社會治理視角下民事執行的社會化路徑

何依洲 杜崇

摘 要： 民事執行難本質上是一個社會問題，不能單純依靠法院力量予以解決。治理民事執行難應基于共建共治共享的社會治理理念探索執行社會化的路徑。探索民事執行社會化應確立以債權人為中心的理念，允許債權人將執行權讓渡給民間主體或者經由國家機關授權給民間主體。實現執行社會化應當對民間執行主體的資格、職能范圍、監督方式進行合理規制，以防止執行權的濫用。

關鍵詞： 民事執行;社會治理;執行社會化;執行權;執行難

中圖分類號：D925.1 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.03.09

歡迎按以下方式引用：何依洲，杜崇.社會治理視角下民事執行的社會化路徑[J].克拉瑪依學刊，2020（3）59-65.

一、引言

自2016年3月13日最高人民法院院長周強在第十二屆全國人民代表大會第四次全體會議上承諾“用兩到三年時間基本解決執行難問題”以來，解決民事執行難成為我國人民法院工作的重中之重。而“執行難本質上是一個社會問題，需要依靠社會多方合力共治方能予以解決”，[1]因此不大可能單純依靠人民法院的力量完全予以解決。2019年6月11日，最高人民法院發布《人民法院執行工作綱要（2019-2023）》，指出“進一步推進綜合治理執行難工作格局制度化機制化，把執行工作納入國家治理體系和治理能力現代化總體框架，從源頭綜合治理執行難”。執行工作上升到一個新高度，治理執行難已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，要求“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。這為解決執行難打開了新思路，即從“共建共治共享”的社會治理層面考量，探索建立解決執行難的長效機制。在此背景下，執行社會化理念由內而發，自然生成，成為國內民事執行理論研究的新方向;域外民事執行社會化的實踐也開始引起國內學者的關注。

其實，我國司法實踐早已出現了“執行社會化”現象。以民事執行拍賣制度為例，最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第46條規定：“人民法院對查封、扣押的被執行人財產進行變價時，應當委托拍賣機構進行。財產無法委托拍賣、不適于拍賣或當事人雙方同意不需要拍賣的，人民法院可以交由有關單位變賣或自行組織變賣”。我國法律承認法院委托拍賣就意味著部分執行權可以由拍賣機構來實施，其法理基礎是將司法拍賣權分解為多個分支性權力系統，其中包括司法拍賣決定權、司法拍賣實施權、監督權等，[2]民間拍賣機構履行司法拍賣實施權。除此之外，財產信息查控、扣押、凍結、文書送達等具體事務也開始交由民間主體實施。毋庸置疑，這些“執行社會化”現象來自于司法實踐的切實需要，但國內關于民事執行社會化的理論研究成果尚不多見，民事執行社會化理論仍處于初探階段，①民事執行社會化的理論基礎及其界限尚有疑問，亟待探討。藉此，筆者擬依托現有資料，從社會治理的視角探究民事執行社會化的理論內涵與功能，建構民事執行社會化的理論基礎，為我國民事執行社會化的制度安排提供參考。

二、社會治理視角下執行社會化的內涵與功能

（一）執行社會化的內涵

實現國家治理體系和治理能力的現代化，公權力機關、民間主體在社會協同治理范式的系統中都發揮著舉足輕重的作用，兩者缺一不可。當前人民法院執行局作為國家專門的民事執行機關，很大程度壟斷著整個民事執行工作，民間主體參與民事執行工作的程度較低，產生了諸如“消極執行”的難題。筆者認為主要成因有：第一，我國法院執行人員因壟斷執行體制下存在的無外部競爭、考核指標抽象、獎勵制度不夠量化、薪酬制度不合理等問題，很容易出現職業倦怠現象;[3]第二，法院執行人員期待的不僅僅是薪酬，其指向性往往是多元化的，包括政治意圖、職位提升等，單一的激勵方式，難以滿足執行人員多元化的價值追求;[4]第三，我國法院執行人員屬于公務員，法院屬于公權力機關，執行工作難以隨著市場變化調整相應的執行機制，導致執行不力。如果由民間主體參與執行工作則不會有這些因素的妨礙，將在很大程度上避免執行難問題。若能發揮公權力機關與各種民間主體的多元作用、凸顯合法權力來源的多樣性，實現民事執行社會化改革，就能在社會協同治理范式下，完成執行領域治理體系和治理能力的現代化。

“共建共治共享”社會治理理念下民事執行的社會化即形成社會多方共建執行機制、共治執行難題的基本執行格局。在社會治理視角下，推進民事執行社會化改革實際上就是打破法院對執行工作的壟斷，擴大民間主體參與執行工作的范圍，從而實現法院與民間主體在執行領域的協同聯動。這樣一方面可以減輕法院的執行壓力，另一方面可以防止國家強制執行權的濫用，提高執行工作的效率，切實解決執行難問題。

（二）執行社會化的功能

1.促進社會多方共建執行機制。一般來說，“不同種類的執行案件，其對抗性所表征出的形式和強度其實是有所區別的”，多種執行情境理應配置多元的執行方式，應當“通過對執行案件精細化管理，分門別類地制定與案件屬性與特征相宜的執行性策略”。[1]根據2019年4月21日最高人民法院《關于研究處理對解決執行難工作情況報告審議意見的報告》，最高人民法院已經開始著手健全執行聯動機制、發揮律師作用等，努力形成綜合治理執行難的工作格局。執行社會化在打破公權力機關壟斷執行工作后，會在一定范圍內形成公權力機關與民間主體的協同聯動乃至競爭互補，促進社會多方共建執行機制。

2.促進社會多方共治解決執行難題。2018年10月24日，最高人民法院《關于人民法院解決“執行難”工作情況的報告》指出，“執行難成因復雜，是各種社會問題和矛盾疊加、交織的集中體現”。具體而言，執行難的主要外部原因是我國執行依據復雜多樣。“按照我國法律規定，人民法院不僅負責執行民事、行政、刑事附帶民事判決、裁定、調解書等法院自身作出的生效法律文書，還負責依法執行仲裁裁決、部分行政決定、公證債權文書、司法確認的人民調解協議書、境外法院的民商事判決、境外仲裁機構的裁決等生效法律文書”;而且這些生效的法律文書所確認標的的性質復雜多樣，種類繁多，除了金錢給付執行外，還有行為給付執行等。在此情形下，多種經濟社會矛盾充斥到人民法院的執行工作中。財產關系的復雜性決定了民事執行權的實施不僅需要法院的強制執行力，還需要其他主體的協助。執行難本質上是一個社會問題，社會問題應當由多方共同治理。與多元化糾紛解決機制的確立類似，執行工作也需要確立多元化的執行理念，即執行社會化理念，切實解決多樣的執行難題。

在市場經濟背景下，民間主體具有趨利性，對商業利益的追求促使其具有主動積極推進執行程序進程的可能。故而民間主體具有不同于公權力機關的主動性、靈活性，能夠根據社會需求開發出各種“執行產品”，這樣一方面可以提高執行工作的效率，化解執行難題，另一方面使民間主體將經營市場開拓進執行領域，創造出更大的價值。而且，民間主體的“執行產品”也會對公權力機關的執行工作產生積極影響。

三、社會治理視角下執行社會化的理論基礎

（一）執行社會化的本質及主體屬性

執行社會化本質上是執行權力的社會化，即讓社會主體享有一定范圍的執行權。那么，社會主體如何享有執行權，執行權由何而來便是首先需要解決的問題。

根據社會契約論，人民將自己的權力讓渡給國家，國家便具有了權力。因此執行權原本屬于債權人，只是為了防止過度自力救濟導致社會陷入“戰爭狀態”，才要求債權人將執行權交由國家統一行使。雖然“基于權利救濟的實效性與公正性的考慮，爭議的真正解決就必須借助國家及其強制力”，[5]但國家強制力并非具有排除自力救濟的絕對力量。在權利救濟的實效性和公正性能夠通過自力救濟、社會救濟等非強制力救濟保障時，當事人便不需要依靠國家權力。債權人向法院申請執行，實際上是將本該屬于自己的執行權讓渡由法院行使，債權人也完全可以將執行權讓渡給具有資質的民間主體行使。民事執行權是以債權人為中心的權力，從債權中產生，經執行依據確認。故而，這一權力既可以由債權人讓渡給民間主體行使，也可以由債權人讓渡給國家后由國家委托民間主體行使。因此，將執行權交由民間主體行使的執行社會化有正當法理依據。

當然，并不是所有的民間主體都可以被賦予執行權，行使執行權的主體必須具有開展民事執行工作的專門屬性。民間主體能夠開展執行工作即意味著債權人或國家將民事強制執行的部分權力賦予民間主體。因此，民間執行主體資格取得應當具有較高門檻。

域外國家或地區形成的民間執行主體都有較高的資質要求。在英國，執行員可分為以下幾種：郡法院執行員、高等法院執行員、治安法院文職執行官、持證私人執行員、無證私人執行員。其中持證執行員是指取得從業資格證書的人員，其可以獨立地實施執行措施;無證執行員主要就是指不能獨立開展執行活動，必須在持證人員或是法院授權的“豁免人員”監督下才能實施執行措施;高等法院執行官是具有執業資格的法律職業人，其屬于高等法院執行官協會，與律師類似，高等法院執行官也負有法定義務，受到職業道德準則的約束。[6]英國自1988年以來對民事執行進行改革，主要是對民事執行社會化中私人執行員的授權程序進行改革。英國私人執行員采取申請準入制，滿足相應條件的申請人即可成為私人執行員。[7]在法國，針對動產、銀行賬戶、債權等其他財產權利的民事執行一概由社會化的司法執達員負責。[8]司法執達員是唯一有權執行司法文書和其他執行依據的人員，也是唯一有資格送達判決與其他司法文書的人員。法國司法執達員屬于自由職業人員，沒有公務員身份。因此，債權人將執行根據交給執達員即推定對司法執達員的委托。但是兩者并非純粹的委托合同關系，根據其《民事執行程序法典》規定，司法執達員對債務人提供協助被視為是法定義務。[6]因此，法國執達員的執行行為既體現了與債權人之間的委托關系——私法關系，也體現了代表國家履行公共職能的公法關系。20世紀80年代，加拿大不列顛哥倫比亞省為了縮減政府開支，決定對民事強制執行業務進行社會化改革。該省修改了《法警法》，規定民間的商業法警可以執行法院的一般生效裁判。商業法警必須通過統一的考試，獲得司法廳頒發的資格證書后方可執業，該法警還必須從屬于民間法警公司。

結合域外經驗，筆者認為被賦予執行權的民間主體必須具備以下條件：第一，民間執行主體必須是致力于開展執行工作的專門機構或個人，具備民事執行的專業知識和技能;第二，該執行機構或個人必須經國家專門機關授予執行資質后才能開展執行工作，國家專門機關對其有準入監督權，以謀求實施執行措施的正當性，而不能將民事執行權隨意賦予民間主體;[9]第三，在具體案件中，執行機構不能主動介入執行，必須獲得債權人或國家機關的委托。

（二）執行社會化的權力界限

有權力就必有其界限，民事執行權被讓渡給民間主體行使，其行使界限則是我國民事執行社會化的核心問題。除了依據主體屬性對民間執行主體進行規制外，還必須討論采用何種方式優化執行權的微觀配置，從而在權力層面限制民間執行主體的權力，防止其權力過大損害當事人的合法權利。

不管是自力救濟還是公力救濟，民事執行的基本目的是最大限度地盡快實現生效裁判確定的民事權利。但是，由于民事執行涉及債務人的財產、住所、人身自由和人格尊嚴，如果沒有法律的規制，這種執行權就會有失控的風險，從而危及債務人的基本人權，所以，民事執行法的首要目的是對執行權的行使進行規制。[10]因此，民事執行權的主體為誰并非問題的關鍵，如何防止執行權濫用才是關鍵。如果將執行權賦予或委托于民間主體，再通過有效的制度確保權力不被濫用，這與國家機關行使執行權的實質效果是一致的。如若民間主體對行使民事執行權具備專業標準，遵從高標準的職業準則、為社會提供同樣或者更高水平的服務效率和質量，那么民間主體行使執行權自然具有正當性。

學者們就執行權配置問題提出三種不同方案，即“全面外分”“深化內分”“深化內分，適當外分”。以債權人為中心，筆者贊同“深化內分，適當外分”的方案。[11]在民事執行社會化的趨勢下，執行權不宜再分配給行政機關等公權力機關，也不宜再讓公務員擔任執行員。執行社會化應當在既有執行體制下進行社會化改革，將適宜由民間主體實施的執行工作外分給民間主體。按照國內通說，民事執行權包括執行裁判權和執行實施權，其中，執行實施權又分為執行命令權和實施事務權。②執行裁判權解決在執行活動中的糾紛，要求執行機關處于中立者地位，對糾紛進行公正審理;執行實施權則以實現確定債權為目標，執行機關不再處于中立者地位，而是運用強制力要求債務人履行債務。其中作出查封、扣押、凍結、拍賣、變賣、以物抵債、分配等裁定的權力，為執行命令權;具體實施該命令的權力，為實施事務權。[12]按照審執分離的基本原則，判斷性權力和實施性權力應當交由不同的部門行使。執行裁判權和執行命令權都屬于具有司法性質的判斷權，需要最低限度的程序保障，不宜交由民間主體行使。而實施事務權則是對執行裁判權和執行命令權的具體落實，不涉及司法判斷的問題，可以交由民間主體行使。執行裁判權和執行命令權專屬于法院，有監督民間主體行使實施事務權的作用。因此，執行社會化是實施事務權范圍內的社會化。執行裁判權、命令權、監督權仍屬于法院，執行社會化不會打破法院執行的權威地位。前文述及我國已出現的執行社會化現象其實都是法院將實施事務權交由民間主體行使的表現。

但判斷性權力和實施性權力不可能完全分離，再簡單的執行案件，也需要形式化的判斷。[13]因此，在我國倡導審執分離的執行改革大背景下，也不能完全切斷兩者間的關系，還應注重兩者間的協作。就判斷性權力而言，其毋庸置疑應由國家司法機關行使。但是，在具體執行過程中，也不排除民間執行主體對于具體執行案件作出事實判斷的可能，如執行文書送達與否等事實問題。一旦執行程序中涉及法律價值判斷時，應交由司法機關行使。民間執行主體在實施具體執行行為時，應當享有對具體執行案件作出事實判斷的權力，其符合執行實施過程的連續性特點，符合降低執行程序的運行成本的要求。

四、社會治理視角下執行社會化的制度安排

執行權配置改革的歷史是開放的，但也許“道路通向市場”。[8]探索適合我國的民事執行社會化制度，需要確定執行主體資格、權力界限、執行監督和保障等問題。

（一）執行社會化主體資格的確定方式

以英國、法國、加拿大等國家的執行社會化制度為參考，為了保證民間執行主體執行的權威性和準確性，我國應該要求民間執行主體具備一定的法律基礎和知識儲備，具有較強的專業性。具體而言，我國可以嘗試建立類似于律師行業的私人執行員模式（執行律師），各個民間執行主體的執行員資格應當在通過國家的資格認證考試后統一授予，考試內容應當集中在民事法律基本概念、原則和民事執行制度等方面;再由司法行政機關將通過考試的執行員納入執行員名冊，以供申請執行人選擇。另外，按照行政區劃建立相應的執行員行業協會，管理相關的執行員事務，例如對執行員進行定期評價、處理對執行員提出的異議和處分等問題，其職能可以類比律師協會。執行員開展工作必須依托執行事務所，這種事務所類似于律師事務所，負責執行員的日常工作的管理和監督。

在具體案件中，債權人與執行員、執行事務所簽訂委托執行合同將執行權委托給執行員、執行事務所行使，或者債權人向法院申請執行后法院將執行權授予執行員、執行事務所行使。

（二）執行社會化主體權力的配置方式

我國各地法院的執行機構設置紛繁復雜，如深圳中院在執行局下設執行裁決處、監督處、實施處;長沙中院執行裁決庭獨立于執行局，負責行使執行裁決權，執行局下設執行工作庭和綜合辦公室;[14]紹興中院在執行局下設執行工作部、執行裁決處以及綜合事務辦公室;[15]昆明中院在執行局下設執行裁決庭、執行處和綜合處。[16]雖然各地法院對執行權的權能劃分方式不同，但在本質上執行權仍然由裁決權和實施權兩部分構成。既然裁決權只能由司法機關行使，因此民間執行主體的權能就只能是執行實施權。根據前文的分析，民間執行主體應主要在實施事務權范圍內開展執行工作，這樣也就是將法院中負責具體實施執行事務的職能賦予民間執行主體行使。民間執行主體在實施事務權范圍內可以自由決定實施何種執行措施，如此才能發揮民事執行社會化的效率性、經濟性、靈活性。但是民間執行主體應當遵守執行合法原則、執行標的有限原則、兼顧被執行人利益原則、強制執行與說服教育相結合原則等基本執行要求。我國法院具體執行步驟主要有：立案、分案、初步核查財產、移送承辦人、執行通知書送達、具體案件強制措施、結案等。其中實施事務權主要是財產核查、文書送達、實施強制措施等。將這些事務的實施權賦予民間執行主體，并不影響國家司法權力，只是借助民間力量完成民事執行的最后一步而已。[17]

為了防止民間執行主體濫用執行權，針對財產核查、文書送達、實施強制措施等事項，民間執行主體必須設置好既定執行方案報公權力機關審批，未經批準不得應用。債權人可以在經批準的既定執行方案內選擇適于本案的執行方式。

另外，民間執行主體的收費標準也應適當加以規制，否則會不利于市場化發展，也有可能損害當事人的利益。例如英國采用的即是按照執行結果收費的制度，其優越之處在于可以提高執行員的積極性;劣勢在于也可能促使執行員采取不正當的執行行為。我們需要尋找兩者間的平衡點，民間執行主體的收費可以按照執行結果收費，但應當事先由法院或其他第三方進行評估，根據被執行人的現實條件設置合理的執行收費標準。

（三）執行社會化主體行為的監督方式

有權力就要有監督。民間主體行使權力必然應當受到監督。英國執行員監管制度即根據執行員的類別設置不同的監管部門。郡法院執行員由法院事務管理局的法院經理監督;高等法院執行官由執行官協會監督;私人執行員由其所在的單位或者委托單位監督。

據此，我國民事執行社會化的監管制度可作如下安排：第一，內部監管。由執行員所屬的行業協會監管，可以對執行員進行投訴，由執行員行業協會進行調查后，決定是否對該執行員進行處罰，如果要對該執行員課以除名的處罰應當及時通知授予該執行員資格證書的機構;第二，外部監督。對執行員的執行行為存在異議的，也可以向司法行政機關提出異議，由司法行政機關進行審查處理;第三，事后救濟。執行員對執行債權人或債務人的合法權益進行侵犯時應當如何救濟？參照法國的執達員制度，對其違法亂紀行為的規制，筆者認為如果承認債權人與執行員之間的私法關系，則債權人可以依據委托合同向法院起訴執行員;如果不承認債權人與執行員之間的私法關系或者執行員并非違反委托合同而使執行工作受阻，可以向其所屬執行事務所或者所管轄的司法行政機關投訴，由執行事務所和司法行政機關進行調查后作出處理。

五、結語

作為社會治理主體，民間執行主體的公信力是民事執行社會化的關鍵。國家可通過規范其行為、健全市場運行環境，提高民間執行主體自身的競爭力，明確其社會責任，以激勵其主動完成社會協同行為。明確民間執行主體的合法地位、羅列執行員具體實施措施清單和收費清單等都是保障民間執行主體行使實施事務權行穩致遠的必要舉措。

注釋：

①目前可見公開發表的有關民事執行社會化的成果有鄧蔚：《執行社會化理念的確立及展開》，載《求索》2019年第4期;鄧蔚：《解決執行難的執行社會化路徑探析（英文）》，載《China Legal Science》2019年第5期;王柏東、張守國、楊明月：《本位回歸：執行輔助事務社會化的基礎與路徑》，載《合肥工業大學學報（社會科學版） 》2019年第5期等。另最高人民法院2018年度執行研究課題《解決執行難的社會化路徑研究》（ZGFYZXKT201804A），由西南政法大學王學輝教授主持開展，該課題要求發表論文3篇、匯報對策建議若干。

②《最高人民法院關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》第 1 條規定，執行權是人民法院依法采取各類執行措施以及對執行異議、復議、申訴等事項進行審查的權力，包括執行實施權和執行審查權。執行審查權即學理所謂執行裁決權。江必新法官、童兆洪法官、肖建國教授、宋朝武教授、黃忠順教授等均將執行命令權、實施事務權作為執行實施權的下位權力。

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