重要內容。當前公共危機治理模式下規范縱向府際關系的基本原則是分級負責，即每個層級的政府承擔著不同職責。由于上下級行政組織之間存在隸屬關系，上級政府掌握著較多的公共危機治理權力和資源，而責任主要由事發地地方政府尤其是縣級政府承擔，①很容易導致基層政府陷入“有責無權”悖論中。因此，應通過制度化分權將治理重心下移，建立以地方為主的跨界公共危機治理權責機制，賦予地方政府尤其是縣級政府更多的權力和資源（如突發事件先期處置權），明確規定縣、市政府在跨界公共危機治理中的各項具體職權，將縱向府際關系由原來的層級權力結構演變為相互協同的集體行動網絡結構。②

2. 加強區域應急聯動，強化區域間府際協同。充分借鑒美、俄、日、英、法等發達國家區域應急聯動的成功經驗，打破行政區劃管轄邊界和原有行政層級的束縛，加強跨界公共危機治理中區域間府際協同。首先，提高區域性協調機構權威。針對當前跨界公共危機治理中區域性協調機構規格不高、權威不足的問題，建立由上級政府主導的跨域協調機構，并依法賦予其必要的跨域協調、規劃、組織和執行等職能，強化跨域協調機構的權威，提高對區域內地方政府行為的約束力。其次，建立常規化的協同聯動工作機制。加強跨域公共危機指揮體系建設，在自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全、環境污染等各領域積極開展聯動執法。再次，建立區域間應急資源共享機制。要謀劃區域應急救援基地（中心）的規劃與建設，統籌應急管理智力支撐力量共建共享，共同推進應急產業發展，探索應急管理項目合作和人才交流機制。

3. 優化應急管理部內涵建設，強化部門間橫向協同。在2018年應急管理部組建的多重意義中，重要的是強化了應急管理職能部門間的橫向協同，提升了跨部門協同績效。然而，應急管理部一方面面臨著綜合型應急管理體制固有缺陷，即將各種應急力量整合到一個部門，在應對專業性、技術性強的突發事件時專業化不足;另一方面面臨著如何將原先涉及自然災害、安全生產、消防救援、民政救災等專業應急管理機構的職能優化的挑戰。因此，如何既打破原有體制藩籬，又與原“一案三制”為核心的應急管理體系相銜接，將分屬不同專業機構的應急職能部門進行整合，以及整合后職能部門間的權力和利益關系如何調整，是應急管理部未來一段時間工作的重中之重。為此，應急管理部要按照扁平化、信息化原則，明確政府部門間應急管理事權劃分規則，強化權威性和綜合協調性，加強所有涉及應急管理的機構職能、資源與力量的優化配置。

（三） 完善跨界公共危機網絡治理的制度保障體系

構建跨界公共危機網絡治理模式，必須有相應的制度保障體系作為支撐，以推進跨界公共危機網絡治理的程序化、制度化和規范化水平。

1. 健全利益平衡機制。在跨界公共危機治理過程中，共同利益是協同行動產生的根本原因，而地區利益、部門利益是協同行動的動力因素。每個治理主體在協同行動中都會進行“成本-收益”分析，當收益大于成本時才會選擇協同。因此，僅僅依靠共同利益的潛在約束作用和凝聚功能，并不能促進治理主體間產生協同行動。構建跨界公共危機網絡治理模式，必須認可治理主體的“經濟人”理性，尋求共同利益與地區利益、部門利益的平衡。為此，要激發各治理主體參與跨界公共危機治理的意愿，建立“損益者受償、受益者補償”利益平衡機制，實現利益在各治理主體間合理分配。當務之急是建立調節府際利益分歧的跨域轉移支付制度，對利益受損或支付較多成本的地方政府進行利益補償，補償金額和支付方式由區域性協調機構牽頭商定，從而實現區域政府間的利益平衡。

2. 建立信息共享機制。信息共享是網絡治理的基礎和紐帶，也是影響跨界公共危機網絡治理績效的關鍵因素。如果實現信息資源的高度融合、共享，能夠降低跨界公共危機治理信息資源的獲取、處理與傳遞成本，減少信息不完全和不對稱現象。為建立跨界公共危機信息共享機制，政府要在堅持信息公開的基礎上，依據相關法律法規和應急預案，完善現有的信息預測和預警系統、信息上報制度、信息交流制度以及信息發布制度，提高政府信息公開、采集和辨識能力。在此基礎上，運用現代信息技術和通訊技術，建立集數據資源中心、信息共享平臺和應急決策支撐平臺為一體的跨界公共危機治理信息網絡，設計統一的標準化數據庫系統，避免可能出現的信息孤島和信息真空現象。

3. 推進法律法規深度融合。首先，加強應急預案協同。由于當前應急預案協同不足、缺乏銜接性，因而必須加強縱向層級間、橫向區域間與部門間的應急預案協同。為此，建立應急預案審查制度，針對某一具體領域的風險源進行整理，充分考慮其流動性和擴散性，為各地應急預案制定提供相互銜接的行動框架。在應急預案制定過程中，充分吸納不同區域的應急管理人員和相關專家參與。在應急預案制定出來后，通過桌面推演、雙盲演練、聯合演練等多種形式，矯正應急預案間的不協調。其次，完善府際協同的法律法規。在條件成熟時出臺府際關系法或條例，對區域間府際協同或職能部門間協同給予法律規定，提高府際圍繞跨界公共危機治理所簽署協議的法律效力，將府際協同納入法治化軌道。再次，明確區域內政府或各職能部門在跨界公共危機治理中的職責權限，建立職責清單。在此基礎上，建立科學的考核制度與問責機制，明確府際協同的各項任務和考核指標，將府際協同納入跨界公共危機治理的考評體系，對協同不力的地方政府、職能部門加強問責，嚴肅追究領導責任。

4. 整合應急物資儲備體系。按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則，整合應急物資儲備體系。首先，加強應急物資儲備的統籌。政府要在充分掌握各地應急物資種類、數量、分布等信息的基礎上，選擇適合于本地的應急物資儲備種類和數量。其次，優化應急物資儲備方式。嚴格遵照應急物資倉儲標準，對應急物資儲備倉庫的選址、倉儲容量、儲備品種和數量等進行充分論證，有效整合地方政府間物資儲備;通過政府購買、補貼等多種方式引導企業根據行業特性、政府要求和市場供需狀況，合理控制應急儲備品種和規模;通過宣傳教育、演練培訓等方式促使家庭儲備基本的應急物資。①

（四） 構建跨界公共危機治理的公私合作網絡

跨界公共危機網絡治理要求政府、市場、社會等多元治理主體，打破組織界限，形成平等交流、協商合作的互動機制，開展跨領域、跨部門、跨地區乃至全球性的良性合作，構建“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的跨界公共危機治理體系。當前，跨界公共危機治理中政府內部協同已經得到了足夠重視，而加強政府與外部主體協同，形成真正的公私合作網絡成為未來重點努力的方向。雖然我國社會主體發展滯后，在公共危機治理資源、技術和管理等方面還無法與發達國家相比，但如果能夠充分發揮社會主體的自身優勢，其仍然是跨界公共危機治理的重要力量。為此，政府應將角色定位從指揮、控制轉變到引導、協調和監督上來，培養社會主體參與跨界公共危機治理的主體意識和責任意識，積極開拓參與渠道，如完善重大決策社會穩定風險評估制度，充分發揮該制度所具備的民主功能，不斷提高社會主體參與跨界公共危機治理能力。

（責任編輯：徐澍）