地方人大保證憲法實(shí)施的特殊意義及其職能回應(yīng)

熊威

全國人大及其常委會的職責(zé)是監(jiān)督憲法的實(shí)施，地方人大及其常委會的職責(zé)則是在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行。

憲法序言最后一段規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”維護(hù)憲法實(shí)施的重要職責(zé)，是一切組織和公民都應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但是對于不同的承擔(dān)主體而言，維護(hù)憲法實(shí)施的職責(zé)又是不盡相同的。僅從我國人大來看，全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在憲法實(shí)施中的地位職能、地位和作用也是不一樣的。概而言之，全國人大及其常委會的職責(zé)是監(jiān)督憲法的實(shí)施，地方人大及其常委會的職責(zé)則是在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行。可見，理解全國人大與地方各級人大在憲法實(shí)施方面的不同角色，區(qū)分各自的職能作用，是推進(jìn)憲法實(shí)施工作的重要一環(huán)。

一、地方各級人大在憲法實(shí)施中不同于全國人大的地位、職能和作用

（一）地方各級人大在憲法實(shí)施中與全國人大所承擔(dān)的角色不同

地方人大及其常委會“保證”憲法在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，其“保證”一詞的含義與全國人大及其常委會“監(jiān)督”憲法的實(shí)施含義所指有所區(qū)別。“監(jiān)督”則更強(qiáng)調(diào)從上而下的權(quán)威性，監(jiān)督者地位要高于被監(jiān)督者，二者是一種督促的關(guān)系[1]。 “保證”即按照一定的要求和標(biāo)準(zhǔn)做到，具體在憲法實(shí)施方面，地方人大及其常委會需要按照憲法的要求和標(biāo)準(zhǔn)來予以執(zhí)行，使憲法在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效實(shí)施。顯然，作為國家權(quán)力機(jī)構(gòu)核心地位的全國人大及其常委會，監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)是其應(yīng)有之義。而地方人大及其常委會除了在本行政區(qū)域內(nèi)有保證憲法得到遵守和執(zhí)行之外，并無宏觀意義上的監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，或者說其并不能獲得實(shí)質(zhì)意義上的憲法監(jiān)督權(quán)，否則，將破壞人大上下級之間的層級關(guān)系，也使憲法監(jiān)督這一概念有泛化的危險(xiǎn)。因而，在憲法實(shí)施中應(yīng)理順二者所承擔(dān)的角色關(guān)系。

1.全國人大在憲法實(shí)施中處于主導(dǎo)地位。憲法中賦予全國人大有權(quán)對監(jiān)督憲法實(shí)施的職能進(jìn)行制度層面的細(xì)化，包括檢查各國家機(jī)構(gòu)憲法實(shí)施狀況的定期檢查制度，撤銷違憲法律法規(guī)、決定命令等程序制度，制止、糾正相關(guān)機(jī)構(gòu)及人員的違憲行為的罷免制度等。

2.地方各級人大在憲法實(shí)施中處于輔助地位。地方人大對地方實(shí)施憲法情況向全國人大進(jìn)行報(bào)備制度，對本地組織和公民提出的違憲情況申請和反映的受理制度，對地方發(fā)生的違憲人員及活動進(jìn)行職能范圍內(nèi)的糾正制度。

（二）地方各級人大“保證憲法的遵守和執(zhí)行”的法理分解

1.關(guān)于憲法第六十二、六十七條的爭議

地方人大及其常委會根據(jù)憲法第九十九條的規(guī)定，“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”。同樣，地方組織法也在第八條、第九條、第四十四條分別規(guī)定了地方各級人大及其常委會“保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行”。可以說，憲法和法律都強(qiáng)調(diào)地方人大及其常委會有保證憲法在本行政區(qū)域得到有效實(shí)施的職權(quán)，但無論是在理論界還是實(shí)務(wù)界都對地方人大及其常委會保證憲法實(shí)施的地位和作用沒有引起足夠的重視。有觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法第六十二、六十七條的規(guī)定明確憲法監(jiān)督權(quán)只能由全國人大及其常委會行使，排除了地方人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力[2]。其實(shí)這是對于我國憲法規(guī)定的實(shí)施監(jiān)督體制有所誤解。

2.“保證憲法的遵守和執(zhí)行”立法原意的解讀

（1）憲法第九十九條規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，依照法律規(guī)定的權(quán)限通過和發(fā)布決議、審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。地方組織法也明確地方人大及其常委會的職權(quán)，“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計(jì)劃和國家預(yù)算的執(zhí)行”;有權(quán)“改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議”;有權(quán)“撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”;有權(quán)“保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利”。憲法雖沒有直接規(guī)定地方人大及其常委會享有“監(jiān)督憲法實(shí)施”的權(quán)力，但從相關(guān)法律賦予了地方人大及其常委會保證憲法的遵守和執(zhí)行的職權(quán)可以看到，相對于全國人大及其常委會“監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力”而言，地方人大及其常委會此種“保證憲法的遵守和執(zhí)行”的權(quán)力只是受到在其行政區(qū)域內(nèi)的限制，同時因?yàn)槿狈θ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯`憲審查的職權(quán)而導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)不充分而已。

（2）憲法的基本初衷是所有組織和個人皆可監(jiān)督憲法的實(shí)施，只不過全國人大及其常委會作為最高的權(quán)力機(jī)關(guān)行使的是最高監(jiān)督權(quán)，作出的是最終判定，同時也具有最高的法律效力。并且把監(jiān)督憲法的實(shí)施這一職權(quán)賦予全國人大及其常委會也更加符合我國人民代表大會制度，讓憲法實(shí)施的監(jiān)督工作有一個明確的職責(zé)承擔(dān)主體，同時也是一個最合適的主體。當(dāng)然，這并不意味著其他機(jī)構(gòu)就不能也不得監(jiān)管憲法的實(shí)施了，地方人大及其常委會作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，恰恰是協(xié)助全國人大及其常委會進(jìn)行憲法監(jiān)督工作的最有力助手，也是除此之外最適格的監(jiān)督主體。因而，才會在憲法和法律中明確賦予地方人大及其常委會以“保證憲法的遵守和執(zhí)行”的職權(quán)。

（3）地方人大及其常委會如何保證憲法及法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效實(shí)施，這涉及如何充分發(fā)揮憲法和法律賦予地方人大及其常委會的有關(guān)職權(quán)。因?yàn)榈胤浇M織法在對地方人大及其常委會職權(quán)進(jìn)行規(guī)定時，都把“保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行”作為第一項(xiàng)職權(quán)，同時也是最核心的職權(quán)，其他的職權(quán)從語義上來理解，都是在不同方面為了保證憲法及法律得到實(shí)施的具體措施。這“似乎存在一些邏輯上的不順，但從法律意義上看，它卻是一種特別的強(qiáng)調(diào)，即強(qiáng)調(diào)保證憲法的實(shí)施是地方人大及其常委會行使各項(xiàng)職權(quán)的精神和原則，地方人大及其常委會開展的各項(xiàng)工作都要以保證憲法的實(shí)施為目標(biāo)和歸宿”[3]。于此，如何充分發(fā)揮憲法和法律賦予的地方人大及其常委會各項(xiàng)職能，加強(qiáng)保證憲法得到遵守和執(zhí)行，是新時期地方人大的一項(xiàng)重要工作。

可以認(rèn)為，憲法中關(guān)于地方人大及其常委會“保證憲法的遵守和執(zhí)行”這一說法非常準(zhǔn)確，但也并沒有排除作為全國人大及其常委會的下一級機(jī)關(guān)，地方人大及其常委會負(fù)責(zé)分擔(dān)的一部分監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力。同時，囿于全國人大及其常委會無法顧及地方事務(wù)的違憲審查問題，把一部分的監(jiān)督和保障工作職責(zé)賦予地方，也是一種較為現(xiàn)實(shí)的做法，既可以從上而下一以貫之地貫徹實(shí)施，又可從下至上及時發(fā)現(xiàn)和制止違憲行為。

（三）地方各級人大保證憲法實(shí)施的特殊意義

1.地方人大及其常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)具有特殊地位

地方人大及其常委會與全國人大之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是存在著法律上的監(jiān)督關(guān)系、工作上的聯(lián)系和指導(dǎo)關(guān)系。地方人大及其常委會同樣是基于選舉而產(chǎn)生的，代表本行政區(qū)域的人民意志，地方的其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)都由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督、對其負(fù)責(zé)，擁有國家權(quán)力，是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。地方人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，改變或者撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議，撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，這些監(jiān)督權(quán)的實(shí)際行使也包括對于違憲行為的監(jiān)督。

2.地方人大及其常委會對憲法實(shí)施監(jiān)督負(fù)有特殊責(zé)任

地方組織法在列舉地方各級人大及其常委會的各項(xiàng)職權(quán)時，在第一項(xiàng)都明確予以規(guī)定，在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行。這說明地方人大及其常委會行使的各項(xiàng)職權(quán)中，保證憲法的遵守和執(zhí)行乃是眾多職權(quán)之中最核心的任務(wù)和責(zé)任，其他各項(xiàng)職權(quán)從廣義上來理解僅僅是從不同方面來保證憲法的遵守和執(zhí)行，都是為了貫徹這一精神和原則，開展的各項(xiàng)工作也應(yīng)以此為最終目的。

3.地方人大及其常委會在本行政區(qū)域?qū)椃▽?shí)施具有帶頭作用

地方人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，一是要帶頭遵守憲法，以保證憲法得到有效的遵守和執(zhí)行為主要職責(zé)，制定本行政區(qū)域的地方性法規(guī)，作出的決議、命令不得與憲法、法律及上級人大及其常委會的決議相抵觸，選舉本地方的人民政府、法院、檢察院等其他機(jī)構(gòu)，并監(jiān)督這些國家機(jī)關(guān)及其工作人員的活動和行為是否符合憲法和法律的規(guī)定。二是要積極行使憲法和法律賦予地方人大及其常委會的相關(guān)職權(quán)，在日常工作中督促各地方國家機(jī)關(guān)按照憲法的規(guī)定和精神行使相應(yīng)職權(quán)，在本行政區(qū)域內(nèi)維護(hù)憲法和法律得到遵守和執(zhí)行。三是要切實(shí)承擔(dān)起本行政區(qū)域內(nèi)憲法的實(shí)施與監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)的違憲行為，并進(jìn)行調(diào)查與糾正，同時報(bào)上級人大及其常委會和全國人大及其常委會。

二、地方各級人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)的職能行使

（一）地方立法權(quán)保障法制統(tǒng)一

建立和完善立法規(guī)劃和立項(xiàng)制度，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用;依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度;完善公眾參與地方立法的形式和范圍，對爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定;嚴(yán)格把握地方立法質(zhì)量，在“不抵觸”的前提下進(jìn)行“地方特色”立法;加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。憲法實(shí)施一個關(guān)鍵的問題就在于以憲法為本制定法律法規(guī)來保持憲法內(nèi)容得到從上至下的統(tǒng)一遵守，這也是維護(hù)法制統(tǒng)一的要求。除了只能制定法律的事項(xiàng)，地方人大可以對國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的事項(xiàng)根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，制定行政法規(guī)。以此來看，地方制定地方性法規(guī)的首要目的是為了彌補(bǔ)基本法律的立法空白，讓憲法內(nèi)容在基層地方有實(shí)施的依據(jù)，根本目的則是通過制定地方性法規(guī)以保證憲法和法律在本地方得到遵守和執(zhí)行。

（二）地方實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的開展

理順人大與黨委的關(guān)系，以黨的路線、方針、政策為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)全局、協(xié)調(diào)各方的原則;對“一府兩院”依照憲法、法律、法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督;完善人大調(diào)查研究工作制度，擴(kuò)大人大調(diào)查職權(quán)范圍，及時發(fā)現(xiàn)憲法實(shí)施中出現(xiàn)的問題并予以糾偏;對條件比較成熟的可改進(jìn)的事項(xiàng)，及時提出立法建議或者提案;對合憲性審查中發(fā)現(xiàn)的違憲法律、法規(guī)、規(guī)章，及時糾正、撤銷;對國家機(jī)構(gòu)及其工作人員的活動進(jìn)行跟蹤檢查，通過調(diào)查、質(zhì)詢、罷免等方式維護(hù)人大的職權(quán)，監(jiān)督憲法及法律的實(shí)施。

（三）地方重大事項(xiàng)決定權(quán)的啟動

制定重大事項(xiàng)決定權(quán)的相關(guān)細(xì)則，科學(xué)界定國家重大事項(xiàng)與地方重大事項(xiàng)，明確人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時與同級黨委、政府之間的關(guān)系，規(guī)范重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使形式、程序、范圍、時效，在地方人大常委會就重大事項(xiàng)作出決議、決定后，保證決定內(nèi)容的落實(shí)，確保重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的實(shí)效。

（四）地方人事任免權(quán)的有效行使

完善憲法宣誓制度，以憲法內(nèi)容和憲法精神約束國家工作人員，同時通過憲法宣誓增強(qiáng)全民的憲法意識，從而提升憲法實(shí)施的水平;對人事的任免和罷免必須服從和接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大及其常委會依憲法法律任免干部，并通過這一形式把黨的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲液腿嗣竦囊庵?通過人事任免權(quán)的行使，產(chǎn)生憲法效力，使違反憲法的國家工作人員承擔(dān)憲法責(zé)任，接受憲法制裁。

三、地方各級人大報(bào)備制度、受理制度、糾正制度的職能完善

（一）完善向全國人大常委會進(jìn)行地方憲法實(shí)施情況的報(bào)備制度

1.有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人大及其常委會，向全國人大或者由省級人大常委會報(bào)全國人大常委會進(jìn)行備案。我國立法法第九十八條明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

2.監(jiān)督地方政府規(guī)章的制定，并對其進(jìn)行合憲性審查，同時將法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況進(jìn)行說明備案。立法法第八十七條規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。同時，還規(guī)定了改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章;省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

3.針對本行政區(qū)域的憲法實(shí)施情況以及相關(guān)違憲情況，向上級人大常委會和全國人大常委會進(jìn)行定期報(bào)備，便于隨時監(jiān)控和掌握全國的憲法實(shí)施情況。違憲行為的發(fā)現(xiàn)，可以以主動檢查憲法實(shí)施情況為主要手段，輔之以受理、申述、控告、檢舉等其他渠道，全方位調(diào)查、確認(rèn)和制止、糾正違憲行為。同時，較為重點(diǎn)的違憲情況還應(yīng)報(bào)備全國人大常委會，列入常委會會議議程，進(jìn)行審議，或組建專門委員會進(jìn)行調(diào)查。

（二）完善對本地違憲情況申請和反映的受理制度

全國人大及其常委會由于核心地位及工作性質(zhì)等原因，雖負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施，但由于我國幅員遼闊、基層情況復(fù)雜等原因難免力不從心，對各地的違憲情況無法第一時間預(yù)防、了解、糾正和處理。地方人大及其常委會雖無憲法的監(jiān)督職權(quán)，但憲法賦予其保證憲法在本地的實(shí)施，即實(shí)質(zhì)上把憲法實(shí)施作為工作事務(wù)進(jìn)行了下放。一方面可以減輕全國人大及其常委會的負(fù)擔(dān)，另一方面也能及時地發(fā)現(xiàn)和處理違憲行為和事件。

（三）完善本地違憲人員及違憲活動的糾正制度

通常從廣義上理解，違法行為同時也是違憲行為，因?yàn)樗械姆煞ㄒ?guī)皆以憲法為依據(jù)而制定，是憲法內(nèi)容、原則和精神的延伸。但如放置于具體的違憲活動和行為的判斷之中，則易導(dǎo)致違憲行為這一概念的外延擴(kuò)充，混淆違法行為和違憲行為不同的違反性質(zhì)、處理程序和承擔(dān)責(zé)任，也有將違法行為的嚴(yán)重程度進(jìn)行夸大之嫌。因而，普通違法行為能夠適用相關(guān)法律程序進(jìn)行處理的情況，不宜擴(kuò)展至違憲行為的范疇，而那些無法通過普通法律程序解決的違憲行為，才應(yīng)納入違憲審查程序。但某些違法行為與違憲行為也不是絕對的，當(dāng)某一行為嚴(yán)重違反了法律，同時也極大的損害了憲法的權(quán)威，造成了惡劣的后果，“雖然可以普通程序來進(jìn)行處理，但對憲法的權(quán)威造成較大損害，那么，也應(yīng)當(dāng)納入違憲行為的范疇”[4]。

四、結(jié)語：輔助全國人大形成完善的憲法實(shí)施與監(jiān)督體系

人大職能作用的發(fā)揮應(yīng)該緊緊圍繞憲法實(shí)施。隨著我國人大制度的不斷完善，尤其是“憲法和法律委員會”對合憲性審查工作的進(jìn)一步推動，全國人大與地方人大應(yīng)形成“一個中心、兩個層級、三項(xiàng)職能、四個維度”的憲法實(shí)施與監(jiān)督體系，即以憲法實(shí)施為中心，全國人大與地方各級人大運(yùn)用憲法賦予的解釋權(quán)、監(jiān)督權(quán)和審查權(quán)等，協(xié)調(diào)推進(jìn)立法權(quán)的規(guī)范完善、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的開展、重大事項(xiàng)決定權(quán)的啟動、人事任免權(quán)的有效行使等職能工作。基于全國人大及其常委會工作職能的多樣性，以及地方上憲法實(shí)施的監(jiān)督存在局限性，因而，以地方各級人大作為輔助來協(xié)調(diào)推進(jìn)憲法實(shí)施工作，是憲法全面貫徹落實(shí)的重要一環(huán)。

注釋：

[1][3][4]劉松山：《地方人大及其常委會保證憲法實(shí)施的地位和作用》，載《法學(xué)論壇》2009年第3期。

[2]彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，北京中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第231頁。

（作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院。本文系湖北省人大理論研究課題“憲法實(shí)施與人大職能作用研究”〔HBRDYJKT2018146〕;湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究課題“網(wǎng)絡(luò)安全軟法的運(yùn)行機(jī)制研究”〔FZFZZB（2018）C06〕的階段性成果）