地方人大主導立法的目標與限度

對其地方人大及其常委會審議的法規主要是對過程的主導，包括立項、計劃編制與調整、調研起草、意見征集、審議、修改、表決等，在這些過程中，行政立法處于輔助地位。

一、問題與提出

黨的十八屆四中全會首次提出“人大主導立法”這一重要論斷[1]。2015年修改的《立法法》在法律上確認了十八屆四中全會的內容。黨的十九大報告再次明確：“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”十九屆四中全會進一步提出：“完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。”至此，國家層面“人大主導立法”的概念已經提出五年有余。作為人民主權屬性的重要體現，也是代議制民主的本源與旨歸，“人大主導立法”概念一經提出，就引起了理論界和立法實踐部門的極大關注，當下仍是理論研究的熱點問題之一，其中不少關鍵問題尚未在學界達成共識。有的認為“人大主導立法”是“人民立法”原則的自然延伸、是立法獲得正當性與公正性的必然要求[2]，人大及其常委會應當“收回”散落在政府部門的行政立法行為，在立法過程中承擔更多的具體工作，而目前大多數法案由政府向人大及其常委會提出的模式恰恰不是人大主導立法的表現[3]。也有的認為發揮人大及其常委會的主導作用，不是《立法法》制定的基本原則，不是劃分立法權限的基本原則，也不是法律制定程序中必須遵循的基本原則，甚至不是立法程序中的法定環節，“主導”一詞的漢語內涵與人大行使職權的特點明顯不相符，“發揮人大主導作用”存在拔高和擴大理解的苗頭[4]。這些明顯的差異論述說明“人大主導立法”在理論上有很大的研究空間。

研究“人大主導立法”需要恰當的視角。一個重要的視角是《立法法》僅明確了全國人大及其常委會的立法主導地位，但對地方人大及其常委會主導立法卻沒有直接作出規定。從《立法法》對于中央和地方立法權限作出的諸多制度設計可以看出，中央對于專屬立法權是嚴格掌控的，第八、九條通過列舉與排除體現國家立法的權威;對省級地方立法事項則僅作了原則性規定，并不作具體羅列，設區的市立法權也僅限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三項。由于國家立法對整個立法體系的嚴格掌控，有學者甚至認為除了全國人大及其常委會享有“立法權”，省級及省級以下的任何一級地方人大都不享有“立法權”，其立法依據只是基于授權立法原則而產生的立法權利能力，因此在制度上并不存在“有立法權的人大”主導立法工作的體制機制[5]。而實際上，盡管地方人大立法權能與全國人大不相同，但不可否認，地方人大及其常委會在相當程度上主導著區域內的各類立法，在規范行政行為、服務重大改革上發揮著不可替代的作用。研究地方人大主導立法，尤其是圍繞地方人大立法（地方性法規）和地方政府立法（地方政府規章）之間的關系，通過探尋兩者之間的作用張力，對“主導”作出符合實證的解讀，非常具有現實意義。

二、我國地方立法的基本格局

改革開放以來，我國地方立法的范圍和格局發生了幾次較大的變動，其中以2000年《立法法》的出臺和2015年的修改為兩個重要時間節點，將40余年的地方立法劃分為三個歷史階段。一是1979年至2000年，這一時期《憲法》對中央專屬立法的規定非常簡略，地方立法的禁區很小，除省級人大和政府分別獲得了制定地方性法規和地方政府規章的權力外，國務院批準的較大的市、經濟特區都擁有廣泛的地方立法權，這一時期的立法權本質上是中央和地方共享的立法權[6]。二是2000年至2015年，《立法法》第八條首次列舉了10項專屬全國人大及其常委會的立法權，將地方性法規規定的事項限縮在三類以內，即：（1）執行法律、行政法規的事項;（2）地方性事務;（3）《立法法》第八條所規定的事項以外的法律和行政法規尚未規定的事項。至此，地方立法“實施性、補充性、探索性”的功能定位頻繁出現在官方語境中。這些強化中央立法權威、壓縮地方立法權范圍的舉措說明，盡管多年來國家一直實行發揮中央和地方兩個積極性，給地方一定立法自主權的政策，但由于權力擴張乃所有主體的本能，中央在實施放權政策的同時，又潛意識地聚攏這些權力和利益[7]。 三是2015年《立法法》修改，立法主體一躍擴容到全部284個設區的市，極大地改變了過去我國市一級立法權下放不均衡的問題，使市級立法成為我國立法體系中完整的一環[8]，同時又加強了對授權立法的程序性控制，突出了對改革和立法關系的界定，通過暫時調整或停止適用法律等形式，事實上禁止了地方立法對國家法律法規的隨意突破。我國地方立法權的頻繁變動，反映出我國對中央與地方立法的分權模式一直處于探索之中，理清其中脈絡是正確把握地方人大主導立法的前提。

除了地方立法權的過程演變，我國地方法的淵源也是理解當前地方立法基本格局的重要方面。我國大陸現時期地方法的淵源，是包含著地方性法規、民族自治法規、經濟特區法規和地方政府規章在內的。其中一般地方立法是最基本的地方法的淵源，它產生兩種法的淵源：地方性法規和地方政府規章[9]。同中央和地方立法權限演變一樣，地方性法規和地方政府規章的邏輯關系在我國地方法的淵源中也歷經多次形式復雜的變遷，2000年《立法法》的出臺一度使地方法的淵源形成了比較定型的體系。2015年《立法法》的修改雖然沒有對地方法的淵源體系形成根本沖擊，但是從該法第十、七十二、七十三、八十二條等規定來看，一般地方立法體系已經發生了重大改變，這意味著，隨著新修改的《立法法》以“普惠制”和“限量下放”模式對立法權配置作出重大調整[10]，省級和設區的市立法主體的立法權界已經有了明顯區分。

首先，省級人大及其常委會的立法地位和立法權限未發生變動。其可直接依據《憲法》第九十九條以及其所延伸的第一百條之規定，獲得一種專屬的職權立法權[11]，中央立法亦無法違背憲法最高性而對地方立法進行單方面更改，這有別于學界長期以來秉持的地方人大立法是單純的憲法意義之外的授權立法的觀點[12]，當然，前提是遵守“不抵觸原則”。此外《立法法》第七十二、七十三條關于省級人大立法的規定較之修訂前也沒有變化，加上該法第八條列舉的中央專屬立法事項極為有限，只有10項，省級地方性法規可以規范這10項以外的絕大多數領域的其他事項[13]。由此可見省級人大立法空間之大，以及在一般地方立法中的基礎性、統領性地位。

其次，鑒于“設區的市”已經涵蓋了原來“較大的市”概念。原來三類較大的市（省、自治區所在地的市，經濟特區所在地的市、國務院批準的較大的市）人大及其常委會所享有的幾乎等同于省級人大的立法權限，被大幅壓縮到普通的設區的市“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”之內[14]，并在2018年3月修正的《憲法》第一百條第二款予以確認，解決了此前學界對地方立法權擴容的合憲性爭議[15]。

第三，對地方政府規章而言，對照2000年《立法法》第七十三條和2015年修改后的《立法法》第八十二條可以看出，同省級地方性法規一樣，省級地方行政立法地位和立法權限也未發生變動。市一級分兩種情形：原“較大的市”行政立法權限同樣被壓縮到三項之內，其他一般設區的市也被“普惠”賦予了規章制定權。值得注意的是，修改后的《立法法》對地方政府制定規章作出了諸多限制，如地方政府規章原則上不得規定應當由地方性法規規定的事項，規章施行期限為兩年，實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大或其常委會制定地方性法規;地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規定。加上地方政府規章缺少《憲法》上的直接依據[16]，《立法法》也早已明確“地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章”“地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章”，法律對地方政府規章的程序控制以及地方性法規在位階效力上的優勢，為地方人大主導立法奠定了基礎。

從立法本源和宏觀視野上考察地方人大主導立法似乎無可爭議，而現實中地方性法規和地方政府規章作為一個具有邏輯張力甚至是相對獨立存在的立法體系，除了關注《立法法》關于立法主體、權限、內容的總體架構，還應看到具體運行中的一些細節，這些問題處理不好，會形成地方人大主導立法的制度障礙。如：（1）省級政府規章和設區的市地方性法規、部門規章和設區的市政府規章的位階順序和效力裁決問題。地方性法規既然包含設區的市制定的地方性法規，是不是說設區的市制定的地方性法規效力也高于省政府的規章？設區的市制定的地方性法規、地方政府規章和國務院組成部門制定的部門規章不一致時，是否也要按照《立法法》第九十五條規定的沖突解決機制，報請全國人大常委會或國務院層面裁決？（2）地方性法規和地方政府規章的銜接問題。兩者之間的立法權限并不十分清楚，“屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”和“具體行政管理事項”在內容上必然是高度疊加的，是否如有些觀點所說，執行法律的地方立法就應體現為地方性法規，執行行政法規的地方立法就應體現為地方政府規章[17]？對此都應細致探討。（3）重復立法問題。由于我國行政管理體制的“職責同構化”[18]，同一省份不同設區市之間并無太多“地方特色”的立法事項，容易造成上下法規、上下規章之間，以及同一級人大和政府之間立法事項的疊床架構。（4）“較大的市”規章受限后的行政規制問題。《立法法》第八十二條將包括原“較大的市”在內的所有設區的市政府規章制定范圍限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三項之內，這里是否也和地方性法規一樣，存在“等內”還是“等外”的問題？地方行政管理事務包羅萬象，如果原由規章規定的行政行為轉為“其他規范性文件”，其效力豈不是更低？對行政權的規制難度豈不是更大？

三、何謂“主導”？

“主導”是有很強政治與行政色彩的用語，主導行為性質具有行政性、執行性，有發號施令的特點，正因如此，有學者認為如果將“主導”用到立法中，就意味著立法中某個或者某些主體，決定并引導著立法的內容和方向，主導者實際就類似一部影視劇的導演，如果這樣，很大程度上就要依賴集權與效率，這是否符合人大制度的基本特點以及立法工作的基本規律[19]？對此可以從兩個角度來理解。

其一，從“立法”和“行政”的概念原義看，現代政治的基本特征是“立法”居于“行政”之上。“無法律，即無行政”，所謂“行政”，就是從全部國家作用中扣除“立法”和“司法”之后剩余的部分，不僅包含法律的執行，也包含立法觸及不到的領域的法的制定和執行[20]。法律的“公意”屬性決定了，一切立法權的行使應以人民或人民的代表為主體[21]，無論是地方人大立法還是地方政府立法，其本質都是在制度層面凝聚人民意志，而實現這一目的的載體就是人民代表大會。因此，理解“主導”首先要立足立法的正當性，讓行政立法統于“人民主權”大的概念之下，這就是人大主導立法的理論根基。

其二，《立法法》第五十一條中“發揮在立法工作中的主導作用”是有前提的，即“加強對立法工作的組織協調”。這里的隱含假設是人大主導立法的形式就是“加強組織協調”。所謂“組織協調”，主要是立法程序上把握好進度、方式、節奏，包含立項、起草、調研、修改、審議、評估等等，主要形式應當是相對超脫的，不能代替、命令被組織協調者，這也是有關政策文件中總是把人大主導立法作為健全立法工作機制的原因，因為實質上“組織協調”就是一種統籌性的工作機制，其定位應當是對立法資源、立法過程的整合與優化，而非在立法內容上大包大攬，不宜以行政概念上的“主導”來解釋人大對立法的主導，這是“立法主導”與“行政主導”在根本上的區別。

在十九屆四中全會提出的“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”之中，黨的領導自不待言，作為立法工作中的重大政治原則，黨的領導不僅不會弱化人大主導，而且還為人大主導立法提供了根本保障，事實也證明，沒有黨委統攬全局、協調各方，人大不可能實現對各種復雜立法利益主體間的“組織協調”;而“各方參與”作為立法工作格局中的一環，不僅是科學立法、民主立法的重要保證，也是推進社會治理現代化的重要手段，但“各方參與”畢竟是工作理念和工作方法層面的問題。人大真正要在“組織協調”上發揮立法主導作用，核心是要協調好人大立法和政府立法的關系，對地方人大來說尤為如此。

之所以將焦點放在人大立法與政府立法關系上，主要是因為我國應然上的“人大主導”和實然上的“行政占優”存在明顯的沖突，“人大主導”缺乏說服力。當前人大在立法過程中的地位有增強的趨勢，但在某些領域的影響力還是不如政府[22]。在我國，立法是一個非常廣義的概念。“八二憲法”關于國家機構在基本內容上是“按1954年憲法寫”的，但在立法體制上還是對“五四憲法”有所“發展”，其中一個重要內容就是賦予國家行政機關以行政制規權，這就使得我國行政機關立法成為權力機關之外的權力，立法機關之外的立法[23]。在我國法律體系中，行政立法無疑是法律規范中的一個重要部分，也是《立法法》所確定的法源之一，其地位和作用毋庸置疑。據不完全統計，人大系統所制定出臺的調整行政規范的法律法規，其所依據的草案有80%以上由同級人民政府作為議案提出，有的草案雖然不是政府直接提請，實際上也是由行政部門為主起草的[24]。

那么，行政立法占優是否意味著人大主導的削減呢？也不盡然。行政立法的步驟、方法和順序完整體現在《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》《法規、規章備案規定》之中，程序總體上已經比較完善[25]，與地方性法規相比，尤其是省政府規章與設區的市制定的地方性法規相比，行政立法的成熟度或許更高，這是研究“主導”概念時必須面對的一個基本現實。當然，《立法法》也為行政立法設置了一套外部監督審查機制，如第九十七條第五款賦予了地方人大常委會對地方政府規章的撤銷權、第九十八條第四款要求政府規章需報同級人大常委會備案，等等[26]。

對地方人大和地方政府的立法關系至少可以從以下幾個方面把握：第一，從地方性法規和地方政府規章之間的作用力來看，后者之于前者具有從屬性，但各自在相對獨立的法定權限內進行，在立法內容上并不存在誰主導誰的問題[27]。第二，無論是從立法原旨還是從法律實施情況來看，行政機關的立法事實上都是平行于立法機關的獨立立法體制。正如有學者所言，沒有獨立權力形體的行政權的存在就不可能產生真正意義上的行政法[28]，同理，沒有獨立權力形體的地方政府規章就沒有真正意義上的行政法律體系。第三，地方性法規和地方政府規章存在利益表達和調整作用的交叉，地方政府規章是比較規范的行政決策，地方立法機關為其開辟的有賦予民意基礎的完善渠道，即以正式議案提請同級人大及其常委會審議。第四，作為抽象行政行為的地方政府規章雖然在可訴范圍之外，但任何行政執法人員在實施政府規章過程中必然會將其轉化為一項項強制或非強制的具體行政行為，這些具體行政行為不僅可以通過行政復議獲得救濟，還有行政訴訟可供托底，至少在應然上對地方政府規章是有立法、司法上的剛性制約的。因此，地方性法規和地方政府規章在法形態上是上位法與下位法關系，在法運作上是相對完整存在的兩個系統，地方政府規章對人大立法主導作用的沖擊是有限的，理論上地方立法機關完全可以循《立法法》規定對政府規章的適用作出裁決，通過行使撤銷權和備案審查權體現主導權。

概言之，判斷誰是人大立法的主導者的關鍵，并不在于誰承擔了更多的具體立法工作，而在于立法過程中，誰在主導立法的方向、進程及結果[29]。當前對“主導”較為合理的解釋是：（1）地方人大及其常委會審議的法規主要是對過程的主導，包括立項、計劃編制與調整、調研起草、意見征集、審議、修改、表決等，在這些過程中，行政立法處于輔助地位。（2）對政府部門規章或其他規范性文件主要是利用位階效力優勢進行審查監督的主導，而非代替政府部門過多介入具體行政事務管理性質的立法工作。

由于“人大主導立法”最早并非是作為法律用語提出來的，理論研究中還應避免簡單的文意解釋。“主導立法”是一個完整的動賓結構，不宜割裂開來理解，這里的“主導”主要是強調憲法賦予人大及其常委會在立法地位上的優勢，主導的對象究竟是人大立的法，抑或是政府立的法，并沒有明確的指向，不能由此推導出人大主導的“法”僅是人大及其常委會起草制定的“法”。我國行政權強大是不爭的事實，學界對行政法主要是規范行政活動的法、是控權法的理論基礎是有共識的，對“主導立法”的限縮解釋不利于對行政行為特別是負擔性行政行為的規制，不利于法治政府的構建。

四、“主導”的限度

“人大主導立法”旨在從法定意義上實現立法制度和立法權的回歸。事實上，立法權能已經是當下人大行使得最充分的權能，通過提前介入、全程參與，人大及其常委會在法律法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節都能夠比較充分的發揮主導作用。但在當前中國社會政治、經濟和文化條件下討論人大主導立法問題，對人大的立法主導權可能達到的程度不能帶有太多的理想主義和浪漫主義情緒，而是必須認識到“規范不等于現實、應然不等于實然、個別不等于全部”[30]。中國的政治架構和當代國家治理對行政立法的急切需求，決定了在立法數量上“行政占優”將是長期的歷史過程。只有充分認識到這一點，才能避免為主導而主導，防止陷入表面上強調主導、實際上又疲于應付的窘境。

一方面，應正確認識行政立法的價值。行政機關是重要的立法主體，行政規則制定權是核心的行政權。現代行政任務日益多樣化，伴隨著行政任務的擴大與現實情況的復雜化，法律自身已經難以實現對現實的妥當調整，需要授予行政機關更多的權限，讓其結合現實情況作出適當調整[31]。長期以來，學界對立法部門化問題頗有詬病，解決部門問題也成為提出人大主導的重要誘因，行政立法在很大語境下已經被歸入“天然的惡”。有觀點甚至認為，立法部門化已然成為影響我國立法質量提升的最大障礙，其社會后果很嚴重，必須對部門立法抱有高度的警惕和日常的防范[32]。我們對部門立法作出“捆綁利益關系”的假設或批判的同時，往往忽視了行政立法客觀存在的體制原動力。我國的政府歷來是一個泛化概念，行政部門作用于行政相對人的具體行政行為，不僅僅是某一政府部門的權力體現，也蘊含了整個社會治理體系并包含立法機關在內的復合因素，行政管理可以擴展到什么范圍、市場機制能在多大程度上發揮作用，表面上是經過政府部門的“同意”，實際上是整體力量平衡、疊加的結果。部門立法具有天然的體制合理性，這也是為什么部門立法作為一種負面現象在理論上屢被詬病，卻在實踐中依然固我的體制原因[33]。因此，撇開我國權力運作體制，單純從應然角度討論部門立法的存廢問題，恐難以達到預期目的，當前更有實際意義的關注點，并非立法部門化的存廢，而是如何對部門立法進行嚴格有效審查，防止程序空轉[34]。即便是部門主導立法，在提請人大審議通過之前也是經過了復雜的審核程序，從某一政府部門內部完成審查后，還要經過政府立法部門、政府常務會議研究，初次審議時要接受對口專門委員會審查，提出議案后還要經過人大及其常委會審議、修改、表決等程序，這其中有著大量的時間、空間、場合、時機、環節對部門利益進行過濾，不能因為法律法規草案由部門起草文本初稿（多數情況下也只有政府部門才能承擔起這一任務，畢竟行政機關具體管理經濟社會事務，有著“更加接近具體事實”的優勢），就認為部門主導了立法權。“人大主導”與“部門起草”是一體兩面，由政府部門起草法規案既符合實際，又具有明顯的好處，人大沒有必要通過爭取法規案的起草權來實現主導立法[35]，人大把審議、修改環節做實，部門是不可能主導立法的。

另一方面，要考慮“人大主導”的承載能力。人大主導立法的前提是要有與之相匹配的立法能力。地方人大尤其是剛剛起步的設區市人大立法，普遍面臨著人員配置和立法經驗的雙重不足，多數市級人大法制委員會工作人員不超過5名，所謂一些重要立法項目，實際上可能就是1名工作人員在具體操作，加上對行政管理事務信息掌握不對稱，導致主導權力旁落[36]。同時，我國實行的是多元化而不是精英化的代表機制[37]，絕大多數人大代表甚至人大常委會組成人員并不具備專業立法技能，人民代表大會短暫的會期難以實質性、常態化的開展大會立法，人大的議事規則中也缺少立法辯論、逐條表決和關鍵條款單獨表決等制度，一些立法項目的審議容易成為過場。這些疊加的缺陷一旦面對政府部門強大的行政資源調動能力、政府人員專業知識的相對優勢，就使得人大審議立法停留于技術化、形式化層面[38]。退一步講，即便是各方面立法資源都歸于人大及其常委會，但由于代表大會一般每年僅召開一次，人大常委會會議兩個月召開一次，短短三五天的會期日程十分緊湊，也不可能實現每一部法規都在人大及其常委會層面“主導”，更多的還是依靠其復雜的內部結構關系，在實踐中將“人大主導立法”轉化為“專門委員會和法工委主導立法”[39]。因此，嚴格按照人大及其常委會才能“主導”立法的規定，同樣會產生主導權虛化的問題。

強化人大主導立法的基本動因是，在現代國家中，凡確定為法的規范，必須經由民主程序確定，才能取得全體社會成員共同遵守的效力[40]。代議制立法機關才由此被寄予厚望，并作為填補社會管理制度中缺乏民主基礎的瑕疵以及長遠設想的建構整體法治的必然出路。換言之，對代議機關的立法期待實乃對政府管制決策的民意制約期待，是對行政立法部門化過程中摻雜著利益“裹挾”的擔憂，而非出于對行政立法專業性的懷疑，在立法質量和立法公正之間，價值取向是偏向后者的。在這一價值理念下出現了一種不適當的認識：一些地方只要講到加強某方面工作，不論有無上位法，也不考慮現有法律法規是否健全，就急于制定相關地方性法規，似乎有了地方性法規，就有了社會控制手段，陷入一種言必稱立法的泛立法主義誤區[41]。且不說這有悖于行政管理效率優先的基本原則，地方人大也不可能擔當如此“艱巨”的立法任務，絕大多數社會利益的平衡與表達也不需要經由繁瑣的立法程序進行，忽視當前地方立法的能力限度，就會引起對“主導”含義的誤讀。

五、相關制度支撐

將“主導”概念歸于“組織協調”只是實現人大主導立法的第一步，行政本身所具有的靈活性和能動性以及法律規制的滯后性的矛盾，決定了立法對行政的規制是漫長且有限的。即便是發揮人大立法組織協調作用，現實條件下如離開一些關鍵制度的支撐，也絕非易事。這里僅簡單列舉幾個相關制度。

（一）堅持黨領導立法。在我國，立法活動是在黨領導下進行的，黨的思想、路線和方針經過法定程序，上升為國家法律，獲得了普遍的約束力和強制力，實現黨的主張和政策的制度化、規范化。執政黨通過多種方式領導和參與國家權力的運行來達到其執政目的，國家權力機關運行包括立法在內當然要接受執政黨領導，這之間存在一個兼容和協調的辯證關系。2016 年出臺的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》指出：黨對立法工作的領導，包括黨中央領導全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，以及有立法權地方的黨委按照中央大政方針領導本地區立法工作;要不斷完善黨對立法的領導方式，為良法善治提供體制機制保障。實踐中編制立法規劃和年度立法計劃、推進重要立法事項，都是在黨的領導基礎上才得以實現的，黨對立法工作的領導，不是弱化人大立法主導作用，而是政治上的支持、保障與強化[42]。

（二）加強立法程序控制。在立項環節上，應由人大常委會制定立項標準，主導進行項目征集、嚴格把關，明確本年度立項的重點領域，年度立法計劃確定后原則上不再調整或僅作微觀調整，保障立法任務節奏可控。對綜合性、全局性、基礎性的重要法規起草應發揮人大的牽頭主導作用，轉變人大直接起草就是主導立法的思路，把更多精力放在對接、參與、協調上來，比如在政府部門起草階段提前介入論證調研，掌握工作進度。人大立法主導地位主要應體現于審議、修改環節，要從提高法規審議質量入手，既要健全法規公開征求意見、立法聽證會、立法公聽會、公民旁聽人大常委會會議、立法基層聯系點、網上征求意見等公眾參與立法形式和渠道，健全公眾意見的收集、整理、分析、運用和反饋機制，保證各種不同意見和利益訴求得到客觀充分表達;又要優化人大常委會組成人員的知識結構，改善人大會議審議組織形式，有針對性地重點聽取相關專業領域人員意見，增加重要法規審次，豐富法規表決形式，探索實行“二審三通過”、法規聯組審議等新形式。

（三）強化人大對行政立法的監督審查。備案審查制度是保證地方立法正當性的重要監督機制，應當充分完整適用。人大對政府規章及其他規范性文件進行監督審查是有充足立法依據的，從當前立法演進形勢看，其監督審查范圍還有逐漸擴大的趨勢。應針對當前人大監督規范性文件的合法性標準簡單化、合理性標準抽象化、操作性標準漏洞化的問題[43]，建立地方人大對政府規章、政府決定命令性文件的審查操作細則，為備案審查工作實質化運作打下基礎。

（四）制度之外的配套。應將立法人員素質能力的成長作為人大主導立法的基礎工程，培養一批有扎實法律知識功底、敏銳社會洞察力、深厚嫻熟寫作技能的專家型、復合型立法人才，并逐漸擴大人員規模，實現專職化，條件許可的，還可以建立立法助理制度，為提高常委會組成人員立法審議水平提供幫助。應著力解決地方立法機關持續出現的重復、低效立法問題，把握好區域之內和不同區域之間地方立法的統籌協調，對一些選題雷同、內容“大而全”的立法項目，人大及其常委會要發揮決策主導權，實現對量與質的合理把控。

人大主導立法是一個宏大的命題，如果從通常語意上理解“主導”，其外部環境的確不容樂觀，地方立法中錯綜復雜的利益關系的理順不可能短時間內一蹴而就。但是從地方人大組織協調立法的現實狀況來看，地方人大對立法過程的主導是明顯的、有效的，我們既要繼續推動地方人大立法實化細化，也要對當前人大主導立法的現狀保持應有的樂觀。

注釋：

[1]2003年8月，浙江召開全省立法工作會議，時任省委書記、省人大常委會主任習近平發表講話，前瞻性地提出立法要從偏重政府部門力量、“閉門”立法向注重發揮人大主導作用、“開門”立法轉變，成為發揮人大立法主導作用的率先提倡者。隨后若干年里，發揮人大立法主導作用日益成為全社會共識，最終上升為國家制度和治理體系的組成部分。

[2][21]封麗霞：《人大主導立法的可能及其限度》，載《法學評論》2017年第5期。

[3]沈國明：《關于“人大主導立法”的幾點理解》，載《中國法學會立法學研究會學術年會論文集》2015年，第5頁。

[4][19]劉松山：《人大主導立法的幾個重要問題》，載《政治與法律》2018年第2期。

[5][12]莫紀宏：《提升地方人大權利能力與行為能力的制度路徑初探》，載《江蘇行政學院學報》2016年第5期。

[6][8][13]馮洋：《論地方立法權的范圍——地方分權理論與比較分析的雙重視角》，載《行政法學研究》2017年第2期。

[7][11]孫波：《論地方專屬立法權》，載《當代法學》2008年第2期。

[9]周旺生：《中國現時期地方法的淵源》，載《行政法學研究》2003年第2期。

[10]王仰文：《限量下放模式下地方立法權平穩承接研究》，載《時代法學》2016年第2期。

[14]設區的市立法權限的界定是《立法法》修訂后遺留的一個極富爭議的問題，學界對于利益驅動下的地方立法越權現象是否會進一步增加有著較為普遍的擔心，尤其是三類立法權限中最難界定的“城鄉建設與管理”。2018年9月，全國人大常委會法工委主任沈春耀在第二十四次全國地方立法工作座談會小結講話中，正式明確《立法法》第七十二條第二款中“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”，“等”的含義是“等內”而不是“等外”，但又強調立法實踐中對“城鄉建設與管理”作寬泛理解，旨在滿足地方立法工作需要。2019年11月，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛在第二十五次全國地方立法工作座談會上也作了類似闡述。

[15]劉志剛：《〈立法法〉修改的憲法學分析》，載《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》2015年第1期。

[16]地方性法規和地方政府規章具有體系上的同構性，雖然地方政府制定規章的權力并沒有明確的憲法依據，但這絲毫不能否定通過《立法法》對憲法規定中的不確定的問題進行修正和闡釋，對于界分中央和地方立法權限的《立法法》中的相關條款而言，只要它們不與憲法文本中的相關規定或者由其承載的憲法精神相抵觸，就具有憲法上的正當性，在實證法層面應該受到人們的尊重，這也是節約立法成本之需要。

[17]趙立新：《地方性法規個地方政府規章立法權限初探》，載《人大研究》2015年第8期。

[18]程慶棟：《論設區的市的立法權：權限范圍與權力行使》，載《政治與法律》2015年第8期。

[20]門中敬：《“立法”和“行政”概念的憲法解釋》，載《政法論壇》2019年第5期。

[22]陳文博：《我國地方行政—立法關系模式探析——以北京為例》，載《行政論壇》2019年第5期。

[23][40]侯淑雯：《論我國行政立法的體制改革與制度完善》，載《東方法學》2012年第4期。

[24]丁祖年：《健全人大主導立法體制機制研究》，載《法治研究》2016年第2期。

[25]如浙江省政府2016年10月印發了政府規章立法后評估工作規則的通知，詳細規定了立法后評估的時間、內容、方式、責任等，并提出通過政府購買服務引入專家評估、評估報告可作為修法依據等一些創新舉措，而多數地方性法規制定主體尚未實質建立類似的評估機制。

[26]筆者查閱了《浙江省地方立法條例》，第九條對《立法法》確立的政府規章制定權限進一步予以了明確，有些還做了強化，如“政府規章不得設定行政強制”“設區的市政府規章不得設定行政許可”。事實上，地方人大及其常委會對地方行政管理行為的規制在很多地方都有所體現，比如G20杭州峰會籌備期間，浙江省人大常委會作出過授權市人民政府采取臨時性行政管理措施的決定，還依據《行政處罰法》第十三條規定作出過關于政府規章設定罰款限額的規定。

[27][29]易有祿、吳畏：《人大在立法中的主導地位及實現機制》，載《甘肅政法學院學報》2016年第2期。

[28]參見楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004版第1版，第32頁。

[30][37][38]秦前紅：《人大主導立法不能過于理想化》，載《人大研究》2017年第2期。

[31]王貴松：《作為利害調整法的行政法》，載《中國法學》2019年第2期。

[32]陳小君：《人大主導立法的路徑選擇與制度保障》，載《人大研究》2015年第11期。

[33]陳甦：《商法機制中政府與市場的功能定位》，載《中國法學》2014年第5期。

[34]李延吉：《立法視野下的行政審批制度改革范式重構》，載《浙江學刊》2016年第5期。

[35]沈國明：《破除人大主導立法的迷思》，載《海南人大》2017年第7期。

[36]朱述洋：《地方人大主導立法起草的困境與出路》，載《人大研究》2016年第5期。

[39]趙一單：《論人大主導立法的適格主體》，載《政治與法律》2019年第5期。

[41]紀榮榮：《關于地方立法權限與立法規模控制》，載《人大研究》2018年第1期。

[42]張濤：《進一步強化人大在立法中的主導作用》，載《學習時報》2019年10月9日第3版。

[43]李云霖：《論人大監督規范性文件之審查基準》，載《政治與法律》2014年第12期。

（作者系浙江省人大監察和司法委員會辦公室副主任）