推動律師行業發展 優化營商公共法律服務環境

劉俊嶺 韓斌

營商環境是包括眾多因素、涉及范圍相當廣泛的復雜綜合體。其中加強公共法律服務環境建設，既是政府公共服務職能的重要內容，也是社會管理法治化水平的重要體現。而以律師事務所為代表的法律服務組織是公共法律服務供給端最為重要的服務力量。本文以地處津濱發展主軸的天津市東麗區為例，嘗試在優化營商環境的視角下，闡述促進律師行業發展對提高公共法律服務水平的意見建議。

一、公共法律服務體系建設對優化營商環境的必要性

在我國，“公共法律服務” 幾乎包含了除刑事執行之外的所有司法行政職能。在當今倡導“人人都是營商環境”的社會大背景下，與民生息息相關的公共法律服務對“軟環境”的塑造正符合營商環境的多維度要求。

1.依法治國的應有之義。“法治是最好的營商環境。”法治既是市場經濟的內在要求，也是其良性運行的根本保障。只有在法治環境下，市場參與者才會相信公平的競爭、穩定的預期和靠得住的信用。公共法律服務是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作，是政府發揮公共職能的保障和改善民生的重要舉措。深化公共法律服務體系建設，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調解等法律服務資源，建成覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡，對于更好滿足市場經濟主體的獲得感幸福感安全感的需要，提高地區治理能力現代化水平并以此提升營商環境質量具有重要意義。

2.政府經濟職能轉型的要求。隨著我國經濟進入新常態，廉價勞動力、大量土地供應及容忍環境破壞等低成本優勢逐步消退，地方政府間的競爭已不再是要求所有政府單位必須達到一定引資“配額任務”，也不僅僅是建立各式各樣不同級別的工業園區，而是逐漸轉為強調“既親又清”的制度建設，通過制度的包容性實現對企業的普適性。即以“服務型”為改革目標的政府職能轉變，要通過制度軟環境建設不斷調整與市場的關系，為企業全生命周期提供依法依規、高效、精準、連貫的制度供給服務，從而提升地方經濟發展的質量和水平。

3.適應社會發展的需求。營商環境是好是壞，不可能是政府自導自演的“獨角戲”，市場主體的感受度，直接決定了營商環境的排名。而承載著普法宣傳、法律援助、糾紛調解、鑒定公證等眾多職能的公共法律服務正是以無處不在、隨時可用的方式服務于市場經濟主體。在此次新冠肺炎疫情期間，在很多地區能夠獲得的優惠甚至免費法律服務項目便是因勢而為的良好范例。此外，隨著我國各項改革進入深水區，利益格局不斷調整，各類社會矛盾呈現集中多發態勢，處理難度在不斷增加。同時，公眾的法律意識不斷增強，法律需求逐漸增長，對公共法律服務的要求會越來越高。

二、東麗區律師行業發展中存在的困難和問題

1.服務領域狹窄，供給能力存缺口。一是律所結構單一，規模效應薄弱。目前東麗區缺少大型律所，以小型所居多，合伙所比例較低，絕大多數律師事務所執業律師人數在10人以下。部分合伙人集所有者、管理者、業務骨干于一身，在內部管理和運作機制上缺少一套系統完備的培育、管理和保障機制。“情感式”的管理成分較多，從長遠看極易造成團隊意識淡薄、人員獨立松散、青年律師外流等負面效應，不利于律師事務所做大做強。在面對具有硬性準入門檻業務時，該區律師事務所的綜合硬件條件難以被有“靶向”需求的社會主體認可。二是律師自身定位模糊，“萬金油”式發展居多。部分年輕律師迫于案源壓力而四處“游牧打獵”，致使一定范圍內的傳統業務很搶手，高端業務卻做不了。以非訴訟業務為例，律師多是擔任“救火隊員”的法律顧問，鮮有廣泛介入企業日常經營管理的經歷，對非訴訟類業務的潛在需求“束手無策”。而相當一部分執業年久的律師，雖有了一定經濟基礎和社會關系，但不舍得放棄“二八定律”中的小“蛋糕”，依然同年輕律師爭奪原有市場，也就出現了“僧多粥少”的行業局面。

2.行業管理存盲區，執業環境有待改善。一是法律服務市場有待進一步規范。囿于行政管理權限，區司法行政機關難以直接對在本區設置辦公“飛地”、到處“打游擊”的外地律師事務所（律師）進行行政處罰。甚至還有一些不具有相應法律資質的“黑律師”，游蕩在民間偷偷招攬業務。他們辦案質量低劣，服務無保證，收費管理混亂，嚴重損害了律師的執業聲譽和社會威信。二是社會法治環境任重道遠。盡管《關于依法保障律師執業權利的規定》《關于依法保障律師調查權的若干規定》等文件已出臺多年，但閱案難、會見難、取證難的“三難”問題一直不同程度地存在。部分社會公眾甚至個別政府機構工作人員對律師職業存有偏見，出現排斥乃至不配合律師辦案的現象，嚴重影響了律師辦案的順暢度。此外，律師參政議政規模偏小，鮮有律師在各級人大、政協和黨代表中任職，在行政體制層面行業呼聲甚微。

3.內生動力不強，激勵機制不到位。一是律師數量少，發展勁頭不足。2016年東麗區執業律師人數在80人左右，到2018年增長至120人左右并保持至今。在此時間段內，東麗區的律師數量增速雖高于全市平均水平，但域內每萬人擁有律師數仍遠低于全市每萬人擁有近5名律師的平均水平。與此同時，自2016年東麗區全力深化法律顧問制度以及公共法律服務體系建設工作以來，區內各界購買法律服務日益增多，法律顧問和基層法律服務需求量增大，對律師行業發展也提出了新的要求。二是先天條件欠優，政策傾斜度不夠。東麗區法律服務收費較之市內六區和濱海新區等明顯偏低，加之目前對法律服務機構的引進尚沒有形成一套完整機制，導致對規模律師事務所和高水平律師缺少一定吸引力。此外，律師擔任政府機構、村居法律顧問或參與相關部門值班接待的，存在“經費補助低”“象征性給付”的現象。面對地處偏遠、交通不便或接待壓力大、信訪任務重的服務單位，律師或自掏腰包倒貼服務，或工作棘手加班加點，經濟成本和時間成本的增加同樣影響律師參與公共法律服務的熱情。

三、以推動律師行業發展優化營商公共法律服務環境的實施路徑

總體而言，營商公共法律服務環境是一種特殊的公共產品，而域內律師的服務能力是決定該地公共法律服務環境水平的重要因素。促進東麗區律師事務所發展壯大、調動全體律師參與公共法律服務體系建設的積極性是優化營商環境必不可少的部分。

1.增強行業政治自覺，營造良好行業氛圍。一是堅持黨的領導，抓牢律師思想政治工作。堅持以“黨建帶動隊伍建設”的工作思路，強化律師工作政治屬性，教育引導廣大律師站穩政治立場，不斷增強律師為經濟平穩較快發展服務、為社會和諧穩定服務的自覺性和堅定性。結合律師行業實際情況和律師黨建工作特點，充分調動律師黨支部的戰斗堡壘作用，豐富主題教育實踐活動，提升律師活動保障能力，積極倡導在執業活動中實現法律效果與政治效果、社會效果的有機統一。二是強化法治宣傳教育，提高律師行業的社會認知度。堅持在實際工作中積極融入“律師元素”，對踐行社會公德、熱忱優質服務的律師事務所（律師）予以正面宣傳，以進一步樹立其良好的社會形象。堅持系統內普法和社會普法并重，徹底蕩滌“官本位”陋習，國家工作人員應自覺成為法治政府建設的踐行者。同時，積極呼吁有關部門重視和發揮優秀律師的參政議政作用，積極聽取律師行業呼聲，提高律師群體的政治責任感和社會政治地位。

2.建立健全律師工作機制，保障律師執業權利。一是要完善執業監督機制建設，將行政監督、行業監督和社會監督有機結合起來，形成科學有效的律師執業監督體系。嚴格履行律師執業年度考核、違法違規行為處罰懲戒、律師執業行為規范等制度，暢通投訴舉報渠道，規范投訴查處工作流程，堅持有案必查、違法必究，在對一般錯誤、較重錯誤和違法違規行為形成分梯次懲戒的同時，進一步完善行政處罰與行業懲戒的銜接機制。加強對域內律師事務所所務治理結構的指導監督，完善教育培訓、執業監督、考核評價、投訴查處等內部管理制度。二是要加強交流互動，增強行業間的職業認同感。適當開展律師群體與不同行業之間的聯席會議、信息共享、座談參觀等活動及學術交流，增強與政府機關特別是與司法機關的“法律職業共同體”共識。嚴格維護律師在辦案過程中能夠依法履行的執業權利，特別應保障律師在辯護、代理中所享有的會見、閱卷、調證和提出意見等基本權利不受侵害。堅持發展企事業單位法律顧問制度，重點扶持一批達標律師事務所為企業經營管理、轉型升級和自主創新等提供專業服務。

3.提高行業服務能力，倡導敢為人先的行業風氣。一是發揮政策引領作用，健全政府購買服務機制。東麗區可充分借鑒公共法律服務工作取得顯著成效的江浙等地區的具體舉措并予以實地轉化，緊緊抓住律師工作“牛鼻子”，積極搭建對律師人才引進、培養、使用的政策平臺，盡快破解郊區地緣局限性，激勵律師積極參與經濟改革發展、政府依法管理和基層群眾生活服務工作。將司法行政部門指導、監督、培訓律師等有關工作經費納入財政預算，建立律師人才專項培訓資金。對律師擔任政府法律顧問、村居法律顧問以及參與信訪、調解、法律援助等公益性法律服務工作給予充分經費保障，權衡律師的服務支出成本，參照市場規律動態匹配補助。二是增強品牌意識，提高教育培訓質量。完善律師隊伍教育培訓制度，積極開展專業講座、行業座談、參觀學習等。充分發揮區律師工作委員會作為黨和政府聯系廣大律師的橋梁紐帶作用，體現特殊職能行業協會的自律水平，不斷規范律師執業行為的行業規范和業務標準，為律師行業“開疆擴土”發揮引領作用。引導律師事務所以市場需求為核心，注重客戶服務及體驗，拓展營銷策略和手段。各律師事務所要立足于“強身健體”，主動適應經濟發展新常態，鼓勵律師敢于拓展新興法律服務領域，主動迎接社會變革的“換擋調速”。

作者劉俊嶺系天津市東麗區司法局黨委書記、局長;韓斌系天津市東麗區司法局開發區司法所副所長

責任編輯：張 莙