發揮我國失業保險“三位一體”功能的對策建議

劉笑桐

（吉林財經大學，吉林 長春 130017）

一、失業保險存在的問題

（一）待遇享受門檻高，失業收益率過低

2018 年我國調查失業率是4.9%，失業人數是2130萬人，城鎮登記失業人口自2008 年886萬人逐年上升到974萬人，但年末領取失業金的人數只有223萬人，僅占失業人數的10%。即便是2009 年國際金融危機沖擊最嚴重的一年，年末我國領取失業金的人數也僅有235萬人。十年來，領取失業金的人數始終一直在230萬左右浮動，總體來看（見表一），領取失業金人數占失業總人數的比例太低，亟須改革。目前失業人員領取失業保險金須按照《失業保險條例》和《社會保險法》的規定進行審核，然而，失業保險待遇的享受門檻相對較高，在申領過程中存在不合理的申領條件將不幸面臨失業的人員置之門外，相關政策未根據實際情況對申領條件作出細化。例如，《失業保險條例》中規定的條件包括“非因本人意愿中斷就業”，現實中存在大量企業為規避支付補償金通過降低薪酬等方式逼迫員工主動辭職的現象，無法保障這類員工的權益。另外，申領程序相對繁瑣，提高申領效率為失業人群提供便利尤為重要。

我國失業保險參保總人數由2008 年的12400萬人增長到2018 年的19643萬人，而2008 年我國的參保收益率為2.11%，到2013 年五年間收益率大幅降低到1.20%，到2018 年則降低到1.14%，失業保險參保總人數增加而實際收益率逐年減少，這就說明我國失業保險制度存在風險人群與覆蓋人群的錯位。

數據來源：《人力資源和社會保障事業發展統計公報》單位：萬人

（二）失業保險覆蓋范圍小

第一，失業保險在我國社會保險中發展相對滯后，2017 年養老保險的參保人數為91548萬人，醫療保險117681萬人，基本實現了全覆蓋的目標，工傷保險22724萬人，而失業保險的覆蓋面僅為18784萬人，明顯落后于其他社會保險的發展。第二，近年來，失業保險的覆蓋率雖然自2007 年39.7%增長到45.2%，但僅為小步徐趨式的緩慢增長，覆蓋的群體不到城鎮就業人口的一半，大量的靈活就業人員、臨時工等失業風險大的群體尚未被失業保險制度所保障，欠缺一定的公平性。第三，我國大多數參保失業保險的群體包含不具有高失業風險的人群，特別是事業單位和公務員群體，他們多數就業穩定、失業率低，像農民工、自由職業者這樣的高風險群體或企業卻未被覆蓋到失業保險范圍內，現行的失業保險制度需以正規就業和勞動合同作為參保前提，且繳費年限滿一年后才有申領資格。

（三）失業保險基金累計結存過多

自1999 年《失業保險》正式頒布以來，基金收繳的穩定奠定了的失業保險制度發展的物質基礎，失業保險基金累計結存逐年增加（見表二），2008 年基金余額僅為1310 億元，到2018 年增加到5817 億元，10 年里增加了4 倍之多，然而，2018 年基金僅支出915 億元，大量的基金結余造成了自身繳費的低利用率，收支嚴重不平衡，對于迫切需要失業保險的人群來說，基金結余沒有合理分配資源，造成了資源浪費。另一方面，我國雖一直在降低失業保險繳費費率，個人支出不高于0.5%，但工資收入的增長一直呈上升趨勢，這在一定程度上增加了基金結余的規模。

數據來源：《人力資源和社會保障事業發展統計公報》單位：億元

二、發揮失業保險功能的對策

（一）放寬領取失業保險金條件

知名社會保障專家鄭秉文建議，應將考慮到農民工群體就業的季節性特征，適當降低失業保險金領取門檻。應盡快修訂《失業保險條例》，針對相對嚴苛的失業保險金領取條件進行深入調查分析，保障失業保險無城鄉區別、無身份標簽的公平性，放寬領取失業保險金的條件，結合信息化技術簡化申領程序和手續，以期制定出保障我國失業人群的失業保險制度，為失業農民工群體制定傾斜性政策。另外，各地可提高失業保險金標準，根據當地工資水平對失業人員進行差額補貼，并依照失業人員的年齡、家庭整體收入狀況等多樣化因素來進行相應調整。例如，哈爾濱市目前將失業保險金金額標準由1344 元上調為1512 元后，補發差額部分到失業人員個人銀行賬戶確保每人每月收入增加168 元。山東、遼寧、貴州等地也紛紛上調失業保險金標準至當地最低工資標準的90%。此舉有利于各地做好穩定就業工作，拉動失業群體消費，帶動經濟發展，更好地發揮失業保險“保生活、防失業、促就業”的功能。

（二）擴大失業保險保障范圍

政府工作報告中提出，擴大失業保險保障范圍，將參保不足1 年的農民工等失業人員都納入常住地保障。擴大低保保障范圍，對城鄉困難家庭應保盡保，將符合條件的城鎮失業和返鄉人員及時納入低保。受特殊情況影響，不少個體商戶面臨長期歇業的風險，失業保險參保人的準入標準應當根據實際情況作出調整，特別是農民工這一類失業群體，多數面臨的是整個家庭的收入危機，失業保險的根本目的是保障失業人員的生活，即發揮失業保險“保生活”基本功能。在特殊時期，更要將弱勢群體的需求考慮到失業保險的保障范圍內，確保失業保險基金惠及更多失業群體，同時，為立檔建卡的城鄉貧困群體提供失業保險，也是防止貧困群體返貧的重要舉措。

（三）加大失業保險基金支出

今年前4 個月的基金支出規模已接近2015 年全年的支出規模（736 億元）。但是，相對于累計結存規模已達6000 億元左右的失業保險基金而言，基金支出規模的空間依然很大。現階段，失業保險基金的統籌方式為市級統籌，只保障了各城市區域內的失業人員而無法保障其他城市失業者，特別是具有較強流動性的外出務工人員，實行較低層次的基金統籌方式為失業保險金專業銜接增加了難度，各地區之間失業保險待遇水平不足導致失業保險關系難以實現跨市轉移。應提高失業保險基金統籌層次，一方面增加了失業保險金的防范風險能力，另一方面可緩解我國東西部地區經濟發展不均衡所造成的就業水平差距過大的問題。第二，加大失業保險基金用于職業培訓項目的支出，加大技能提升補貼、職業培訓及職業技能鑒定補貼的投入，政府引進的職業介紹項目要滿足失業人員的市場需求，為其重新回到就業崗位創造條件，同時為自主創業人員提供資金補貼，增加失業人員的就業競爭力，充分發揮基金對“保生活、防失業、促就業”的功能。第三，進一步完善對參保企業的援企穩崗政策，以增加穩定崗位補貼來鼓勵參保企業采取有力措施穩定員工隊伍。第四，積極探索基金保值增值途徑，由財政、審計和勞動保障行政部門三方協作共同監督基金運營狀況，完善監督機制形成科學的預警指標體系，減少基金貶值風險。