論人大代表建議辦理機制的 制度演進與完善

人民代表大會制度得到不斷的健全和完善，其中最顯著的標志之一就是鄉鎮人大得到從無到有的確立和壯大，為支持和保證地方民主政治的發展作出了重要貢獻。尤其是鄉鎮人大代表與選民的密切聯系，使代表建議的提出和督辦工作逐漸成為一項政治性、政策性和時效性都很強的工作。如何對待各級人大代表建議的提出和辦理工作，也成為檢驗各級國家機關和組織的群眾觀點、公仆意識強弱的重要標志。

一、人大代表建議提出和督辦情況概述

人大代表提出建議、批評和意見是代表參與管理國家和社會事務的一項重要職權，也是代表履行職務的一個重要形式[1]。與代表所提出的議案相區別，代表建議的提出和辦理具有形式靈活、程序簡便等方面的優勢，這也是北京市人大每年都有許多議案轉為建議辦理的重要原因。雖仍存在絕大多數代表提出建議的積極性不高，代表建議的辦理滿意率有待提高等問題，但總的來說，近年來有關人大代表建議辦理的法律規范不斷完善，代表建議的數量和質量都有了很大的提高，為促進各級人大積極疏導群眾情緒、解決實際問題，以及維護地方發展大局作出了重要貢獻。

（一）特別賦予人大代表建議權的由來

人大代表提出建議、批評和意見的權利是從代表提出議案（以往稱提案）的權利中分化、剝離出來的，是將代表以往提出的不需要提請代表大會審議通過的議案改稱為“提出建議、批評和意見”。對此，還需從我國相關法律文件的修訂說起。在我國，法律中最早出現“人大代表提出建議、批評和意見”，源自1982年12月10日全國人大五屆五次會議上通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》。在此之前，1954年通過的《組織法》中只在第八條規定了人大代表“可以向全國人民代表大會提出議案”。那么，1982年《全國人大組織法》為何要特別賦予人大代表提出建議的權利呢？因為，這樣就能夠“不再作為提案由大會提案審查委員會提出籠統的處理意見并經大會通過，而直接由常委會辦事機構交有關機關、組織研究處理并負責答復……不僅簡化了處理的手續，而且提出建議、批評和意見也更方便了”[2]。“至于不叫提案，這是為了同現在規定的需要提請大會通過的、具有約束力的、代表提出的議案加以區別。”[3]在此基礎上，《地方組織法》進一步規定鄉鎮人大代表提出的建議、批評和意見，交由本級人民代表大會主席團交有關機關和組織研究處理并負責答復[4]。

（二）大量的代表議案被轉化為代表建議

在人大承辦的代表建議案中，相當大的一部分是由代表議案轉過來的。以北京市人大為例。近年來，在北京市16區的180個鄉鎮中，絕大多數鄉鎮人大每年都會召開2次人代會（1月、8月），個別的像順義區的趙全營鎮、高麗營鎮、木林鎮等，每年召開3次人代會（3月、7月、11月）[5]。在舉行人代會期間，代表的一項重要職權和活動，就是提出議案、建議、批評和意見。其中，議案是有法定提案權的人，向代表大會或常委會會議提出的可以作為會議議題的建議案，它經過有關機關審議可以列入會議議題。建議、批評和意見是代表就國家機關工作和國家、社會各方面事務提出的看法，它不列入會議議題，只是作為政府有關部門改進工作的參考[6]。

從理論上而言，人大代表建議與議案之間的區別主要表現在以下方面：（1）人大代表議案要求由代表團或一定數量的代表提出;人大代表建議不受代表人數的限制，代表個人或聯名提出都可以。（2）人大代表議案經人民代表大會主席團通過可以立案;人大代表建議由人大常委會后的辦事機構交有關機關或組織研究處理。（3）人大代表議案通過后具有法律約束力，國家機關、有關組織和單位必須辦理;人大代表建議則由承辦機構部門根據條件研究處理。（4）人大代表議案涉及的內容必須是屬于人民代表大會職權范圍的重大問題;人大代表建議則可以不限于這個范圍。（5）人大代表議案必須在人民代表大會期間，在規定的截止期間前提出;人大代表建議的提出時間沒有限定，大會和閉會期間都可以提出[7]。

從各地人大的實際操作來看，代表所提出的議案最后列入議程的極為罕見。在人代會期間，每年都有大量的議案轉為建議辦理。北京市人大對于議案的辦理也是這樣的，根據近期的有關調研數據顯示，每年鄉鎮人大都有將近九成的代表議案轉化為代表建議來辦理[8]。根據大多數地方基層人大的做法，代表所提議案經審查委員會審查后，將多個代表議案都提出來的、內容涉及全市經濟社會發展全局的議案合并為幾個大議案，提交主席團批準，其他的議案則全部轉為建議交基層政府辦理。

（三）代表建議辦理法律體系的逐步完善

改革開放40多年來，關于代表建議辦理的法律體系也得以不斷完善。特別是，自2005年以來，在貫徹落實中央有關文件精神的基礎上，全國人大、省市級人大、各區縣人大和鄉鎮人大都制定了相應的代表建議辦理辦法，使代表建議的提出、交辦、督辦等各個環節都有法可依，實際運作更有法律保障。

1.全國人大制定的代表建議、批評和意見處理辦法

2005年以來，為落實中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的通知精神，全國人大常委會辦公廳出臺《關于加強和規范全國人大代表活動的若干意見》《全國人民代表大會代表議案處理辦法》《全國人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》（以下簡稱《代表建議處理辦法》）、《全國人大常委會機關信訪工作若干規定》《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》等5個相關工作文件，作為具體落實《若干意見》的工作措施[9]。黨的十八大以來，為進一步健全有效的人大代表工作機制，保證代表建議辦理質量和效率的提高，全國人大常委會辦公廳2016年出臺了《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，全國人大常委會于2018年修改了《全國人大代表建議、批評和意見處理辦法》，并于2019年出臺了關于加強和改進全國人大代表工作的35條具體措施，這些舉措都對促進代表建議辦理工作制度化、規范化提出了明確要求[10]。

代表建議處理辦法及其辦理機制的完善，不僅改變了人們對代表議案和建議在理論上進行區別的困惑，而且還對代表建議的提出、交辦和督辦提出了許多新的具體規定[11]。首先，在代表建議提出方面，不僅對代表聯名提出和參與聯名的代表提出了要求，而且明確了代表建議的受理機關;在代表建議交辦方面，明確了對四種類型的代表建議分別交辦的方法[12]。其次，明確規定了擬重點處理的代表建議、批評和意見的確定和交辦方法。《代表建議處理辦法》規定，人大常委會辦事機構應當在對代表建議、批評和意見進行綜合分析的基礎上，提出擬重點處理的代表建議、批評和意見，會同“一府兩院”或其他機關、組織共同研究后確定，交由有關機關、組織重點研究處理。這一規定，有利于統一交辦機構與承辦單位對重點代表建議的共識，尤其是有利于對重點代表建議的辦理。最后，在建議督辦方面，明確了三條代表建議檢查督促的規定：一是，人大常委會辦事機構應當加強與承辦單位和機關代表的聯系，督促代表建議、批評和意見辦理工作的落實;二是，政府辦公廳應當加強對政府及其部門的代表建議、批評和意見辦理工作的督促、檢查;三是，對確定需要重點處理的建議、批評和意見，由人大有關專門委員會負責跟蹤督辦，會同有關承辦單位切實抓出成效。此外，根據《代表建議處理辦法》的規定，人大常委會辦事機構每年應向人大常委會報告關于代表建議、批評和意見的處理情況，并將報告印發下次人大會議，這極大地促進了代表建議辦理工作的落實。

2.省市級人大對代表建議、批評和意見辦理的規定

以北京市為例。為做好代表建議辦理工作，1995年9月22日，北京市第十屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例》（以下簡稱條例）。此條例曾于2005年9月9日進行修訂實施。這標志著北京市代表建議、批評和意見（以下簡稱建議）辦理工作走上規范化、法制化的軌道，主要體現在以下四個方面：一是，改進建議交辦工作。每年人代會后，常委會會同市政府召開建議交辦工作會，由有關承辦部門當面認定，同時對承辦人員進行培訓，提高了交辦的準確率和辦理質量。二是，依法加強對辦理工作的監督檢查。每年對辦復的建議逐件審查，發函征詢代表意見，代表提出異議的，交有關承辦單位復查補辦;對當年不能辦結、列入計劃分期辦理的，加強跟蹤檢查。三是，組織代表對辦理工作進行檢查驗收。四是，對辦理難度較大的建議，加強協調督辦，使一些與群眾密切相關的問題得到解決，代表對辦理工作的滿意率逐年提高[13]。

3.區縣級人大對代表建議辦理的規定

根據《全國人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》和《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例》，北京市各區縣和鄉鎮人大都制定了相應的工作辦法。以北京市昌平區為例，自2005年以來，昌平區區委、昌平區人大、昌平區政府全面統籌，針對如何加強人大工作、如何改進代表工作、如何促進人大代表建議辦理工作，先后制定了一系列的指導意見。如《中共北京市昌平區委關于進一步加強和改進人大工作的意見》《中共北京市昌平區人大常委會黨組關于進一步加強人大代表工作的意見》《北京市昌平區人民代表大會代表建議、批評和意見辦理辦法》。這些規定，進一步建立健全了人大機關和“一府兩院”對人大代表建議辦理工作的責任制，加強了有關承辦機關和負責人在建議辦理前和辦理過程中與代表的溝通，增強了代表建議的辦理實效。

4.鄉鎮級人大關于代表建議辦理的規定

鄉鎮人大是我國政權建設的重要組成機構，與人民群眾的生產生活聯系緊密，雖處在整個政治級別體系中的最低一級，但全國有著近3.2萬個鄉鎮人大的龐大數量，承載著將黨的群眾路線落到實處的重要職責。截至目前，在促進代表建議辦理工作程序化、規范化方面，除了有全國和省市級的相關規定，各地方鄉鎮人大也都制定了相應的工作辦法。同時，許多鄉鎮的政府機關也據此分別制定了本系統辦理工作規則，規范了代表建議從接收、分類、登記、交辦到答復等一系列工作環節，明確辦理的要求和時限。還有的鄉鎮人大，如海淀區上莊鎮人大，嘗試性的建立了代表建議辦理的評價標準，對代表建議辦理的滿意、基本滿意和不滿意進行了界定，進一步增強了操作實效。可以說，這些規章制度的設立，使承辦人員有法可依、有章可循。

但是，由于受各區縣總體經濟發展水平和對高端要素的集聚能力的差異，以及各鄉鎮人大機構設置和領導機制的不同，各鄉鎮人大對代表建議的受理和辦理工作有著很大的差異。有的鄉鎮人大有非常健全的制度規定，而有的鄉鎮人大只有根據區縣人大代表建議辦理辦法制定的寥寥數條形式性規定。對于這方面做得比較好的例子有很多，在此以南苑鄉和上莊鎮人大為例。2009年9月15日，南苑鄉于第十四屆人民代表大會第六次會議通過了《南苑鄉人民代表大會代表建議、批評和意見辦理辦法》，該辦理辦法分為六章，共有三十三條內容，與北京市人大制定的代表建議辦理辦法在形式上很接近，而且，該辦理辦法還規定了代表建議、批評和意見的提出、交辦、辦理和督促檢查以及獎懲制度。此外，還有海淀區上莊鎮人大不僅制定了《上莊鎮人大主席團成員聯系人大代表制度》《上莊鎮人大代表聯系選民制度》《上莊鎮人大主席團辦理代表建議、批評和意見的工作制度》等一系列配套制度，而且對人大代表的建議提出、辦理和督辦工作，更是做了進一步的細化，先后制定了《上莊鎮人大代表提出建議、批評和意見需要注意的有關事項》和《上莊鎮人大代表對建議、批評和意見辦理結果簽署意見的標準》等實施規范。其中，明確規定代表對建議辦理結果的意見，可按照不同的標準簽署同意、基本同意和不同意三種意見。相比于其他地方規范而言，該規定賦予基層人大代表對建議辦理結果表示“不同意”的權利，這在基層人大代表建議辦理規定中受到好評。

總的來看，通過這樣一個在全國層面、（省）市級、區縣級、鄉鎮級人大的一系列相關規定的貫徹落實，對提高代表建議提出的質量和加大代表建議的辦理力度，起到了積極的規范和引導作用。尤其是許多鄉鎮人大還能從代表工作制度、代表聯系制度、鄉鎮人大主席團成員的聯系制度等橫向層次予以全方位的完善，更為代表們進行民意代言營造了良好的制度空間。對于鄉鎮人大代表而言，了解了這些規定，運用好這些規定，就能更好地依法運用代表建議權，積極為經濟和社會的發展大局、為人民群眾強烈反映的問題建言獻策，有力的促進民意的疏導和社會的穩定發展。

（四）關于代表建議辦理的民意評價

近年來，隨著國家社會經濟的快速發展，各個鄉鎮的經濟發展也逐步活躍起來，鄉鎮居民的人均收入逐年增長，鄉鎮人大代表的活動經費也不斷提高[14]。在這種形勢下，鄉鎮人大代表的素質也比以往有所提高，代表建議的質量也逐步提高。但各鄉鎮之間的差別還比較大。一是，從代表所提出建議的數量來看，各個鄉鎮之間很不平衡，跟代表人數的多少也不成比例。如，大興區青云店人大曾有62名人大代表，每年平均提出的代表建議數是267個;而黃村鎮人大現有79名人大代表，但年平均提出的代表建議數僅為5個[15]。二是，從代表所提建議的內容來看，大多都能在實際調研的基礎上，提出比較可行的建議。與前幾年相比較而言，許多人大代表的建議，已不僅限于要錢、要物、要政策扶持等局部的、具體的問題，而是通過一定的調查研究和分析論證，以一定的責任感和使命感，提出一些帶有普遍性的和服務于一方百姓的建議，在很大程度上也避免了社會矛盾的激化，促進了社會和諧與發展。如，昌平區南口鎮人大代表提出的“關于社區冬季供暖并入市政供熱管網”的建議、“關于鄉村道路安裝路燈的建議”等都是跟老百姓的日常生活利益緊密相關而又帶有普遍性的問題，具有很高的群眾呼聲[16]。在實踐中，許多建議被有關部門采納和吸收，一些群眾關心的熱點、難點問題得到解決，代表和人民群眾對建議的辦理工作較為滿意，人大代表在人民群眾生活中的作用也越來越重要。甚至，還出現了村委會和一些鄉鎮企事業單位有事也找人大代表求助的情況。

二、代表建議提出和督辦的典型做法和主要環節

密切代表同人民群眾的聯系，是實行人民代表大會制度的內在要求，對于貫徹黨的群眾路線，充分發揮人民代表大會制度的優勢，實現中華民族偉大復興的中國夢，具有十分重要的意義[17]。特別是自黨的十八大以來，按照中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，各地積極統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，并協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，充分利用網絡技術與大眾傳媒迅速興起的契機，在代表建議機制辦理的交流機制、工作程序等方面進一步健全和完善。

（一）建議提出環節：確立建議提交與建議聽取的雙向交流機制

代表建議的提出和督辦工作的成效如何，在很大程度上取決于雙方思想溝通的好壞。這也是人大代表個人責任心和代表基本功的重要體現，是對代表能否發揮好橋梁和紐帶作用的重要考驗。如何提出一個可行的好建議呢？根據課題組所采訪的幾個“明星代表”的做法，主要有這么幾個環節需要把握好。首先，代表要在建議提出之前進行深入的重點調研。如，回龍觀鎮的一位人大代表，為調研小區排水系統故障的原因，在大雨滂沱渾身濕透的情況下堅守五六個小時，現場觀察水路的走向，并拍照分析成因，思考解決方案。其次，代表要將人民群眾的利益訴求和鄉鎮有關主要領導進行初步溝通，查找問題形成的原因，究竟是政策方面的、資金方面的還是人為方面的呢？這一點很重要，因為鄉鎮主要行政領導長期工作在這一塊，對許多問題可能有更宏觀的把握或是更現實的考慮，代表需要全面了解情況，才能更好地考慮解決問題的現實對策。最后，根據問題針對點的不同，選取可行的解決路徑，再寫建議報告。這樣的建議，一般而言，既能反映老百姓的意愿，也不至于給有關領導難堪或是造成打“小報告”的錯覺，能比較好的凝聚解決問題所需的各方力量。

代表建議的提出，很重要的就是人民群眾、人大代表和主管領導之間思想的溝通和傳遞的過程。自黨的十八大以來，北京市人大常委會、各區縣人大常委會和各鄉鎮人大都已逐漸形成一條“自上而下”與“自下而上”相結合的建議疏導途徑。對市人大常委會而言，在市人民代表大會召開前，各區縣人大常委會組織本選舉單位選出的市人大代表進行專項視察或專題調研，并將人大代表對本市各方面工作的意見和準備提出建議的情況書面報送市人大常委會代表聯絡部門，經歸納匯總后于市人民代表大會召開的一個月前分送“一府兩院”有關部門參考，使“一府兩院”起草工作報告、安排新一年工作時及早研究和吸納人大代表擬在議案和建議中提出的可行性意見。這種主動聽取民意的做法，對各區縣和鄉鎮人大也有很好的帶動作用。昌平區人大在《北京市昌平區人民代表大會代表建議、批評和意見辦理辦法》中規定，區人大常委會在區人民代表大會召開的兩個月前，通過代表視察和調研活動，收集整理人大代表對本區各方面工作的意見和建議，歸納匯總后及時轉交“一府兩院”供起草工作報告、安排新一年工作時參考和吸納。各鄉鎮人大召開前在進行代表團活動時，安排必要的時間，依照有關規定專門研究人大代表擬提出的議案和建議，提高議案和建議質量。為此，各鄉鎮人大也建立了相關制度。如，豐臺區南苑鄉將代表所提意見和建議辦理情況納為季度活動的主要內容之一。海淀區人大規定，各鄉鎮人代會召開前在進行分團活動時，組織代表對擬提出的議案、建議進行認真的分析、研討，保證向大會提出的議案、建議的質量。當然，充分的思想溝通也有利于加強人大代表議案審查和建議確認工作。在區人民代表大會會議期間，各鎮（街）人大主席（主任）負責本鎮（街）人大代表議案、建議的初步審核和確認工作，對不符合議案、建議法定要求的，向人大代表說明原由，內容完全相同的建議經與人大代表溝通后做并案處理。

（二）建議交辦環節：建立以基層領導為主要責任人的負責制

在代表建議辦理的日常工作中，對若干居民反映的生活噪音、鄰里糾紛等問題很容易被當作“小事一樁”，時常存在著承辦人員責任意識不強、敷衍塞責，甚至是“文來文往”、重紙上答復輕實際落實等問題，容易造成代表建議辦理責任不明確、落實不到位等不良現象。特別是對鄉鎮等基層人大代表而言，人大代表的建議往往就來自于跟人民群眾切身利益密切相關的“芝麻小事”，如，廁所改造、路燈設施完善、馬路修整等。然而，這些建議卻往往具有較普遍的代表性、群眾性和組織性等特點。為此，鄉鎮等基層人大還需通過借鑒學習區縣人大的辦理經驗，逐步探索建立以鄉鎮主要領導為第一責任人的代表建議辦理工作責任制。可喜的是，在實踐中，這一做法已逐步落實到許多基層地方代表建議辦理的具體工作環節中。在調研中我們發現，在代表建議辦理單上，不僅明確了“承辦人及聯系電話”，還明確了“鄉鎮主管領導簽字”“承辦單位主管領導簽字”這樣的必要程序[18]。由此，通過落實責任人，逐漸將代表建議辦理工作真正落到實處，并極大地促進了相關部門對代表建議辦理服務意識的積極轉變。更進一步，由于代表建議受重視，代表們提出意見、建議的積極性也受到鼓舞，人大代表對建議提出的數量和質量也逐漸得到大幅提高。如，近年來，昌平區馬池口鎮人大年平均建議提交辦理量為22個，相比于以前平均6個左右的年建議提交辦理量而言，提高了三倍還多[19]。

做好人大代表建議辦理工作，不僅要認真負責的積極辦理，還要注意講究辦理方法。有了鄉鎮主要領導的重視和責任制，還要在辦理過程中注意責任的落實，“敞開門路”集思廣益。過去有的鄉鎮人大只注重辦理結果，不注重辦理過程，或者只一味埋頭辦理，猶如閉門造車，結果往往事倍功半，效率不高。為此，《昌平區人大代表建議、批評和意見辦理辦法》規定：“加強和改進人大代表議案、建議辦理工作，認真落實代表建議、批評和意見辦理辦法。承辦單位要在辦理全過程加強與提出議案、建議的人大代表的聯系和溝通，注意把握代表提出議案、建議的本意，注重解決代表議案、建議提出的問題，切實提高辦理實效;對綜合性強、涉及面廣、辦理難度大的議案和建議，區政府要加大協調力度，辦案單位的主要領導要親自研究辦理，提高辦理質量和效率。重視并加強代表在閉會期間提出建議的辦理工作，保證代表在閉會期間提出的建議得到認真答復和落實。”這樣，代表建議的辦理工作由“關門辦理”向“開門辦理”轉變，大大增強了辦理的效果和代表滿意度。

（三）建議督辦環節：從“重答復”向“重落實”轉變

以前，這一環節的工作，大多被視為“形式”上的程序，絕大多數代表都會拿到一個“三段論”的辦理報告反饋單：一是說建議已收悉，二是說建議如何不能落實，三是表示感謝和支持[20]。這樣長期以來，許多代表會覺得白費力，甚至覺得政府讓提建議就是擺個“政策花瓶”而已。為此，北京市人大與各區縣人大做了比較好的表率，建立和完善了代表建議督辦的一系列舉措，給各鄉鎮人大起到了示范帶頭作用，形成了一個良好的氛圍，有力地促進了建議督辦工作的落實。如，不斷加強對重點議案、建議的督辦，堅持集中督辦和個案督辦相結合，主任會議集體督辦與主任、副主任分工督辦相結合，聽取報告與視察檢查相結合，進一步完善議案、建議辦理工作的督辦制度。

在實際工作中，比較有效的工作辦法有：一是加強代表在議案、建議辦理工作中的參與。保證代表的知情權，發揮代表在督辦議案和建議中的作用，增強督辦工作的針對性和實效性，促進承辦單位把承諾解決的問題落到實處，提高代表滿意率。二是形成合力，變“獨辦”為“合辦”。鄉鎮人大的很多代表建議都是涉及民生、關乎人民群眾切身利益的事，這就決定了建議辦理工作的復雜性和關聯性，在辦理過程中往往涉及多個部門和單位。但很多情況下，作為代表建議的辦理單位，為圖簡單，怕麻煩，改牽頭辦理為單獨辦理;而作為協辦的單位，也存在“不是牽頭、不要出頭”的消極辦理觀念，由“協辦”變“歇辦”[21]。三是分清主次，變“全面辦”為“重點辦”。對代表建議辦理工作，要分清主次和輕重緩急，不能眉毛胡子一把抓。對涉及群眾切身利益的建議要放在辦理工作的首要位置，對事關經濟發展全局的建議要作為辦理工作的關鍵環節，對有關社會穩定的建議要成為辦理工作的重點，有計劃、分步驟、循序漸進的推進代表建議辦理工作。

（四）信息反饋環節：建議辦理如何請代表打分

談到這一點，是非常受代表歡迎和肯定的重要經驗，也都稱贊這是北京市人大和區縣人大做得好表率，營造了相對民主的氛圍。在具體操作上，由于在代表建議辦理單上，將“代表意見”作為“鄉鎮政府主管領導簽字”的必要程序和重要參考，建議的辦理情況和代表對辦理情況如何的意見簽署就備受重視[22]。在調研過程中，我們了解到，許多鄉鎮人大（如，海淀上莊鎮人大）還制定了對代表建議辦理情況意見反饋的評分標準。一般而言，代表建議的辦理如何，可分為三種情況：一是同意，二是基本同意，三是不同意。由于現實情況和代表個人性格特點的千差萬別，對如何把握“同意”和“不同意”的操作標準，是因人而異的。有的代表認為，堅決不能給主辦的領導和部門給個“不及格”，別把關系弄僵了，先給及格，回頭可再聯系解決;有的代表認為，給個“不及格”也無所謂，現在的領導都能理解，大家都是給老百姓干事，把事情辦圓滿了才是最重要的。可見，雖然這種“微調”之間是存在差距的，但反映了代表對政府部門和人民群眾之間橋梁作用的定位還是很到位的，既能考慮人民群眾的利益訴求，也能考慮到政府落實的現實困難。

據回龍觀社區田主任介紹，昌平區現在還實行代表建議辦理座談會，在年底時對代表建議辦理進行“回頭看”，再次征求代表的意見和建議，現在又提出一個“三回頭”，這樣，形成了對代表建議辦理的跟蹤反饋和落實機制，既促進了建議工作的落實，又提高了代表的積極性和責任意識。隨著政府部門對辦理工作制度的不斷完善、力度不斷加大，使得代表對建議的辦理不再是簡單的期許“同意”，很多時候都是“滿意”，甚至，有時反而還覺得因為自己代表作用發揮不足而有些“歉意”，這就形成了“民意”疏導的有效機制[23]。

從實踐情況來看，人大代表的建議、批評和意見在為老百姓排憂解難、密切群眾與政府之間的血肉聯系和促進政府改進工作作風、提高基層機關依法行政水平等方面都發揮了積極的作用。與此相關，辦理代表建議、批評和意見的機關也在不斷創新代表建議辦理辦法，如實行代表建議統一交辦制度、加強與代表的溝通、實行跟蹤辦理、健全督辦制度等，使得代表對督辦工作的滿意度也在逐年提高。

三、關于進一步完善代表建議工作的若干思考

在新的歷史時期，尤其是隨著國際國內各類風險挑戰的加快積聚（如，新冠疫情、氣候變化和網絡恐怖主義等），如何在第一時間建立起民意訴求與矛盾疏導的制度化路徑，已成為人大代表工作中不容回避、必須破解的現實難題。對此，黨的十八大和十八屆三中全會提出，完善代表聯系群眾制度，通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾的聯系[24]。黨的十九大報告提出：“更好的發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。”[25]其中，“兩個機關”的新提法，是對人大及其機關職能職責的新定位和新要求[26]。因此，為進一步滿足新時代基于“人民至上”的社會主義民主政治建設的新要求，人大代表的建議辦理工作還需從以下幾個方面進行系統改進和完善。

（五）信息反饋：需建立健全相應的評價獎懲機制

近年來，代表的履職積極性不斷提高，所提建議的數量不斷增加，科學性和可行性也逐步提升。但根據有關的調查問卷顯示，政府等單位在辦理議案建議時的態度以及拖延時間等問題，在很大程度上影響了議案建議辦理的效果。如，認為建議辦理過程中有困難和問題的代表占問卷代表人數的74%，而對議案建議辦理結果的效果不太滿意的代表占問卷代表數的25%[35]。這其中，雖然難免有一些是因為代表所提建議的質量差強人意或不具現實可行性的問題，但也反映了代表對建議辦理的評價和反饋中的一些現實問題。如，在實踐中，誰來決定代表建議“辦結”，如何決定代表建議“辦結”，目前尚存法律空白[36]。因而，還需進一步借鑒有關人大的建議辦理評價機制，嘗試將議案建議的辦理納入各單位考核體系，將辦理效率、辦理結果以及人大代表對政府部門辦理的滿意程度與該部門的績效考核、業績評估相結合，建立一個獎懲明確的評價體系[37]。

總的來看，在不斷加強代表聯系人民群眾工作的保障和指導的前提下，人大代表建議辦理機制得到不斷的健全和完善。在密切代表同人民群眾的聯系，在貫徹黨的群眾路線，以及發揮人大代表作用等方面具有顯著的制度優勢。然而，隨著新冠肺炎疫情的全球爆發和國際國內各類風險的加快積聚，面對新的歷史時期的各種挑戰和考驗，要按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的要求，如何圍繞黨中央和地方各級黨委重要決策部署，如何通過代表作用的切實發揮，而將人民代表大會制度作為堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的根本政治制度安排，并建設成為中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度支撐，仍是一項長期而艱巨的系統工程。

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“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。”作為黨和國家聯系人民群眾的橋梁紐帶，各級人大代表對國家社會生活各方面工作所提出的建議、批評和意見，不僅有利于促進各基層政府機關改進工作，而且有利于為政府機關開展工作提供支持和幫助，還能培養和促進基層政治民主的發展。從發揮基層人大代表作用的角度而言，許多規章制度還有待落實和完善，許多代表認為要督促政府辦理建議還是需要發揮“個人魅力”的技術活。從為民善治的角度而言，這些人大代表提出的建議都是主動送到國家權力機關的社情民意，是花錢都買不到的“金點子”。通過逐步完善代表建議的提出和辦理途徑，也是對國家權力運行機制從下而上的重要檢驗和疏導過程。尤其是，對于代表在實踐工作中所摸索出來的“為人民代言，為官員說話”基本經驗，有利于充分發揮人大代表在“選民”和“政府”之間的橋梁紐帶作用。

當然，還有一些機關在研究處理代表建議、批評和意見過程中存在“重態度、輕結果”的現象，有的代表建議、批評和意見本身也存在質量不盡如人意的現象。對此，還需要逐步完善其中的各個環節，逐步探索建立代表建議提出和督辦的有效機制，使人大代表的建議辦理成為匯聚民智和鄉村振興的重要制度化途徑。

注釋：

[1]人大代表就本地區各方面的工作向本級人民代表大會及其常委會提出建議、批評和意見，是法律賦予代表的權利，是代表執行代表職務的重要形式。代表提出建議、批評和意見不受法律追究。代表應當認真履行職責，密切聯系群眾，反映人民群眾的意見和要求，努力為人民服務。辦理人民代表大會代表建議、批評和意見，是各級國家機關和組織依法應盡的職責，必須嚴肅對待，認真研究處理，并向代表作出負責的答復。各級國家機關和組織、企事業單位均有義務為代表提出建議、批評和意見提供必要的條件和服務。

[2]習仲勛：《關于審查四個法律案的幾點說明》。參見閻銳：《人大代表建議、批評和意見法律問題探析》，載《人大研究》2008年第5期。

[3]《人大常委會工作文件匯編》，上海市人民代表大會常務委員會辦公廳1984年編印，第113～114頁。

[4]參見現行《地方組織法》第十九條：縣級以上的地方各級人民代表大會代表向本級人民代表大會及其常務委員會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人民代表大會常務委員會的辦事機構交有關機關和組織研究處理并負責答復。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表向本級人民代表大會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人民代表大會主席團交有關機關和組織研究處理并負責答復。

[5][15][19]《北京市鄉鎮人大課題調研資料匯編》，人民代表大會制度研究所內部編輯整理，第357頁、第341～342頁、第347～349頁。

[6]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第440頁。

[7]人民代表大會制度研究所：《與人大代表談：如何履行職責》，人民出版社2004年版，第54～55頁。

[8]張引：《人大代表議案問題研究，人大理論與實踐研究報告2010》，紅旗出版社2011年5月版，第81～101頁。如，北京市第十屆人大共舉行5次會議，收到代表團和代表聯名提出的議案1489件，經議案委員會審查并提出報告，主席團批準，交由大會審議4件，交由市人大常委會審議152件，轉作建議、批評和意見1325件，其他處理8件;北京市第十一屆人大共舉行5次會議，收到代表團和代表聯名提出的議案1846件，經議案委員會審查并提出報告，主席團批準，交由市人大常委會審議166件，轉作建議、批評和意見1664件，其他處理6件;北京市第十二屆人大共舉行5次會議，收到代表團和代表聯名提出的議案1823件，經議案委員會審查并提出報告，主席團批準，交由市人大常委會審議176件，轉作建議、批評和意見1547件。

[9]李高沖：《代表建議有新規定——對〈全國人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法〉的解讀》，松陽人大網，http：//www.syrdw.gov.cn/syrd/InfoBox/InfoViewNonDiscuss.as

px？docid=16914，2011年10月2日訪問。

[10]王晨：《貫徹以人民為中心的發展思想 高質量做好代表建議辦理工作》，載《中國人大》2020第13期。

[11]以往，由于對代表議案建議界限劃分不十分清楚，一般都認為代表10人聯名提出的議案反映的是大事情，代表1人提出的建議反映的是小事情。現在《全國人民代表大會代表議案處理辦法》明確規定代表議案是代表依照法定人數提出的、屬于人大及其常委會職權范圍的、要求列入會議審議的事項，其他的都作為代表建議提出。這一規定就改變了過去對議案建議的看法，不是依據事情的大小、代表聯名的多少來定議案還是建議，而是依據國家各機關職權范圍和代表提出的問題需不需要列入會議審議來定議案還是建議。代表建議同樣需要圍繞大局問題、重大問題提出，圍繞人民群眾普遍關心的問題提出。

[12]第一種，代表向人大及其常委會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由人大常委會辦事機構交由有關機關、組織研究處理并負責答復。第二種，代表對政府及其部門的建議、批評和意見，由人大常委會辦事機構和政府辦公廳共同交辦，具體協調工作由政府辦公廳負責。第三種，代表對下級政府的工作提出的建議、批評和意見，由人大常委會辦事機構委托下一級人大常委會交由有關機關、組織研究處理并負責答復。第四種，代表對人大機關工作的建議、批評和意見，由人大常委會辦事機構分別交由人大機關內部有關部門研究處理，根據不同情況分別或統一作出答復。這一交辦方法，在三法一條例中沒有規定。在實際操作中，第一、二、四種代表建議類型我們基本按照這些辦法交辦，但第二種類型即代表提出的問題屬于下級政府的，我們過去是直接交某下級政府辦理，以后可以參照全國人大的做法，交由下級人大常委會轉交。

[13]本書編寫組：《地方人大常委會30年研究》，紅旗出版社2010年版，第169頁。

[14]近年，代表經費在各鄉鎮之間還很不平衡，如，延慶縣沈家營鎮代表年活動經費只有100元，而海淀區東升鄉的代表年活動經費是3000元。但普遍來說，都在逐年提高。

[16][20]根據作者對昌平區NK鎮HJA代表的訪談整理。

[17][24][34]《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，載《中國人大》2016年第16期。

[18][22][27][28]據作者對昌平區NK鎮MGY代表的訪談整理。

[21]吳兆松：《如何提高人大代表建議辦理工作》，載《人大研究》2011年第1期。

[23]根據作者對回龍觀社區TQ代表的訪談整理。

[25]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，載《人民日報》2017年10月28日第1版。

[26]姜世星：《建好“兩個機關” 推動人大履職盡責》，載《人民之友》2018年第5期。

[29]甄貞：《鄉鎮人大工作現狀、問題及對策研究》，載《人大理論與實踐研究報告2010》，紅旗出版社2011年版，第108頁。

[30]《龍海市紫泥鎮代表工作掠影》，漳州人大網，http：//www.fjzzrd.gov.cn/dzkw/show.asp？news_id=161&ID=12，2011

年10月7日訪問。

[31]劉炳君：《農村群體性事件成因的法社會學求證》，載《政法論壇》2005年第4期。

[32]劉智：《構建人大代表建議辦理工作的良好機制》，載《中國人大》2004年第10期。

[33]周長鮮：《人大代表聯系社區制度建設的實踐探索》，載《新視野》2012年第4期。

[35][37]劉朋慶：《發揮代表主體作用，行使好議案建議權》，載《人大理論與實踐研究報告2010》，紅旗出版社2011年版，第656頁、第662頁。

[36]楊維立：《人大代表建議“辦結”制度規則尚需完善》，載《法制與社會》2011年第3期。

（作者系蘭州大學政治與國際關系學院政治發展研究中心主任，國家民政部全國基層政權建設和社會治理專家委員會委員。本文系甘肅省社科規劃重點項目“人大代表密切聯系人民群眾的機制和工作創新研究”〔項目編號：20ZD002〕的階段性成果）