政府部門間協作、公共危機管理與成效影響機制

劉曉亮 李思捷

[摘要] 已有文獻構建了政府部門間協作與危機管理成效的模糊關聯，但是缺少顯著性證明。基于此，本文運用清晰集定性比較分析（csQCA）方法研究了24個典型的公共危機管理案例，探討作用于政府部門間協作的各要素對公共危機管理成效的影響機制。結果表明：影響政府部門間協作的要素與公共危機管理結果之間存在顯著的條件關聯，成功的結果對作用要素呈現出基礎性的條件依賴;政府主體功能發揮對危機管理成效的影響更明顯，確保行政體系基礎功能穩定運行對結果成功至關重要;跨域合作會對公共危機管理造成更多負面影響，但是同域政府部門間合作也隱藏負面作用。本文進一步結合具體案例分析，合理解釋了幾個沖突性結果，并從問責、監督、程序化建設、輪崗、考核等角度提出，在政府日常管理中應用超強影響因素，以達到提升公共危機管理成效的目的。

[關鍵詞] 政府部門間協作? 公共危機管理? 影響機制? 定性比較分析

[基金項目] 本文為國家社會科學基金一般項目“整體性治理視角下特大城市常態化風險管控機制研究”（編號：17BZZ042）、國家社會科學基金重大項目“特大城市社會風險系統治理研究”（編號：16ZDA083）的階段性成果。

[作者簡介] 劉曉亮，華東理工大學社會與公共管理學院副教授、城市應急管理研究中心主任，研究方向為城市安全、危機管理;李思捷，華東理工大學城市應急管理研究中心研究助理。

[中圖分類號] D63

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）04-0090-11

一、 問題提出

隨著社會發展進入高風險期，多元安全威脅與挑戰愈發凸顯，任何安全短板均可能導致公共危機事件爆發。《中華人民共和國突發事件應對法》規定，縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。法律在明確突發事件行政應對主體結構的同時，也內含了政府部門間協作應對突發事件的制度性要求。但是，現實中部門劃分與條塊關系運行復雜，導致中國式碎片化問題，①制約了危機管理成效。從“12·31”上海外灘踩踏事件、天津港“8·12”重大火災爆炸事故、深圳“12·20”重大滑坡事故等的事后調查報告中不難發現，正是由于政府部門間的協作過程出現了各種問題，才直接或間接導致了危機發生或處置結果的差異。

政府部門間協作涉及非常復雜的內外部關系，②包括政府部門間的利益聯系③、政策相關性等，④都在現實中發揮著重要的作用。也有研究從政府部門細化到具體的部門人員，發現人際交往、競爭博弈等也是協作過程的重要內容，⑤⑥對結果發揮作用。此外，政府的公共危機管理活動與內外部環境也聯系緊密，由內部上級命令、外部媒體關注、對特定資源的依賴等主要條件構成的內外部環境，⑦⑧也會對協作過程施加作用并影響最終結果。在政府部門間協作過程中，其眾多作用要素與政府的公共危機管理成效之間是否存在關聯？作用機制如何？這是本文要探尋的問題。

二、 研究設計

（一） 研究方法與案例選擇

本研究涉及的案例數量不多，研究對象存在的解釋要素復雜多樣且可以通過明確條件之后進行二分處理，因此采用清晰集定性比較分析（csQCA）的方法。本文以公共危機事件為研究對象，以危機管理是否成功為結果變量，討論政府部門間協作視角下公共危機管理成效的解釋路徑。根據研究方案，通過原國家安全生產監督管理總局官方網站、中國知網、萬方數據，以及新華網、網易、搜狐、鳳凰網等網絡媒體，選取了24個案例（如表1所示），建立案例庫，案例在各個變量上的取值均依據上述渠道獲取的資料分析獲得。案例類型包含了《國家突發公共事件總體應急預案》中的四大類。在社會安全事件中，我們將國家級重要會議、賽事、活動等的安保工作作為一類特殊的社會安全事件，稱之為“計劃性事件”。本文24個案例，包括4個自然災害事件，5個事故災難事件，10個社會安全事件（其中3個計劃性事件、5個群體性事件、2個恐怖襲擊事件），5個公共衛生事件。

（二） 變量設計

1. 結果變量設計

本文以公共危機管理成敗作為結果變量。公共危機發生在眾多領域，起因、過程以及結果評價方式也存在很大差異，本文深入分析每個案例，對不同類型案例結果變量的取值標準和其對應的條件變量的取值時段邊界進行科學化區分，同一類型事件根據統一標準進行衡量，形成不同類型案例的結果取值分布如表1所示。

2. 條件變量設計

由于不同類別公共危機事件中政府協作的部門、資源等都存在差異，難以將眾多不同類型案例放置一起進行研究。本文變換角度，在條件變量的設計中，從案例主體的行動特征、關系結構、環境條件三個主要方面入手，探索公共危機管理的總體規律，從而實現將不同類別公共危機事件納入一起進行全案例分析。條件變量的設計依據是國內外文獻中已被初步論證過的作用要素，在篩除部分無法進行二分處理的要素之后，剩余的共分為3個維度7個變量，如表2所示。

表格中所列的條件變量可具體闡述如下：

無缺位（nmis）。缺位是指本應由政府承擔的服務或監管職能，政府未盡職盡責，甚至在某些領域出現了“真空”，即該政府管的卻未管好或管到位。無缺位則是指政府盡職盡責，履職到位。在案例資料中，若出現“監管不到位”“失職”“玩忽職守”等類似字樣，則判斷政府存在職能缺位。將政府未出現缺位編碼為1，出現缺位編碼為0。

無尋租（nrts）。政府官員或政府部門作為理性經濟人都會追求自身利益最大化。尋租在本文是指政府官員或部門利用自身權力，為實現個人或部門利益而采取的一種行為，為主動尋租。在危機預防監管階段出現“貪污受賄”等現象，或者出于保護部門利益，在危機預防或響應階段出現“瞞報、虛報信息”等現象時，均可視為尋租行為。將政府不存在尋租現象編碼為1，存在尋租現象編碼為0。

信息公開透明（inf）。有效的危機管理必須建立在準確、全面、適時的信息基礎之上。信息封閉使得公眾對政府行為無法監督，現實中部分群體性事件甚至是由地方政府某些行政決策不公開所引發，例如一些環境群體性事件。此外，政府部門間信息不暢造成“信息孤島”和部門間“碎片化”狀態，也容易導致危機預防和應對過程中出現協作漏洞。因此，把政府部門主動公開的信息編碼為1，未主動公開的編碼為0。

地域隸屬（geo）。條塊分割的行政體制造成公共危機治理碎片化問題嚴重。①政府部門地域隸屬不同，容易導致不同程度的競爭。新公共管理理論將政府視為一個競爭性政府，政府作為“理性經濟人”同樣追求自身利益最大化。現實中，由于地方政府政治錦標賽的緣故，跨域政府間的競爭遠比同域政府內部的競爭更為激烈。①地方政府都抱著想要強化地方利益的目的，在許多公共領域與其他地方政府存在很大的競爭關系，這種關系中競爭大于合作。②同域內的政府部門間雖然不可避免地存在競爭，但是相比而言合作大于競爭。因此，將同域政府部門間關系編碼為1，將跨域政府部門間關系編碼為0。

上級政府有針對性的命令、安排（ord）。在科層體制下，下級對上級的行政命令表現出較高的服從性。當有上級政府的命令或安排時，部門間就容易出現強制性的緊密合作，③這種合作相對高效，有利于達成公共治理目標，特別是當上級針對某一具體目標下達協同指令時，協同效果大為提升。因此，將存在上層政府有針對性命令或安排編碼為1，不存在上級政府有針對性命令或安排編碼為0。

主流媒體關注（med）。媒體可以對政府行為進行監督和制約。主流媒體是指省級以上媒體，包括中央、省級黨委機關報和中央、省級廣播電臺、電視臺，以及一些其他重要新聞媒體。④將存在主流媒體關注編碼為1，不存在主流媒體關注編碼為0。

公眾參與（ppc）。自媒體的發展提升了公眾參與公共事務的能力。公眾參與對政府行為構成有效制約，因此，將存在公眾參與編碼為1，將不存在公眾參與編碼為0。

在確定結果變量取值并對條件變量進行二分處理的基礎上，以所收集的材料為依據，逐一確定每個案例在各個條件變量上的取值情況，形成作為分析基礎的真值表。

三、 數據結果分析

（一） 全案例單因素必要性分析

根據csQCA方法的一般步驟，在分析結果變量的原因組合解釋路徑前，首先對單一條件變量的必要性進行分析。按研究慣例，如果某一條件變量的必要一致性大于0.9，則認為該因素是必要條件。對單因素的必要性分析得出：影響公共危機管理成功的必要條件有“無缺位”“無尋租”“信息公開”“主流媒體關注”“公眾參與”等五個因素;因為導致失敗的各個因素的必要一致性都未超過0.9，所以導致危機管理失敗的必要條件不存在。

（二） 全案例充分條件組合分析

在單個條件變量不構成必要條件的情況下，運用充分條件組合進行分析。本文采用fsQCA2.0軟件對充分條件分析結果的簡單解，使結果的理論模式具有更強的解釋性。

1. 促進公共危機管理成功的路徑

在對結果為成功的充分條件組合進行分析時，首先進行各單一維度因素分析，以考察單一維度解釋公共危機管理成功的結果。數據顯示，單一維度得到2條路徑，且都體現了較好的一致性。之后進行多維度綜合分析，以考察不同維度因素組合對成功結果的影響，得到同樣的2個條件組合：

S1：nmis*nrts（1.00）;S2：nmis*inf（1.00）。

由上文可知， “無缺位”“無尋租”“信息公開”“主流媒體關注”“公眾參與”等五個因素是結果為成功時的必要條件，因而在排除含有上述五個因素的路徑后，就沒有多維度組合可以解釋危機管理的成功。

2. 導致公共危機管理失敗的路徑

在分析結果為失敗的充分條件組合時，先從單一維度分析。數據顯示，單一維度得到4條路徑。由于對單因素必要性分析時已經得出沒有任何一個因素可以作為結果為失敗的必要條件，因而單一維度上的所有路徑都可以解釋造成公共危機管理失敗的結果。然后進行多維度綜合分析，共得到5條均可以解釋導致失敗結果的單因素路徑，分別為：

S1：～nmis（0.82）; S2：～inf（0.76）;S3：～nrts（0.71）;S4：～geo（0.29）;S5：ord（0.18）。

（三） 案例分類與匯總分析

為進一步確定不同分類危機事件的管理成效影響機制是否存在差異，按照案例分類逐個進行分析。然后將全案例以及分類案例分析得出的所有數據分析結果進行匯總，如表3所示。

由表3可知，不存在導致危機管理成功的充分條件多維度因素組合路徑。計劃性事件和恐怖襲擊事件兩類由于性質特殊，案例具有高度相似性，單獨分析無法呈現顯著意義的指標數據。對絕大多數公共危機事件而言，政府部門不缺位、不存在尋租行為、政府及時向社會公開有效信息、有主流媒體關注和公眾的參與，這些因素是促使公共危機管理取得成功的重要條件。

從易誘發危機管理失敗的角度而言，本文選取的管理失敗案例中存在5條單因素充分條件路徑，按照布爾代數的運算規則進行簡化，可以得到公共危機管理失敗的邏輯等式為：

result=～nmis+～inf+～nrts+～geo + ord

=政府存在缺位（0.82）+信息不公開透明（0.76）+政府存在尋租（0.71）

+地域隸屬不同地方政府間（0.29）+存在上層政府有針對性的命令和安排（0.18）

其中，前三個因素具有較好的代表性，可以覆蓋超過70%的案例，但是后兩個因素覆蓋的案例數量較少。

（四） 幾個沖突性結果的辨析

不同類別的公共危機事件，其管理成效的具體影響機制存在差異，甚至呈現截然相反的結果。其中，地域隸屬、上層政府指令、公眾參與等三個方面因素顯著影響沖突性的結果。

1. 關于地域隸屬因素的辨析。學者們早已討論了地方政府間競爭博弈會對合作造成負面影響，這與全部失敗案例的充分條件分析結果相一致，也與公共衛生事件案例得出的結論相吻合，即跨域政府部門間合作更容易導致危機處理失敗。但是群體性事件和事故災難事件兩類案例的數據卻得出相反的結論。深入具體案例可以發現，在仙桃垃圾焚燒發電事件、常州外國語學校污染事件、廈門PX事件和哈爾濱水危機中，普遍存在政府信息公開不足，政府與公眾之間信息不對稱，政府部門間推諉扯皮、相互掩護，導致公眾不滿，引發了群體性事件。在江西豐城發電廠冷卻塔施工平臺坍塌事件、深圳滑坡事故、天津港爆炸事故、上海外灘踩踏事件和膠州路火災事件中，政府部門則普遍存在監管不力、玩忽職守、失職缺位等現象。此外，除了上海外灘踩踏事件，其他事故中政府官員都存在“貪污受賄”等尋租現象。這也可以證實另一種理論的合理性，即由于同域政府內部部門間工作接觸頻繁，形成了復雜的交互聯系，非正式人際網絡中的各種“人情”干擾到正常行政管理，致使政府部門間的監管鏈斷裂，從而滋生了嚴重的安全隱患。

2. 關于上級政府明確指令因素的辨析。在科層體制結構中，自上而下的行政命令通常是最有效的行政方式，因此，缺少上級政府有針對性的命令或安排是導致危機管理失敗的重要因素，多數案例印證了這一結論。但是本研究中失敗案例的充分條件以及自然災害類案例中卻出現與之相反的結論。通過分析具體案例發現，對應的案例河北邢臺暴雨事件中，雖然國家減災委和民政部都曾下發關于做好自然災害應急管理通知和加強災情報送工作的通知，但是事件所在的地方政府部門并未嚴格執行相關命令，并且在后來的災情報送中虛報事實和掩蓋真相，耽誤了第一時間的災情控制工作;在雪災事件中，國家減災委員會、民政部啟動國家四級救災響應，但是由于政府部門缺乏針對復合性突發事件的應急處理預案，危機預防機制嚴重缺失，①導致對災情應對處置不力。由此可見，問題的關鍵不在于上級政府是否發布了有針對性的行政命令，真正發揮決定性作用的還是地方政府在命令接收后的執行表現，很多危機管理案例中都出現了地方不嚴格執行上級指令，在行動中出現缺位、尋租、信息封閉等不當或違法行為，這就導致上級指令功能虛化和失效。

3. 關于公眾參與因素的辨析。公共危機管理強調社會公眾多元參與，公眾參與可以匯聚更多力量，同時對政府形成有效監督，在成功案例的全樣本分析中，公眾參與是成功的必要條件。但是在失敗案例分析中，群體性事件和自然災害兩類結果卻顯示公眾參與成為失敗的必要條件。深入具體案例可以發現，在仙桃垃圾焚燒發電事件、常州外國語學校污染事件、廈門PX事件和哈爾濱水危機等事件中，公眾參與本身就是危機的組成部分，其原因是地方政府沒有將相關信息有效公開，致使公眾在知情權受損的情況下被置身于風險當中，從而引發群體性事件。在河北邢臺暴雨和雪災這兩個自然災害事件中，地方政府在危機防范以及危機初期應對失當，導致嚴重社會損失，公眾被迫行動起來通過媒體手段等廣泛發聲求援，開展自救。因此，在上述案例中，公眾參與本身是危機的組成部分或者是對危機發生后造成損失的被動反應，這樣的公眾參與從根本上有別于事前積極防范和化解危機的公眾參與。

四、 結論與反思

（一） 研究結論

通過對24個案例的清晰集定性比較分析，本文探索了政府部門間協作視角下公共危機管理成效的影響機制，可以得出以下結論：

1. 影響政府部門間協作的作用要素與公共危機管理結果之間存在著較為顯著的條件關聯。首先，成功的結果對作用要素呈現基礎性的條件依賴。分析數據表明，要取得危機管理的成功，必須同時具備政府部門不缺位、消除尋租行為、政府及時公開有效信息、主流媒體介入和公眾參與等眾多條件。這實質上是得出了成功的基礎保障條件，政府部門必須各司其職，做到政府內部、政府與社會之間及時有效地開展信息溝通，鼓勵和引導新聞媒體及社會公眾的廣泛參與。這恰恰也是《中華人民共和國突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》以及其他各種相關法律法規、政府文件中反復強調的內容，充分說明這些要素不僅僅是存在于文本中的語義表述，更是與實踐相呼應的重要政策指引。其次，成功的必要條件與失敗的充分條件也形成了有效的相互印證，無缺位、無尋租行為、信息公開等因素是成功的必要條件，同時缺位、尋租行為以及信息不公開也構成失敗的充分條件。

2. 主體維度對危機管理成效的影響最為明顯，其他維度的影響相對偏弱。換言之，政府主體的功能發揮與危機管理成效有著顯著關聯，確保行政體系基礎功能正常運行對危機管理的成功至關重要。分析數據顯示，在本文有限的失敗案例中就發現5個導致失敗的充分條件，分別是政府關鍵職能部門缺位、有關危機重要信息不公開透明、政府部門或其領導有濫用職權的尋租行為、地域隸屬不同地方政府導致協同失利、上級政府有針對性的命令和安排缺失或在實際執行中被嚴重弱化。上述條件中前3個的案例覆蓋率最高，分別是0.82、0.76和0.71，均屬主體維度，并且指向的問題均為公共行政體系賴以有效運轉的基礎環節，這些問題即使在非危機管理環境中出現，也會對正常的公共治理帶來消極影響。而當面對公共危機塑造的特殊環境，上述問題能否得到有效規避就成為影響成敗的關鍵因素。

3. 跨域政府部門間合作會對公共危機管理造成更多負面影響，但是同域政府部門間合作蘊藏的風險也不容忽視。中國長期固化的條塊分割行政體制的確為跨域政府間合作制造了很多障礙，地方政府間的隱性競爭、日常業務往來稀少、人際關系生疏、信任程度不深等因素，客觀上為突發事件應對帶來了協同上的不利影響，“各人自掃門前雪”的狀態給危機爆發和持續發酵提供了時間和空間上的機會。另一方面，中國傳統“人情社會”在同域政府內頻繁的日常交往中營造了部門間密切的合作關系，這在有利于增強危機管理信任協同程度的同時，也衍生出了復雜的人際關系網絡和眾多非正式組織，極易誘發基于部門職能和崗位職權的利益交換與合作，導致“共謀現象”，①最終成為引發重大公共危機事件的源頭，這在事故災難和群體性事件兩類案例中可以找到明顯的證據。

（二） 政策思考

雖然我國政府在公共危機防控方面投入了很多的精力，但是諸多努力也頻遭挫折，實踐中難免出現漏洞，甚至發生嚴重公共危機事件。政府是由眾多部門構成的復雜系統，中國地域遼闊，地方政府數量眾多，即便在中央集權的統一指揮之下，也難以有效根除地方條塊分割導致的負面影響。從本文研究中發現，主體維度的要素對危機管理成效有著更為顯著的影響，政府各部門只有做到盡職盡責，才能有效促進政府部門間整體協作，進而提升公共危機管理成效。因此，關鍵是只有政府主體恪盡職守，才能改善政府部門間協作，推進公共危機管理水平的真正提升。

值得注意的是，案例中的計劃性事件（十九大安保、廈門金磚會議安保、杭州G20安保）由于條件變量取值高度一致，無法通過csQCA的方法呈現出有效分析結果。但是進一步借助案例分析可以發現，政策指令在從中央到地方的傳導過程中，基于特定的條件獲得了超強能量，深刻影響和改變了各級行政主體的行動積極性，推動其充分地盡職履責，進而在很大程度上削弱甚至消除了跨域和非跨域政府部門間協作的各種消極影響，真正實現了整體性政府的治理。究其根本，在計劃性事件中，行政動員（行政指令）的背后隱含著強大的政治動員，當日常行政上升到了一定的政治高度，常態工作過程中的很多地方或部門考量，如地方利益、部門利益，就會降至最低，以大局為重的思想占據主導，此時各地政府各部門職責到位，真正實現了縱向到底、橫向到邊，媒體宣傳、社會參與等，都在行政權力指揮調動之下被全面激活，呈現出“政治需求—行政到位—盡職盡責—全面參與”的運行規律。

事實上，環境維度中“上級政府明確指令”分為兩種：一種是超強指令，自身帶有強烈的政治意味，所有政府部門都能感受到，并在行動回應上有整齊劃一的全力投入，正如本文案例中的計劃性事件;另一種則是非超強指令，政治意味不夠明顯，各地反應參差不齊，很大程度上依賴于各部門主政官員的政治責任意識。超強指令下的行政效果非常顯著，但是成本高得往往也十分驚人。除了本文已提到的案例，在重要時點或某些重大危機事件后政府采取的各類專項整治行動，如“掃黑除惡專項斗爭”“危險化學品安全專項整治”等，均屬此類。這類案例的工作模式與日常行政有著較大區別，大大超過了日常行政的力度，可以被視為一種“非常態”。這種情況下的政府部門間協作提升了危機管理的有效性，如何在不大幅度地提高行政成本的基礎上，將“非常態”的有效因素轉化應用到“常態”工作中，值得探討。

可以看到，“非常態”管理是通過增強責任意識，提高政治站位，調動了廣大官員盡職履責的積極性。因此，在常態管理中可以考慮：一是重視日常工作問責。將問責細化到常態管理中的每個環節，改變過去只關注重大事件發生之后的集中問責，而忽略對日常細小環節出現問題的有效懲處，要在小問題發生時就能及時發出問責的警示作用，提醒官員時刻恪盡職守，防范小問題累積串聯而誘發大災難。二是強化對政府的監督。現實中對政府的監督還面臨一些問題，基于權力上的強勢，要政府做到信息公開仍有不少阻力，即使在政府內部也存在部門信息孤島、欺上瞞下等情況，因此要著力構建完善的政府內部監管體系，努力打通社會監管的有效通道，尤其需建設更多的政府—社會雙向溝通渠道，政府內在監管體系可以通過社會反映的問題及時摸排，發現問題隱患，有效填補漏洞。三是將安全風險管理制度化、程序化。研究發現，在與安全風險存在較密切聯系的環節普遍推行科學嚴格的程序化管理，類似重大項目上馬之前的社會穩定風險評估，有一套風險防控流程和機制，就能在更大程度上推進相關部門的程序化協作，防止依靠人為經驗導致的疏漏。四是優化干部輪崗制度。結合同域和跨域政府部門間協作存在的各種問題，進一步研究并優化領導干部輪崗制度，結合其他制度安排，避免同域干部間形成共謀，同時也要考慮降低跨域政府部門間的過度競爭，通過更加合理的輪崗制度安排，有效打破行政區劃間的隔閡，強化區域一體化協同發展。五是將協作納入部門或領導考核。通過有效的指標設計，將與其他部門開展協作的能力納入對部門或領導的年度考核之中，引導改善政府部門間合作。

（三） 研究不足與展望

本文基于24個典型案例，運用清晰集定性比較分析法，探討作用于政府部門間協作的各種要素對公共危機管理成效的影響機制。從已有文獻來看，目前學者們對該問題的研究多為質性分析或單案例探討，缺乏多案例量化手段的系統研究。本文對該問題首次采用量化方法進行研究，為一次嘗試性探索，難免存在不足。針對要素選取，本文充分借鑒了已有理論研究成果。在對每個案例進行要素分析和編碼的過程中，本文完全依據已公開的資料進行操作。由于受到各種條件的影響，本文的案例資料可能不夠全面和充分，這樣容易導致一些判斷偏差，影響最終結果。另外，本文驗證了從政府部門間合作視角選取的3個維度7個要素對公共危機管理成效的影響，但是影響公共危機管理成效的因素還有很多，不僅與政府部門間合作有關，還受其他因素的影響。換言之，影響公共危機管理成效的因素是多元復雜的，并且不同視角、不同因素之間存在相互作用和相互制約的可能。在未來的研究中，需要增加公共危機管理成效影響因素的多樣性，從不同視角選取多元因素，進一步增強解釋力。另外，隨著公開資料的不斷增加和相關領域研究的不斷深入，筆者將繼續努力解決本研究仍存在的問題，進一步提升研究的科學性和有效性。

（責任編輯：徐澍）