論我國人大議事規(guī)則的原則

本屆全國人大的立法規(guī)劃中，全國人大組織法和全國人大及其常委會議事規(guī)則（“一法兩規(guī)則”）被列為“條件比較成熟、任期內擬提請審議”的立法項目。全國人大議事規(guī)則從1989年頒布至今尚未修改過。30年間我國的法律、政治、社會、經濟已經有翻天覆地的進步和發(fā)展。現(xiàn)在正是回顧我國人大議事規(guī)則的發(fā)展歷程，思考議事規(guī)則制度完善的時機。目前對議事規(guī)則的研究主要集中于零散的細節(jié)規(guī)定，缺乏宏觀的理論建構。學界對議事規(guī)則的評論主要是規(guī)則的具體規(guī)定，尚未有對人大議事規(guī)則原則的系統(tǒng)研究。議事規(guī)則的內容結構分層次來看，分為元規(guī)則、基本規(guī)則和具體規(guī)則。一系列的元規(guī)則構成議事規(guī)則的基礎，元規(guī)則發(fā)展形成基本規(guī)則，從中又衍生出具體規(guī)則[1]。元規(guī)則即議事規(guī)則的原則。議事規(guī)則的原則對于議事規(guī)則的設計具有指導意義。本文從法律條文、運作實踐、基礎理論三個面向歸納和解釋我國人大議事規(guī)則的原則，希望對我國人大議事規(guī)則的修改有一點啟發(fā)。

一、由相關法律條文推導出的原則

（一）民主集中制原則

從立法技術和法制統(tǒng)一性來說，全國和各級人大及其常委會的議事規(guī)則，在規(guī)定原則方面并不統(tǒng)一。而凡是對議事程序的原則作出規(guī)定的，都規(guī)定了民主集中制原則。一般議事規(guī)則的第一條是制定議事規(guī)則的上位法依據(jù)，第二條是原則。全國人大常委會議事規(guī)則第二條規(guī)定“全國人民代表大會常務委員會審議議案、決定問題，應當充分發(fā)揚民主，實行民主集中制的原則”。地方人大也有一些類似規(guī)定。例如《北京市人民代表大會議事規(guī)則》第二條規(guī)定“北京市人民代表大會審議決定問題，應當充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事，實行民主集中制的原則”。全國31個省級人大的現(xiàn)行議事規(guī)則中，安徽、福建、廣東、廣西、貴州、海南、河北、黑龍江、湖北、湖南、江蘇、江西、內蒙古、寧夏、青海、山東、山西、上海、四川、天津、西藏、新疆、云南、浙江的人大議事規(guī)則都規(guī)定了民主集中制的原則;甘肅、河南、遼寧、陜西、重慶沒有特意在議事規(guī)則中規(guī)定原則。

民主集中制的本質是少數(shù)服從多數(shù)，體現(xiàn)在議事規(guī)則上，其典型就是多數(shù)決。對于人大制度的理解，經常用到的一句話就是“個人無權，集體有權”。人大的立法權、監(jiān)督權、決定權等職權，都是集體行使的方式，代表可以提出建議、議案，但都是經過人大會議的集體討論，人大集體作出決定。“在人大工作中堅持民主集中制，最重要的就是人大及其常委會主要通過會議形式，嚴格和依法按程序辦事，集體行使職權，集體決定問題。”[2]這是就人大運行的內部關系而言。民主集中制的過程是“民主基礎——集中執(zhí)行”。“當人民要求的政策通過民意機關交付于自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行……通過行政機關的集中行使權力去實現(xiàn)代表機關的共同意志……中國的民主集中制本質上就是議行合一制度的同構與擴大，處理的是代議與執(zhí)行的關系。”[3]人大的立法、決議、議案和代表建議等都需要政府的執(zhí)法執(zhí)行，這是就人大運行的外部關系而言。

（二）民主和法治原則

議事規(guī)則所明文規(guī)定的原則，除了民主集中制，還有民主和法治原則，民主和法治一般都是規(guī)定在一起的。例如《安徽省人大議事規(guī)則》第二條規(guī)定“省人民代表大會會議實行民主集中制的原則，充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事”。《廈門市人大議事規(guī)則》規(guī)定“市人民代表大會會議，應當充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事，實行民主集中制的原則”。《山西省人大議事規(guī)則》第二條規(guī)定“代表大會實行民主集中制的原則。代表大會應當充分發(fā)揚民主，依照法定程序，集體行使憲法、法律賦予的職權”。在省級人大中，議事規(guī)則規(guī)定了民主和法治原則的包括安徽、北京、貴州、河北、湖北、湖南、江蘇、內蒙古、山西、上海、天津、西藏、云南、重慶。

（三）集體議長制原則

在上述明確規(guī)定的原則之外，有些原則是需要從法條中提取和推導的。本文提出中國人大議事原則有其區(qū)別于世界其他國家議事程序的制度特征，最明顯的就是集體議長制。西方議會議長的職權，是由作為個體的議長一人行使。議長在議會中的主要作用是維持會議的正常運轉秩序，主要是設置議程和主持會議。議長有權決定議事日程、主持全院大會、宣布休會、決定召開特別會議等。這些職權在中國人大制度中，都是由集體行使的，主要是常委會和主席團行使。我國全國人大和地方人大的議事規(guī)則規(guī)定，人大常委會在各級人大會議舉行前提出會議議程草案，還規(guī)定主席團主持人大會議。這種集體議長制相比一個人擔任議長，更符合議會的民主本質。

（四）法定人數(shù)原則

全國人大議事規(guī)則第四條規(guī)定會議有三分之二以上的代表出席始得舉行，這項規(guī)定是法定人數(shù)原則的體現(xiàn)。法定人數(shù)原則要求議會在進行辯論、審議、修正和議決等議事活動時，必須有一定數(shù)量的組成人員出席，才能舉行會議并進行議事活動，作出的決議才具有法律效力[4]。各國議會議事規(guī)則中對法定人數(shù)一般都會作出具體規(guī)定。法定人數(shù)的規(guī)定既是議會會議的基礎和前提，又關系著議事活動的進行。法定人數(shù)規(guī)定的過少，會降低多數(shù)決的價值并影響議事權威，法定人數(shù)規(guī)定的過多，又容易流會，使議事不可能完成[5]。有學者總結了設置法定人數(shù)的三個目的：（1）法定人數(shù)原則有利于促進議事成員的審慎與共治;（2）法定人數(shù)原則保證表決人數(shù)的最低限度，這樣可以使得參與表決成員的意見最大程度接近全體成員參與的結果;（3）法定人數(shù)原則保證了決議結果、產生決議過程以及作出決議實體本身的合法性[6]。

（五）多數(shù)決原則

全國人大議事規(guī)則第九條和第五十二條是對表決“過半數(shù)方能通過”的規(guī)定，體現(xiàn)多數(shù)決原則。這是指議會通過議員的討論和表決來制定政策和解決分歧，根據(jù)投票表決同意的意見作出決定，并以多數(shù)人意見作為議決的標準。這是議會解決矛盾沖突和紛爭的一種具體、可行、方便的方法[7]。羅伯特議事規(guī)則中也指出“協(xié)商會議形成一項決定所需要滿足的最基本的要求就是‘過半數(shù)表決（a majority vote）”[8]。

（六）議事公開原則或會議公開原則

全國人大議事規(guī)則第十八條規(guī)定會議公開舉行，大會全體會議設旁聽席，大會會議舉行新聞發(fā)布會、記者招待會。議事公開原則是指議會舉行會議、議事或者議決等活動應當向社會公開，議會公布議程，準許旁聽，公開記錄，允許媒體報道。只有充分了解議員的辯論和投票記錄，選民才能評判議員是否充分和忠實地代表了自己的利益和意志。在我國每次的人大會議都有新聞媒體的報道，人大會議和常委會會議的主題和成果都在人大的主頁網站公開，包括人大的機構設置、人員組成、立法工作、監(jiān)督工作、決議決定、人事任免、代表工作等。一些人大網站還會公開代表建議議案的主題和受理情況。可以說會議公開原則是我國人大的議事規(guī)則。

（七）會議發(fā)言免責原則

全國人大議事規(guī)則第四十九條規(guī)定了全國人大代表在人大各種會議上的發(fā)言和表決不受法律追究。議會會議發(fā)言免責原則是指議員在議會辯論或討論某項法案的發(fā)言中，只要不使用誹謗、侮辱性語言，不泄露國家機密和揭露別人隱私，發(fā)言均受法律保障，不得因觀點異同而追究法律責任[9]。

（八）發(fā)言限時限次原則

全國人大議事規(guī)則第五十條規(guī)定代表在大會全體會議上發(fā)言每人可以發(fā)言兩次，并規(guī)定了每次發(fā)言的時限。全國人大常委會議事規(guī)則第三十一條規(guī)定了在全體會議上以及在聯(lián)組會議和分組會議上的發(fā)言次數(shù)和時間。這是限時限次原則，就是指同一問題，每人只能發(fā)言n次，每次m分鐘。

二、由人大運作實踐推導出的原則

人大制度的實際運作，除了忠實遵循上述法律規(guī)定的原則之外，還呈現(xiàn)出一種獨特的工作原則，本文稱之為“集體引導個體”原則。集體引導個體，主要是人大常委會對于代表個體履職行為的引導，體現(xiàn)在人大會議期間和閉會期間。人大代表的履職活動，是在人大常委會的發(fā)動、組織、監(jiān)督管理下進行的，并且在這種組織和監(jiān)督之下，代表履職會有更好的效果。

（一）人大會議期間

根據(jù)《地方組織法》《代表法》等法律，代表在會上的活動包括出席會議、審議議案和報告、提出議案、參加各項選舉、參加各項表決、提出詢問、提出質詢、提出罷免等等。這些活動理論上是代表自發(fā)的，但是在實踐中，代表履職需要常委會的動員才能取得效果。

1.議案的提出與審議。代表履行代議職能的主要方式就是提出議案包括法律法規(guī)草案。實踐中盡管代表會提出許多議案，但能被列入人大會議議程并且通過的卻是少數(shù)。沒有被列入議程的代表議案主要是因為議案質量需要提高，例如有的地方人大議案審查委員會在審議意見中指出“議案的立法必要性、可行性、合法性需要進一步研究論證，建議不列入本次會議議程”或“議案有必要進一步調查研究論證”[10]。實踐中，得到人大常委會的組織和引導的代表議案，確實質量會更有保證，從而順利列入議程并得到通過。

以一個個案來說明這種集體引導個體的過程。廣州市第十五屆人大第一次會議共收到兩件代表聯(lián)名提出的議案，都被列入會議議程并獲得通過。兩件代表議案分別是林永亮等41名代表聯(lián)名提出的《關于全面加強水環(huán)境治理和保護工作的議案》和欒玉明等36名代表聯(lián)名提出的《關于推進教育、文化、衛(wèi)生、體育、民政領域民生基礎設施規(guī)劃與建設的議案》。相關審議報告顯示，這兩件代表聯(lián)名提出的議案最終被列入大會議程，主要是因為“符合代表議案的法定條件并且所提出需要解決的問題的條件比較成熟”或者“代表議案提出的問題有必要盡快解決， 提出的解決辦法和建議比較可行”，即具備議案的法定條件及提出的問題需要盡快解決且在議案中提供了較為可行的方法建議[11]。從產生到通過，從形成到表決，人大常委會選聯(lián)工委、城建環(huán)資工委、教科文衛(wèi)工委在代表議案議題的征集、議案調研和起草、代表議案撰寫、格式和提交大會程序等方面進行了牽頭、指導、把關，實現(xiàn)集體對個體的“引導”。這已經成為廣州市人大的慣常工作方法，“從市十三屆人大六次會議開始，廣州市人大常委會就組織和協(xié)助不同領域和行業(yè)的代表提出議案，提交人代會審議并作出決議”[12]。通過這樣的方式，從2011年到2018年，廣州市人大審議通過了7件代表議案。

議案的辦理與落實，也離不開人大常委會的跟進督促。目前各地方人大都制定有相應規(guī)范性文件，將這種操作制度化。例如《XX縣人民代表大會常務委員會關于規(guī)范縣人大代表建議、批評和意見辦理流程的辦法》《XX鎮(zhèn)辦理人大代表議案和建議、批評、意見的辦法》。即使沒有制定規(guī)范性文件，人大常委會也會制訂工作方案，全程管理督導代表議案辦理情況。例如深圳市人大早在1990年就建立了代表議案建議提案管理信息系統(tǒng)，由人大代表工委負責管理，將代表議案建議提案分為未分辦、未交辦、已交辦三類進行追蹤。

2.詢問、質詢的提出和受理。廣義上的議事規(guī)則，除了名為“議事規(guī)則”的文件，還有其他一些名為“辦法”“規(guī)定”“規(guī)范”的規(guī)范性文件。許多地方人大出臺了規(guī)定詢問和質詢程序的規(guī)范性文件。從這些文件規(guī)定中也可以看出集體對個體的引導作用，尤其是常委會對于常委會組成人員的引導。

專題詢問有兩種形式，一種是《地方組織法》規(guī)定的在審議議案和報告時，代表可以向有關國家機關提出詢問。實踐中通常是在人大常委會會議上行使。例如《太湖縣人民代表大會常務委員會專題詢問辦法》規(guī)定，“本辦法所稱專題詢問，是指縣人大常委會在舉行會議審議議案和有關報告時，組織常委會組成人員、列席會議的縣人大代表就縣人民政府、縣人民法院和縣人民檢察院的相關工作進行的專門詢問活動”。還有一種是地方人大自己摸索出來的，人大常委會特意設置議題，舉辦專題詢問會議進行的專題詢問。例如《曲松縣人民代表大會常務委員會關于對“一府一委兩院”開展專題詢問的辦法》規(guī)定“本辦法所指的專題詢問，是指縣人大常委會在審議縣人民政府、縣監(jiān)察委員會、縣人民法院、縣人民檢察院（以下簡稱‘一府一委兩院）專項工作報告或人大常委會執(zhí)法檢查報告時，針對某特定事項或工作領域有關情況，對‘一府一委兩院工作中需要作出說明、解釋的問題，專門開展詢問的活動”。有的地方人大將兩種形式的詢問結合起來，不分彼此，一些地方人大是用一個規(guī)范性文件對專題詢問和質詢同時作出規(guī)定。上述地方人大的辦法都寫明了人大常委會組織者引導者的角色。

（二）人大閉會期間

人大集體對于代表個體的引導，在會下的活動中更為明顯。《代表法》規(guī)定縣級以上人大的常務委員會組織本級人大代表開展閉會期間的活動。因為我國的人大代表都是兼職代表，是有其本職工作和專業(yè)營生的。可以說，除了極少數(shù)人大代表會自發(fā)地在閉會期間依然積極履行其人大代表的職責，如深圳楊建昌、河南姚秀榮、北京吳青等，絕大多數(shù)代表是不清楚如何在會下承擔人大代表職責的。代表閉會期間的履職活動目前仍是以人大常委會的集體引導和組織為主。

1.代表與選民的聯(lián)系。黨的十八大報告提出“在人大設立代表聯(lián)絡機構，完善代表聯(lián)系群眾制度”。黨的十九大報告提出“更好發(fā)揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關”。《代表法》規(guī)定代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾的意見。人民代表大會制度、西方議會制度同為代議制，代議制的基本原理就是人民選舉代表，代表對人民負責，傳遞人民的利益和需求到決策過程。代表與選民經常性常態(tài)化的聯(lián)系，了解選民的訴求是正確反映民意的前提和必須。我國的人大代表制度屬性是多元民主制，強調代表的履職行為應嚴格遵照選民的意志，側重于在議會中反映社會的組成和不同群體的利益[13]。當選民認為代表在議會中的言行與選民的意見不符時，選民就可以罷免撤換代表。在實踐中，選民與代表的聯(lián)系，主要是靠人大常委會的組織安排。例如有的地方人大設立“代表選民見面日”，有的地方人大安排代表向選民述職，有的地方人大設置代表聯(lián)絡工作站，這些都是普遍的實踐，也是人大常委會的工作重點。2019年7月廣東省人大常委會印發(fā)《加強新時代全省人大代表聯(lián)絡站工作的指導意見》，提出要在省內所有鎮(zhèn)街建立代表聯(lián)絡站，達到網格化全覆蓋。河南省人大官網建設了“河南人大代表網上聯(lián)絡站”，群眾可以查詢河南省各級人大代表履職動態(tài)、人大活動信息，還可以通過網上聯(lián)絡站與人大代表進行互動和聯(lián)系。地方人大普遍制定了人大常委會主任會議組成人員接待代表辦法、人大常委會組成人員聯(lián)系代表辦法和人大代表進社區(qū)工作辦法等規(guī)范性文件。

2.代表視察與約見。《代表法》第二十二條規(guī)定，縣級以上的各級人大代表根據(jù)本級人大常委會的安排對本級或下級國家機關和有關單位的工作進行視察。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表根據(jù)本級人大主席團的安排對本級人民政府和有關單位的工作進行視察。在視察的同時，代表可以提出約見本級或下級有關國家機關負責人。有的地方人大就出臺相關規(guī)定寫明人大常委會、人大主席團對代表視察工作的統(tǒng)一組織和引導角色。例如《XX市人大代表持證視察暫行規(guī)定》《XX市人大代表小組定向視察活動暫行辦法》等。

3.人大常委會組織代表對其他國家機關進行工作監(jiān)督。例如廣東省南雄市人大常委會從2013年開始對國家機關進行“代表測評+人大評議”監(jiān)督，具體做法是“在每年年初的市人大會議上組織代表對部門的滿意度測評排序，將排名倒數(shù)兩位的部門自動納入市人大常委會年度專項工作評議中，給予3到6個月的整改期，由市人大常委會委員對整改成效進行評議投票，并評定等級，此舉打通了人大會議與閉會期間的監(jiān)督工作，實現(xiàn)了對部門的常態(tài)化監(jiān)督”[14]。再如安徽省界首市人大常委會制定《關于開展法官、檢察官績效評估辦法》，常委會召開專題會議對法官、檢察官進行評估審議和滿意度測評，最后形成評估意見，要求整改落實。對于整改落實情況，常委會再次聽取整改情況報告并再次測評。

4.人大常委會對人大代表的制度約束。除了上述對人大會下履職活動的組織安排，各地人大還出臺制度為人大代表的履職提供激勵與約束機制。例如《人大代表履職管理辦法》《人大常委會關于對代表約談、函詢的暫行辦法》《人大常委會關于開展代表約談活動的試行辦法》等。

聯(lián)系上文所述，我國人大議事規(guī)則的實際操作，呈現(xiàn)出一種“組織引導型”的特征，主要特點就是以人大常委會為核心的人大組織對人大代表個體的引導。 這種引導不是形式上的，而是實質上的。代表接受選民的監(jiān)督，同時也接受著人大常委會的監(jiān)督。這種引導有其合理性，也可以視為是中國的代議制度的特點。合理性在于，我國的人大代表是兼職的，不領薪酬的，這樣的代表制度，代表履職的專業(yè)性和積極性，都是不足的，如果沒有人大常委會的引導，代表履職很難激活運作起來。

三、由議會基礎理論推導出的原則

議會議事規(guī)則的設計需要遵循兩個出發(fā)點，第一個出發(fā)點是議會功能的發(fā)揮，即議事規(guī)則以發(fā)揮議會職權為主旨;第二個出發(fā)點是議會會議議程的有序、有效率的進行。從這兩個出發(fā)點可以推導出議會議事的原則，也是人大議事規(guī)則的原則。

（一）議事平等原則

也稱為一人一票原則。議會成員在法律上是完全平等的，不論其經驗、民族、種族、性別、年齡、職業(yè)、財產狀況和社會地位等的不同，在議會議事和表決中地位和權利都是平等的。在議事平等原則下，所有的議員都是人民的代表，其法律地位完全平等。因此，在議會活動過程中，必須給所有的議員以同等的機會，議長和各種機構負責人只是議會內部的主持人和發(fā)言人而不是領導人。議長就職后就要以公正的立場主持會議，一般不參加投票和辯論，只有一種情況例外，就是在贊成票和反對票相等的情況下，為打破僵局而投票。

（二）集體責任原則

議會所有的決策都必須以集體的名義進行，任何單個的議員都不能以議會的名義行事，決策的形成必須經多數(shù)議員同意。作為民意機關、代議機構，人大代表的地位是平等的，適用議事平等原則。每個人大代表在表決中投票的效力是一樣的。因為成員地位是平等的，所以人大機構與行政機構不同，行政機構一般實行首長負責制，人大則是個人無權、集體有權，實行集體責任制，也就是集體責任原則。

（三）辯論原則

為了讓多元的利益能夠得到充分的表達，需要讓議員通過討論和辯論的方式來充分表達各種利益訴求。投票只是辯論的結果和辯論不能達成共識之時不得不采用的手段。以英國為代表的威斯敏斯特模式的議事規(guī)則通常專章規(guī)定有關辯論的規(guī)則。例如英國議會下院即平民院規(guī)定了“辯論規(guī)則”，以英國下院議事規(guī)則為藍本的港英時代《香港立法局會議常規(guī)》也規(guī)定了“辯論規(guī)則”。以美國為代表的總統(tǒng)制模式的議事規(guī)則也對辯論的規(guī)則作出了相關規(guī)定。這些規(guī)定構成了議會辯論的機會空間和限制條件。

（四）會期不繼續(xù)原則

議會只在會議期間具有活動能力，會期一結束立即喪失活動能力，在下次會期又重新取得活動能力。跨前后兩個會期的議會是不存在的。在某一會期提議的法律案及議案等，在會期內不作出決議的，會期結束同時消失，下次會期不得作為決議的對象和議題。

（五）一事一議原則或者一時一件原則

同一時刻只能處理一個問題。

（六）一事不再議原則

與議會已經作出決議的事件相同的事件，在同一會期內不得再次審議和作出決議。為了避免同一動議再次作出相同決議或者不同決議，在同一會期里，對于議會已經作出的決議，不得再次審議。例如《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》第三十三條第一款規(guī)定 ，議案的擬訂方式，應是議案一旦獲得通過，即成為立法會的決定，除非獲立法會主席許可，以議案的形式撤銷該項決定，否則在同一會期內，不得就該項決定再作討論。

（七）發(fā)言完整原則

正當發(fā)言不得隨意被打斷。

（八）文明表達原則

主持人分配發(fā)言權，發(fā)言禁止人身攻擊。

（九）合意原則

在議決中，議員圍繞議案或議題表達各自的意思主張，并進行充分意思互動，以達成意思一致，議決過程即合意過程。合意原則要求代議機關內部各議事或議決單位審議、表決議案的全過程都必須使全體成員相互之間展開必要和充分的意思互動，議決結果為全體成員真實的意思互動的結晶[15]。

簡言之，議事規(guī)則在追求效率的同時，法治、平等、公民、透明等精神和價值貫穿其中。

四、在原則指導下完善議事規(guī)則

在上述三個面向的原則指導下，我國議事規(guī)則可做以下的修改完善。

（一）完善關于法定人數(shù)的規(guī)定

人大議事規(guī)則中對法定人數(shù)的規(guī)定已經考慮的較為全面，但是也有沒有涵蓋的方面。例如，舉行會議所要求的法定人數(shù)不足的情形、表決時法定人數(shù)不足的情形，尚未作出規(guī)定。其他國家或地區(qū)的議會議事規(guī)則有一些是對表決所需法定人數(shù)的特殊情形作出規(guī)定的。一種處理方式是非強制性的，網開一面的妥協(xié)。例如法國國民議會議事規(guī)則規(guī)定議會閉會期間，常設委員會開會必須達到法定人數(shù)，即全體成員的多數(shù)出席，如果出席者的三分之一提出要求，表決的有效要求必須達到法定人數(shù)，法定人數(shù)不足而不能進行表決時下一次會議不得在三個小時內召開，但是下一次會議無論多少人出席其表決都有效[16]。另一種處理方式是強制要求議員出席。英國貴族院議事規(guī)則規(guī)定在表決議案時，如果參與表決的議員不足30人，議長宣布表決未通過，順延至下一次會議舉行[17]。目前尚未有人大會議表決人數(shù)不足的報道或文獻，但不代表不會發(fā)生。在修改完善議事規(guī)則時，可以考慮列入相關規(guī)定，以加強人大議事規(guī)則的紀律性。

此外，代表不出席會議應當向哪個機構請假，缺席應該承擔什么樣的責任，這些也應該作出規(guī)定。前文提到，一些地方人大制定了代表履職管理辦法，這些辦法一般都規(guī)定了代表請假程序、無故不出席會議的后果，這些做法可以借鑒吸收到人大議事規(guī)則中。例如，《達日縣人民代表大會代表履職管理辦法》規(guī)定人大代表必須出席會議，如不能出席會議就需要依照程序辦理請假手續(xù);建立代表履職檔案，代表出席會議情況、發(fā)言和提出批評建議意見情況，都被匯總統(tǒng)計。《葫蘆島市人大代表履職考評辦法》詳列了代表考評的內容和方法，將考評結果評級，作為對代表表彰、勸誡、罷免以及推薦連任代表候選人的依據(jù)。人大議事規(guī)則應當規(guī)定代表因故不能與會時，書面向代表團團長請假，報大會秘書長批準。各級人大議事規(guī)則需要完善請假程序，各級人大常委會議事規(guī)則也需要完善常委會組成人員的請假程序。

（二）完善關于代表發(fā)言的規(guī)定

上文提到全國人大議事規(guī)則對于代表在全體會議上的發(fā)言作出了規(guī)定。然而從實際操作來看，人大代表在大會上發(fā)言的情況很少，大部分的發(fā)言是在代表團全體會議和分組會議上。全體會議主要是聽取和表決，真正的審議都發(fā)生在代表團全體會議和代表小組會議上。而全國和地方各級的人大議事規(guī)則恰恰沒有對代表團會議和代表小組會議的發(fā)言規(guī)則作出規(guī)定。根據(jù)本文調研，代表團和代表小組的發(fā)言是存在許多秩序上的問題的，主持人維持秩序不力、發(fā)言不結合審議對象展開、發(fā)言沒有時間限制、發(fā)言隨意被打斷等等。所以，議事規(guī)則理應對人代會的代表團發(fā)言和小組會議發(fā)言作出規(guī)定。與全國人大議事規(guī)則相比，全國人大常委會議事規(guī)則關于發(fā)言的規(guī)定更加全面，不僅規(guī)定了全體會議，也對聯(lián)組會議和分組會議作出了規(guī)定。其關于發(fā)言的規(guī)定包括：（1）規(guī)定發(fā)言要圍繞主題。常務委員會組成人員在全體會議、聯(lián)組會議和分組會議上發(fā)言，應當圍繞會議確定的議題進行。（2）規(guī)定發(fā)言的順序安排。常務委員會全體會議或者聯(lián)組會議安排對有關議題進行審議的時候，常務委員會組成人員要求發(fā)言的，應當在會前由本人向常務委員會辦事機構提出，由會議主持人安排，按順序發(fā)言;在全體會議和聯(lián)組會議上臨時要求發(fā)言的，經會議主持人同意，始得發(fā)言。在分組會議上要求發(fā)言的，經會議主持人同意，即可發(fā)言。（3）關于發(fā)言的時限。在全體會議上的發(fā)言，不超過十分鐘;在聯(lián)組會議和分組會議上，第一次發(fā)言不超過十五分鐘，第二次對同一問題的發(fā)言不超過十分鐘。事先提出要求，經會議主持人同意的，可以延長發(fā)言時間。（4）規(guī)定發(fā)言的記錄。在常務委員會會議上的發(fā)言，由常務委員會辦事機構工作人員記錄，經發(fā)言人核對簽字后，編印會議簡報和存檔。

（三）完善議事規(guī)則與憲法和其他法律的統(tǒng)一性

人大議事規(guī)則名為規(guī)則實為法律。全國人大修改“一法兩規(guī)則”的首要任務就是解決議事規(guī)則與憲法、與其他法律規(guī)定不一致的地方，最明顯的就是新的國家機構國家監(jiān)察委員會已經被寫入憲法，《地方組織法》和人大議事規(guī)則還未更新。借修改“一法兩規(guī)則”的契機，《地方組織法》和地方各級人大議事規(guī)則也應該隨之與時俱進地修改，順應時代發(fā)展，填補法律條文的漏洞，并且改變各級人大法定職權不對應的情形。從法制統(tǒng)一性和完整性的角度，法律和議事規(guī)則還可以補充以下的修改內容。首先是在全國和各級地方人大議事規(guī)則的議案的提出、工作報告審議、國家機構組成人員的選舉、罷免、任免和辭職等部分加入對國家監(jiān)察委員會的規(guī)定。其次，比照人代會的會議制度，人大常委會也應該規(guī)定召開臨時會議。有學者提出在實體法中規(guī)定1/2以上的組成人員提議，委員長、主任可以提議召開常委會臨時會議。第三，全國人大組織法規(guī)定了一個代表團可以提出議案，《地方組織法》沒有規(guī)定代表團有提出議案的權力，這一點也有學者指出法律的漏洞造成各地的做法不一致，各地人代會上代表團的權力不一致，應在法律修改時完善。第四，在全國人大和全國人大常委會的層面，最高院和最高檢有權提出議案;《地方組織法》沒有相應地規(guī)定“兩院”提出議案的權力。出于人大制度內在的自洽性的考慮，可以在修改《地方組織法》和議事規(guī)則的時候，規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院向同級人大和人大常委會提出議案的權力和程序。第五，《預算法》規(guī)定國務院財政部門應當在全國人大舉行會議的45日前，將預算草案方案提交全國人大財經委審查，全國人大議事規(guī)則的相應規(guī)定是一個月前。人大議事規(guī)則的規(guī)定應作修改，與預算法相符合。第六，《全國人大組織法》規(guī)定質詢的對象是國務院及其部門，而《地方組織法》和《監(jiān)督法》規(guī)定質詢對象包括“一府兩院”，如果沒有特別的理由，同為人民代議機關，全國人大和地方人大的職權在監(jiān)督權行使方面應該有理論上的一貫性，對于由它產生的地方國家機關應該都有質詢的權力，所以全國和地方各級人大議事規(guī)則在這方面應該保持一致，規(guī)定對于“一府一委兩院”的質詢權。

注釋：

[1][8]【美】亨利·羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則（第11版）》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社2015年版，第14、283頁。

[2]王云奇：《地方人大會務操作手冊》，中國民主法制出版社1995年版，第2頁。

[3]王旭：《論民主集中制》，載《中國社會科學》2019年第8期，第67頁。

[4][7]周旺生、朱蘇力主編：《北京大學法學百科全書 法理學 立法學 法律社會學》，北京大學出版社2010年版，第1016頁。

[5]董璠輿：《外國議會議事規(guī)則》，中國政法大學出版社1993年版，第118頁。

[6]Jonathan Remy Nash： The majority that wasn't： stare decisis? majority rule， and the mischief of quorum

requirement， Emory Law Journal， Vol.58， 2009， p. 841.

[9]侯學華：《西方國家政治制度比較研究》，時事出版社2011年版，第253頁。

[10]參見廣東省第十三屆人民代表大會第一次會議議案審查委員會：《關于廣東省第十三屆人民代表大會第一次會議代表提出議案處理意見的報告》，第191頁。參考廣東省第十三屆人民代表大會第二次會議秘書處：《關于廣東省第十三屆人民代表大會第二次會議代表提出議案處理意見的報告》，第177頁。

[11]廣州市第十五屆人民代表大會第一次會議議案審查委員會：《廣州市第十五屆人民代表大會第一次會議議案審查委員會關于代表議案處理意見的報告》，第209頁。廣州市第十五屆人民代表大會第一次會議議案審查委員會：《廣州市第十五屆人民代表大會第一次會議議案審查委員會關于主席團決定列入大會議程的代表議案審議結果的報告》，載《廣州市人民代表大會常務委員會公報》2017年增刊（總第307期），第224頁。

[12]《代表聯(lián)名提出議案? 人大會議作出決議》，載《廣州日報》2018年9月4日，http：//www.rd.gz.cn/rdlz/mtjj/conte

nt/post_80329.html。

[13]參見孫瑩：《論我國人大代表結構比例的調整優(yōu)化——以多元主義和多元主義代表模式為分析框架》，載《中山大學學報（社會科學版）》2013年第4期。

[14]《代表測評時部門工作評分低 南雄人大組織評議“重考”》，載新華網，http：//www.gd.xinhuanet.com/newscenter

/2019-08/23/c_1124910348.htm。

[15]蔣勁松：《代議法導論》，法律出版社2016年版，第216、224頁。

[16][17]《英法美德意日六國議會議事規(guī)則》，尹中卿等譯，中國民主法制出版社2005年版，第118、90頁。

（作者系中山大學法學院副教授。本文系國家社科基金青年項目“人大議事規(guī)則研究”〔5CFX0141〕的階段性成果）