論設區的市地方立法中的公眾參與

范海玉 劉婷婷

各設區的市在地方立法過程中，必須充分體現民智和民意，讓每一位參與的公眾都能夠得到回應，并結合時代發展特點，優化公眾參與地方立法的傳統途徑，積極尋找更加行之有效的新渠道。

隨著設區的市地方立法穩步推進，立法活動與社會公眾的聯系日益緊密，公眾參與度逐漸成為評價立法水平的重要考量因素。近年來，我國公民的政治參與意識普遍提高，各地立法機關也為公眾參與提供了許多途徑，公眾參與設區的市地方立法已經成為具備法律依據的制度設計。對設區的市地方立法中的公眾參與進行檢視研究，有助于厘清公眾參與地方立法的法理基礎，根據新的實踐為公眾有序、有力地參與地方立法提供方法論指導，解決當下面臨的困境。

一、公眾參與設區的市地方立法的實踐考察

2015年《立法法》修改以前，我國只有省、自治區、直轄市和49個較大的市擁有地方立法權[1]。石家莊市作為河北省省會當然享有地方立法權，唐山市于1984年12月15日成為全國18個經國務院批準的地級市之一，成為河北省第一個擁有地方立法權的地級市。隨后，1992年7月25日，邯鄲市獲得了地方立法權。2015年3月15日，修改后的《立法法》將地方立法權從較大的市擴至所有設區的市。2015年7月 24 日，廊坊市、保定市、邢臺市和秦皇島市獲得了地方立法權。2016年3月29日，張家口市、承德市、滄州市、衡水市四個設區的市被賦予地方立法權。至此，河北省11個設區的市全部擁有了地方立法權，開始積極鼓勵公眾參與立法活動，為實現“開門立法”實行了諸多舉措。

（一）公眾參與設區的市地方立法的實現途徑

1.公開征集立法項目建議。確定立法項目是立法工作的基礎環節，也是保障公眾在源頭上參與立法，體現立法的及時性、針對性和有效性的關鍵一步?！逗颖笔×⒎l例》第十一條規定公眾可以提出本省的立法項目建議[2]。立法項目征集工作，通常分為五年立法規劃項目征集和年度立法項目征集，如石家莊市人大常委會在2017年5月11日公布了《石家莊市第十四屆人大常委會五年立法規劃（2018—2022年）》，公告中列明了公眾參與的主體、范圍、內容等具體要求，參與主體可以通過信件、傳真或郵件的方式表達自己的建議。河北省人大常委會最近一次年度立法項目征集工作是在2019年9月26日發布的《關于公開征集省十三屆人大常委會2020年立法計劃項目建議的通知》，向公眾公開征集立法計劃項目建議。

同時，省市政府也通過政府網站和地方新聞媒體發布征集政府立法項目建議的公告，河北省政府在2007年首次向公眾公開征集政府立法項目建議，支持公眾就省政府制定規章等相關立法活動表達自己的建議。

2.立法草案向社會公開征求意見。向社會公開立法草案，征求公眾意見是當前公眾參與最廣泛的途徑。自黨的十八大召開后至2019年10月，河北省共通過了95件地方性法規和法規性決定，批準了94件設區的市地方性法規，在保證立法數量和立法質量的情況下，認真落實了立法草案公開征求意見的工作。唐山市于2015年4月16日公布實施了《唐山市地方性法規草案征求意見工作規程》，表明市人大常委會要對法規草案及其他有關的事項，通過多種方式向社會各方面征求意見。規程第四條明確規定，初步修改稿完成后，應當由法制工作委員會在五個工作日內向公眾書面征求意見。查看石家莊人大常委會官網發現，石家莊人大常委會在發布立法草案征求意見的公告時還附有視頻講解，對草案的說明十分清晰易懂，能夠使公眾真正了解公布的草案，從而提出有效的建議。

3.召開立法聽證會。立法聽證會是立法機關對于涉及本省重大問題或者涉及廣大人民群眾利益的問題直接、公開地聽取公眾意見的常用方式，《河北省社會信用信息條例（草案）》《河北省國土治理條例（草案）》《河北省大氣污染防治條例》等諸多條例的出臺均召開過立法聽證會，聽證過程的視頻通過互聯網向社會公布。為提高公眾參與度，河北省借助互聯網拓展了立法聽證會的召開方式，借助網上直播使立法聽證會更具及時性。河北省人大常委會辦公廳于2018年6月26日舉行了關于《河北省促進企業技術創新條例（草案）》網上聽證會，并于6月8日提前發布公告，向公眾告知了聽證的十個專題內容。誠如學者所認為的：“聽證制度的設置有利于立法機關了解法案利害關系人的意見，也有利于克服立法恣意，消除立法后的諸種隱患，進而促進和維護立法公正?！盵3]

4.舉行座談會、論證會。座談會、論證會已經成為對法規案聽取意見的常態化方式，參會人員通常包括有關專家、部門負責人、人大代表和其他利益相關者。座談會主要是與有關部門之間進行討論、協商，論證會則多是征求專家、學者對草案的意見和建議。實踐中，立法機關在進行立項工作時也會采用論證會的方式，2019年7月31日，保定市人大常委會就在保定市長城保護立項工作召開的論證會中，和受邀的多位部門負責人和高校教授共同深入探討了相關重點問題，為立法機關作出決策提供了參考。

5.建立基層立法聯系點。基層立法聯系點是近年來公眾參與地方立法的創新途徑，在立法工作中發揮著積極作用，擔任著表達民意、宣傳法治、化解矛盾的重要角色?！逗颖笔×⒎l例》第三十七條就基層立法聯系點作了專門規定[4]。2015年，河北省公布了一批政府立法基層聯系點的詳細名單，11個設區的市均涵蓋在內。2018年10月16日，承德市通過了《承德市人大常委會基層立法聯系點制度》，細化了基層立法聯系點的定義、設立原則、確立程序、工作職責等規定，要求每一個縣（市、區）、自治縣最少設立一個基層立法聯系點，為公眾參與地方立法提供了便利。2019年3月26日，保定市人大常委會基層立法聯系點在河北大學舉行了揭牌儀式，在高校設立立法聯系點，既有助于學校培養專業法律人才，又為地方立法提供了資源和智力支持。

6.重視專家參與。（1）設立立法專家顧問團。專家是地方立法中的重要力量，為充分聽取、吸納專家的意見和建議，河北省人大常委會在2019年發布了《關于建立河北省第十三屆人大常委會專家顧問制度的意見》，意見確定了建立專家顧問團的五大原則，即統分結合、規模適度、個人自愿、確保質量和公益為主。各專門委員會和工作委員會在堅持五項原則的基礎上對符合條件的人員進行遴選，提出初步名單報常委會分管領導審核，經常委會辦公廳匯總平衡、常委會領導原則同意后，提請主任會議研究通過，最終以省人大常委會名義為專家顧問團成員頒發聘任證書。同時，意見對專家顧問團成員的工作方式、職責以及履職邀請程序作了要求，規定不同類別的專家顧問團隊由不同的部門負責管理。如此嚴格的篩選程序和管理機制，充分保障了專家參與地方立法過程的公正性和公平性，能夠真正實現專家的有效參與。（2）地方立法工作合作中心。立法是一項專業性、技術性極強的工作，在這個過程中，立法機關與專家學者的探討交流就尤為重要。2019年6月17日，保定市人大常委會同駐保高校和律師事務所合作，簽約成立了保定市地方立法工作合作中心，這是進一步提高立法水平的重要舉措，立法機關與法學專業人才能夠形成立法合力，構建起穩定長效的合作機制，有助于保定市及河北省的民主法治建設。

7.立法后評估。立法后評估的對象主要是現行有效的地方性法規，評估的內容是分析地方性法規在實際生活中的具體實施情況，評判其是否具備科學性、可操作性以及有效性。河北省于2014年成立了地方立法評估中心，通過理論研究和實際調研開展立法后評估的有關工作。2018年《河北省立法條例》修改后，增加了對立法評估機制的規定，評估的標準和評估的方式也更加科學化。2020年4月29日，《邯鄲市人大常委會立法后評估辦法（試行）》公布，對評估的主體、內容、程序、評估報告等的規定都十分明確，推動了公眾參與制度的發展和完善。

（二）公眾參與設區的市地方立法的實踐成效

1.保障了公民的知情權、參與權、表達權、監督權。保障公民的基本權利是我國社會主義政治建設的重點。各設區的市在立法前向社會公布立法信息，使公眾可以及時獲悉立法動態，在立法過程中為公眾提供的諸多參與途徑，為公眾表達自身想法創造了條件，使得立法成果更符合公眾期待。

2.提高了地方立法的質量。當公眾能夠有效地參與到地方立法中時，其所提供的信息、意見和建議可以使立法者的立法角度更加全面，立法內容更加貼合實際生活，特別在是各領域專家們的協助下，不僅保證了立法的依法性、科學性、民主性，更增強了立法特色。

3.推動了法治政府的建設，促進了社會和諧。法治建設要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民[5]。當前，利益多元化是社會發展過程中呈現的主要特征，公權力主體與私權利主體之間因為利益不同也不可避免的會產生矛盾沖突，很容易出現個別公權力主體為追求部門利益而影響立法的情況。立法權作為國家最核心的權力，必須要在陽光下行使，公眾參與地方立法可以防止立法權的濫用，建設法治政府，減少社會矛盾。

二、公眾參與設區的市地方立法存在的主要問題及致成因素

（一）主要問題

1.公眾參與權利不明確。目前，我國沒有專門針對公眾參與地方立法問題的法律規范，導致各地在缺乏指導的情況下對公眾參與的規定進展不一。現有的地方立法文件對公眾參與的規定大多是原則性的，例如《河北省立法條例》在第三章第一節“立法規劃和年度立法計劃”與第二節“法規案的起草”以及第四章“立法程序”中均有公眾參與的規定，但這些規定存在 “可以”和“應當”的差異，公眾提出立法項目建議和參與起草是“可以”而不是“應當”，使得公眾在地方立法中仍然處于被動地位。

2.公眾參與熱情不高。公眾缺乏主動性是設區的市在地方立法中存在的普遍問題，多數公眾覺得立法是國家的事情，自己的意見無關緊要，因而對地方立法呈現出一種漠不關心的態度。2019年12月28日至2020年1月26日期間，中國人大網公布了6件法律草案，向公眾公開征求意見，除民法典草案公開征求意見有較多網民參與外，其他5件法律草案僅有幾十位網民提出了意見[6]。全國性法律草案的參與人數甚至不到百人，各設區的市地方立法中公眾的參與情況更是可想而知。

3.公眾參與效果不明顯。雖然公眾參與地方立法的范圍明顯擴大，但公眾參與并未成為法定程序，其積極作用仍不能得到有力體現。首先，就參與方式來說，雖然早在2005年重慶就舉行了全國首次網上立法聽證會，但大部分設區的市未能普遍應用網上直播方式。以河北省為例，網上立法聽證會一般是由省人大法制委員會舉行，各設區的市與互聯網新興互動平臺的聯系并不密切。其次，就參與結果來說，起草單位公開向社會征求意見結束后一般未向公眾公布征求情況，也沒有對未采納的建議單獨說明理由，審議通過后出臺的法律文本里也沒有顯示出公眾參與的痕跡。以《河北省促進企業技術創新條例（草案）》網上聽證會為例，聽證會共有167位網民參與，收到網民建議211條，但是聽證結束后相關工作人員并沒有對這些建議進行匯總公示，降低了公眾參與的總體效果。

4.公眾參與制度保障體系不健全。綜合來看，我國法律法規中對公眾參與地方立法的規定比較零散，涉及公眾參與的制度不成體系，立法信息公開公告、立法聽證以及公眾參與立法后評估等現有制度的詳細程度仍需要進一步加強。就立法信息公開制度而言，地方立法機關在公布法規草案時，一般不公開草案的立法背景、立法依據以及相關會議記錄等相關內容，立法信息公開的范圍比較狹窄。除此之外，監督救濟制度的不完備和溝通機制的缺失也影響了公眾參與地方立法的總體效果。

（二）致成因素

1.政府利益本位傾向。英國思想家洛克曾說：如果同一群人有權同時制定和執行法律，那么就會誘惑他們去獲得權力，這樣他們就可以不遵守他們制定的法律，并且在制定和實施法律時，使法律盡可能地適合自己的私人利益[7]。在地方立法過程中出現的利益博弈現象是很正常的，在公平公正的前提下有助于法治進步。但實踐中，個別政府部門憑借地位優勢，在起草或制定法規時，不正當地擴大權力，謀求自己的利益，對于公眾參與則抱有一種可有可無的想法，甚至為減少妨礙并不希望公眾參與到立法當中來。

2.立法機關與公眾之間信息不對稱。由于立法機關的主導地位，加之立法機關宣傳工作不到位，多數公眾不能全面、及時、準確地掌握立法信息。實踐中也缺乏對公眾參與的引導，很多人因為沒有接觸過立法方面的知識，不知道自己可以參與立法，更不清楚地方立法的程序和參與的途徑。而且，各地立法機關在公開征求意見時，一般通過官方網站和當地報紙公布相關信息，但是現在很多年輕人不習慣看報紙，這些公眾如果不經常關注立法機關官網的話很可能會錯失表達想法的機會。

3.公眾自身能力限制。2020年4月，CNNIC發布的第45次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》指出，截至2020年3月，我國網民規模達到9.04億，但大學?？萍耙陨蠈W歷群體僅占全體網民數量的19.5%。雖然近年來我國公民的權利意識有所提升，但目前大部分公眾法治意識還較為淡薄，參與地方立法的知識儲備和能力不足。對于普通公眾來說，立法機關對公眾參與立法要求的條件過于嚴格，使公眾較難樹立起參與地方立法的信心。

三、公眾參與設區的市地方立法的制度優化與改進

（一）明確公眾參與的權利

明確公眾參與設區的市地方立法的權利是提高公眾參與度的前提，地方立法機關應當盡快出臺專門的規范性文件，為公眾參與地方立法提供更全面的保障。在制定公眾參與的地方性法規時，首先應當界定清楚公眾參與的范圍、內容、方式、途徑，結合立法實際設計出一套完善的操作程序。其次要明確公眾在各立法階段享有的權利，如在地方立法準備階段，應當將公眾獲取立法信息，表達意見和建議的具體方式和程序詳細地呈現在法律條文中;在地方立法法案審議表決階段，除了地方立法草案要充分利用新舊媒體向社會公開之外，還要在現有規定上增加立法機關在處理公眾意見過程中的職責和法律責任，保證公眾能得到回應;在地方立法完善階段，也應當發揮公眾的作用，公眾是法規規章的直接作用群體，能夠在實際生活中發現漏洞和不足，在此階段傾聽民意更有利于立法的完善。

（二）激發公眾參與熱情

1.建立健全相關獎勵機制。立法關系到國計民生，民意不容小覷。公眾在參與地方立法過程中，無論是提出建議還是參加聽證都要付出一定的成本，很多人因此放棄了參與的機會。從維護社會公利的角度來說，通過設立相應的物質獎勵和精神獎勵來調動更多有想法的公眾主動參與是非常有必要的。地方立法機關可以每年設立一定數額的獎金和一定數量的榮譽稱號，對在立法過程中表現突出的個人或組織授予其先進分子等榮譽，對一些涉及重大利益的法規草案提出有效可行建議的公眾可以給予物質獎勵，并借助新聞媒體進行宣傳表彰，增強公眾參與熱情。

2.成立協助公眾參與的社會組織。庫爾特勒溫主張的團體動力學認為，單個人的行為是個體內在需要和環境外力相互作用的結果[8]。在地方立法過程中，專門的組織或社會團體的存在必定可以影響一定區域內的公眾行為，很大程度上能夠解決公民個人能力不足導致參與度低的問題，也能提高地方立法的效率。具體來說，在立法項目征集階段，地方立法機關可以先協調相關組織，由這些組織負責宣傳、引導公眾參與進來。在法案起草階段，可以將起草的法案發給相關組織，征求各組織和團體的意見和建議。立法審議階段，則更應該發揮出組織和社會團體的作用，立法機關組織座談會、論證會等對其提出的意見和建議進行評析，使這些組織和社會團體所代表的合理訴求能夠在最終文本中體現出來。不可忽略的一點是，組織和社會團體必須要有有效的監督才能發揮應有的作用，因此有關機關要設立一定的監督措施，防止出現少數人主導立法的情況。

3.提高公眾參與地方立法的意識。意識指導行動，只有使公眾樹立起參與地方立法的意識，他們才會主動去了解、參與立法。地方立法機關應當重視宣傳，培養公眾參與地方立法的意識。一方面，要發揮出人大代表的作用，人大代表應當主動履行聯系群眾的職責，通過人大代表的宣講、引導，樹立區域范圍內公眾參與的信心。另一方面，各設區的市的新聞媒體是快速傳播立法訊息的重要力量，應當充分發揮其優勢，利用受眾更多的公益廣告、圖冊、短視頻等方式宣傳公民參與地方立法的重要性，舉辦線上或線下的法律知識講座，推動公眾整體參與意識的提高。

（三）強化公眾參與的效果

1.擴大公眾參與途徑。第45次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，2020年3月，我國在線政務服務用戶數量達到6.94億，占整體網民數量的76.8%，同2018年底的數據相比，增長了76.3%。傳統的電子郵件、傳真、信函等參與途徑已經不符合當前社會的發展現狀，隨著互聯網技術的發展，公眾參與途徑應該更加多樣化。地方立法機關應當繼續拓寬公眾參與途徑，在地方人大及政府網站設立民意表達專欄，通過微信、微博和其他移動網絡平臺建立綜合信息公布、意見征集、反饋評析等各種功能的專用賬號，使立法者和相關機構同公眾的交流更加暢通。

2.及時公告公眾意見的采納情況。為使公眾參與發揮出實質效果，鼓勵公眾更多地參與到立法過程中，立法機關應當及時解答公眾的問題，回復公眾提出的意見或建議。在征集工作結束后，立法機關應當組織相關人員統一匯總收集到的意見或建議，并對其進行分類整理，由立法機關查看討論后，對決定采納的部分向社會公示，對缺乏可行性的部分應當挑選具有代表性的解釋理由。若依以上所述搭建了交流互通平臺，可以直接在平臺上對公眾的評論進行回復，以體現立法機關對公眾參與的重視。

（四）健全公眾參與的制度保障體系

1.完善立法信息公開公告制度。地方立法工作的深入使立法信息的透明度有所提升，但在具體規范和制度上仍存在問題。立法信息公開公告，須要貫穿立法規劃、法規起草、審議、通過、公布等每一個階段，法規案公開信息除了以往的制定時間、部門、主要內容等基本信息外，還應當把立法背景、立法依據、主要爭議焦點、召開過的會議記錄等資料加入其中，擴大信息公開的范圍，改變立法機關與公眾之間信息不對稱的局面，使社會公眾能及時、全面地了解情況。

2.建立立法機構和公眾的溝通機制。立法對于普通公眾來說是神圣且遙遠的，為使立法機關和相關機構的工作能得到公眾的理解和認同，減少雙方之間的距離感，應當對立法中涉及的重大利益問題建立立法機構與社會團體、專家學者、普通公眾之間的溝通機制。實踐中，不同的社會群體有著不同的社會需求，對立法的關注點也各不相同，立法機關需要在保持立場的情況下，充分聽取各方意見，促進溝通交流，充分發揮立法在保障人民根本利益、協調社會關系方面的重要作用。

3.完善立法聽證制度。立法機關應當重視立法聽證，對聽證制度作出嚴密的、可操作性強的規定。首先，關于聽證的適用范圍，關系社會重大利益或與涉及民生重大決策問題的法規草案必須舉行聽證會，其他的法案可以讓立法機關自由判斷或采用網絡投票方式決定是否聽證。其次，關于聽證的參與人員，除了列舉可申請參加聽證的條件外，還應當增加不得參加聽證的情形，合理配置立法機關、專家學者、社會團體及普通公眾的參與比例，明確主持聽證和參與聽證的法定人數。最后，關于聽證的程序，從聽證前的準備工作到聽證結束后的意見處理工作均應形成明文規定，增加辯論、質證環節所占的時間比重，給予利害關系人充分的發言機會。對于聽證意見的處理，應當在網上公布并且要說明采納了哪些、未采納哪些及各自的理由，聽證結束應形成聽證筆錄，并且應有參會人員的簽字蓋章，讓立法聽證制度落到實處。

4.健全公眾參與立法后評估制度。立法后評估的對象不應該僅局限于地方性法規，政府規章和其他規范性文件，也應當根據實際情況進行立法后評估。要規范相關法條表述，為立法后評估的準備、實施、結果公告等環節的公眾參與制定統一的規定。此外，應當提升評估人員的能力和水平，適時調整評估的標準和方法，通過構建相應的配套制度暢通第三方參與評估的渠道，加強對評估全過程的監督，促進立法后評估制度的完善。

5.加強公眾參與的監督和救濟?？梢酝ㄟ^微信公眾號或微博發放網上調查問卷，及時掌握公眾對參與立法的態度和實際情況。對于征集的意見或建議，立法機關應當認真答復，尤其是未被采納的，應當逐一或按類別統一進行具體解釋，如果相關公眾對立法機關的答復不滿意，應當規定相應的表達異議程序。同時，建立起問責機制，若公眾遇到參與途徑不暢通或被無故拒絕等情況，有權要求追究相關責任人的責任。

五、結語

自我國全部設區的市取得立法權以來，一直在不斷地探索公眾有效參與地方立法的方式，以實現“法為民所立”的理想效果。但在具體實踐中，立法機關對公眾意見或建議的處理不盡如人意，法律層面對公眾參與地方立法權利的保障也并不完善，導致立法機關想要提高公眾參與度，但公眾因沒有感受到重視不愿參與的惡性循環。隨著全面依法治國的深入推進，“開門立法”已經成為一項不可或缺的程序性要求。各設區的市在地方立法過程中，必須充分體現民智和民意，讓每一位參與的公眾都能夠得到回應，并結合時代發展特點，優化公眾參與地方立法的傳統途徑，積極尋找更加行之有效的新渠道，通過明確公眾參與權利、成立社會組織、完善相關制度等舉措使地方立法更好地保障人民切身利益。可以預見，設區的市促進公眾參與地方立法的每一次行動，都將是我國推進社會主義民主政治進程的重大創新，必將形成立法機關與公眾之間良好互動的局面。

注釋：

[1]49個較大的市包括：27個省會、4個經濟特區、18個經國務院批準的其他較大的市。

[2]《河北省立法條例》第十一條第一款規定：國家機關、政黨、人民團體、社會組織和公民，可以在每年的10月15日前向省人民代表大會常務委員會有關工作機構和省人民政府有關部門提出本省的立法項目建議。

[3]宋方青：《地方立法中公眾參與的困境與出路》，載《法學》2009年第12期。

[4]《河北省立法條例》第三十七條第一款規定：建立常務委員會立法研究基地和基層立法聯系點制度。依托省內高等院校和研究機構建立立法研究基地;選擇縣級以下國家機關、企業事業單位、街道辦事處、村（居）民委員會、社會組織等作為立法聯系點。

[5]《習近平全面依法治國新理念新思想新戰略十論》，載《理論導報》2019年第12期。

[6]根據全國人大常委會法工委發言人、立法規劃室主任岳仲明的介紹：城市維護建設稅法草案公開征求意見期間共收到60位網民提出的75條意見，收到來信1封;出口管制法草案公開征求意見期間共收到44位網民提出的113條意見，收到來信2封;長江保護法草案公開征求意見期間共收到91位網民提出的218條意見;契稅法草案公開征求意見期間共收到53位網民提出的96條意見，收到來信1封;民法典草案公開征求意見期間共收到13718位網民提出的114574條意見。

[7]【英】洛克著：《政府論》下篇，劉曉根編譯，商務印書館1983年版，第128頁。

[8]【美】庫爾特·勒溫：《人格的動力理論》，王思明、葉鳴鉉譯，北京理工大學出版社2014年版。

（作者單位：河北大學國家治理法治化研究中心;河北大學法學院。本文系河北省社會科學基金項目“河北省公眾參與地方政府立法機制研究”〔批準號：HB15FX042〕的階段性成果）