扭曲與矯治：中國政府績效評價價值取向之轉變

摘? 要：習近平總書記在十九大報告中強調，必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。為此，就必須保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。文章結合政府績效評價的文獻分析，考察了政府績效評價的演變過程，包括評價價值取向、評價主體、評價內容和評價方法，在以GDP為導向，自上而下的政府績效考核給中國經濟帶來高速發展的同時，也導致了包括政府、社會和民眾在內的整個社會存在某種程度的誠信、公平缺失等價值扭曲問題。唯有以提升民眾獲得感為價值目標的政府績效評價，方是矯治以GDP為導向的政府績效評價痼疾，貫徹政府績效評價中“以人民為中心”主體地位的現實路徑。故而，在政府績效評價分析范式進行轉型的背景下，其價值取向從顯性GDP的經濟效率價值轉向隱性的民眾獲得感的民主公平價值、從體系向生態的價值轉變、從“唯GDP”向人的全面發展轉變，政府績效評價的價值取向注入了新思想、新活力、新坐標，政府績效評價價值能夠全面反映“人的全面發展”和“經濟發展質量”的各個層面內容。

關鍵詞：政府績效;民眾獲得感;政府誠信;價值取向

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2020.09.07

Abstract：General Secretary Xi Jinping in his report to the 19th National Congress of the Communist Party of China emphasized，we must adhere to the people-centered development thinking，and constantly promote the all-round development of people，and the common prosperity of all people.For this reason，we must ensure that all people have more sense of gain in co-construction and shared development. Based on the literature analysis of government performance evaluation，it examines the evolution process of government performance evaluation，including evaluation value orientation，evaluation subject，evaluation content and evaluation methods. The government performance evaluation，which is oriented by GDP，has brought rapid development to the Chinese economy，and has also led to value distortions to some extent such as the lack of integrity and fairness in the value orientation of the entire society，including the government，society and the people. In this paper，the government performance evaluation，which aims to improve the public's sense of gain，aiming to further strengthen the dominant position of the public in the government performance evaluation. Under the background of the transformation of the analytical paradigm of government performance evaluation，its value orientation has shifted from the explicit economic efficiency value of GDP to the implicit democratic fair value of peoples sense of gain，from the system to the ecological value，from“GDP only”to the overall development of human beings. The value orientation of government performance evaluation has injected new ideas，new vitality，and new coordinates. The value of government performance evaluation can fully reflect the content of all levels of “the all-round development of people”and“economic development quality”.

Key words：High quality development;Government performance;Sense of acquisition;Government integrity

政府績效評價作為西方新公共管理運動的產物，具有明顯的管理主義特征，其效率至上的價值追求缺陷在公共部門的績效評價實踐中逐漸顯露，其評價結果與現實情況相背離。早期的政府績效評價作為以市場取向為基礎的管理工具，也常常導致政府偏離公共利益和公平性的價值追求，出現了重效率輕公平、重結果輕過程等問題。習近平總書記在十九大報告中強調，“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。為此，就必須“保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。為了實現這一目標，從公共價值出發，重視人民群眾的主體地位，就必須將以單純追求GDP為主要特征的政府績效評價的方式，轉變為以滿足社會民眾公共需求為根本目的的評價方式。政府績效評價的價值取向要依據公共責任、公眾滿意、社會成本等多維目標，將民主與秩序、服務與人民至上、透明與質量等視為政府績效評價的基本價值取向。

獲得感作為一個獨具時代特色的“新詞”，現存對其內涵與評價的研究主要集中在國內。學者們除了認為它是全面深化改革背景下評判改革成效的標準外，也進一步認為其是經濟社會轉型時期的“最優發展標準”和新時代國家治理的“良政基準與善治標尺”等。獲得感就是建立在客觀獲得基礎之上的主觀感受。根據這一理解，學者認為相比幸福感而言，獲得感更加強調實實在在的得到，沒有獲得，就無獲得感可言。政府績效評價體系應包括價值、指標、組織、技術支撐及制度環境等，同時以“為人民服務”的價值取向作為政府績效評價的核心理念。從國內外政府績效評價體系的應用實踐發現，隨著社會發展形態的向高級程度轉變，人們越發重視普通民眾獲得感在政府績效評價中的本體地位。

筆者擬對改革開放40多年以來的中國政府的績效評價進行歷史性分析，采用文獻分析、對比分析的方法，分析理論變遷、體制變遷的邏輯。我國政府績效評價逐漸形成了以單純追求GDP為主要特征的評價方式，但GDP的增加不完全意味著社會財富和社會福利的增加，也并不意味著人民生活水平的提高。這種以單純追求GDP為主要特征的評價方式忽視了公共利益和公平性的價值追求，忽視了民眾的公共需求，造成高績效與低滿意度并存的問題。其主要原因是政府績效評價中公平的公共價值的缺失。鑒于此，筆者結合政府績效評價范式的轉型，分析其價值取向從顯性的以GDP為主的效率價值轉向隱性的以民眾獲得感為主的公平價值、從體系向生態的價值轉變、從“唯GDP”向人的全面發展的轉變。

一、中國政府績效評價價值取向的演變過程

新公共管理運動是催生政府績效評價最直接的外部條件，在新公共管理中，公共部門同私人部門具有同樣有效的運轉目標導向。因此，向私人部門借鑒績效評價的方法勢在必行。政府績效評價的價值取向也從注重“3E”變為注重更加公平的“4E”。同時，必須重視在績效評價過程中，更多地發揮公共選擇的政治職能，公共物品與公共服務的供給程序體現公共決策、公民監督的程序。從評價主體的視角來看，學者們對中國政府績效評價的實踐歷程認知經歷了：“上級政府對下級政府的考評”“政府自我評價”“公眾參與政府績效評價”三個階段[1]。學者們對中國政府績效評價實踐的模式進行了歸納[2-4]，不同模式下具有不同的評價主體價值取向[5]。學者們總結出已有的政府績效評價模式的固有弊端為缺乏民眾參與，難以體現民眾主體地位[6-8]。在新時代背景下，政府績效評價也應以民眾為主體，以民眾獲得感為目標。民眾同政府之間是權力擁有與權力執行的關系，是公共資源的授予與接受的關系。民眾與政府之間產生了委托代理關系，政府受民眾委托而管理和經營公共資源、行使公共權力，所以政府應該受民眾監督、對民眾負責。

第一階段：探索階段（1978—1993年）。此階段以“經濟和效率”為價值取向，是效率型價值的崛起，具有“政治監督性”。在1978—1993年改革開放初期，建立社會主義市場經濟是時代發展的要求，政府績效評價的價值取向主要是政府工作效率的提升，導致政府績效評價的主導權、執行權和監督權都屬于政府本身，政府績效評價就形成了典型的、單向的、自上而下的內部自身“激勵與約束”機制下的一種行為，缺乏民眾的參與機制，其公共性也很難體現。

第二階段：發展階段（1994—2003年）。由“效率”逐漸延伸至“需要”“結果”“成本”“努力”“業績”五個方面，這也是政府績效評價研究全面開展的標志，具有“管理工具主義特性”。在此階段，完善社會主義市場經濟體制，推動經濟結構轉型，加上政績錦標賽、政績沖動的影響，以及長期形成的唯GDP的績效觀，政府績效評價內容依舊是以GDP為主，效率依舊是首要的價值目標。

第三階段：全面推進階段（2004—2012年）。在政府績效評價中關注重點由“經濟和效率”已經逐漸轉向了“民眾滿意度”。此階段“效率價值的深化”“政治監督性與管理工具主義”并存。民眾和社會團體逐漸參與到公共事務的管理中，倒逼政府重新思考與市場、社會、民眾的關系，并開始有意識地主動回應民眾的訴求，政府績效將民眾滿意度評價作為已有評價的補充，打破第一階段中單一考評體系，形成了以“GDP增速為主、民眾滿意度為輔”的二元評價結構。

第四階段：停滯階段（2013—2016年）。評價的責任主體統一化：由各地編制委員會負責。中國知網上的發文數自2008年開始呈下降趨勢，在2013年和2016年后下降趨勢更為明顯。在2013年時，有關“政府績效”的文獻尚有763篇，到2015年時減少到了586篇，減少了177篇;2015年有小幅上升之后，從 2016年開始發文量持續下降，從2016年的614篇減少到2018年的365篇，減少了249篇。因為中國政府績效評價的實踐自2014年以后，一直在延續原有做法，研究逐漸達到了飽和狀態，以致學界關于政府績效評價的相關研究出現停滯[9]。2013—2016年，理論上對于政府績效評價內容有了指導原則，但由于編制委員會的職能聚焦于原有的機構編制工作，缺乏績效評價專業知識人才隊伍及經驗，致使績效評價工作僅僅是維持原有的模式及內容。

第五階段：新常態階段（2017年至今）。以“人的全面發展”和“民眾的獲得感”為目標，其評價主體和內容都呈現了多樣化的政府績效評價。新時代背景下，政府績效評價并非對GDP的摒棄，而是建立在“綠色的、高質量的GDP”基礎上的民眾獲得感的提升，為進一步推進“人的全面發展”邁出了關鍵的一步。

筆者依據不同時期的政府績效評價的價值目標，社會價值向公共價值的轉變過程，從“評價主體”“評價內容”“價值取向”三個方面梳理改革開放40多年來政府績效評價的變遷脈絡，發現首先，政府績效評價體系理論指導的紛爭以及有效的評價主體的歧義都有待完善;其次，現有的評價主體選取過程存在“短視”傾向，往往造成評價結果反映不了事實的尷尬局面，定性指標缺乏對政府民眾服務精確而科學的校準，而定量指標又缺乏對政府民眾服務的價值取向、倫理維度等本質的考量，導致政府績效評價主體轉移和價值取向裂變;最后，民眾獲得感觸角持續延伸，動態跟蹤評價將成為常態。基于民眾獲得感的政府績效評價，使民眾不再繼續充當“門外漢”的角色，更多地被賦予主動參與和選擇的機會。民眾獲得感的評價強調主觀和客觀的統一，并且民眾獲得感成為一種導向標準，將其作為考評手段納入政府績效評價的體系與機制中。因此，只有來源于社會、來源于民眾的政府績效評價才能獲得公信力基礎[10]，也只有根植于社會、民生的政府績效評價才是可持續的，以民眾獲得感為中心的公平價值是政府績效評價的根本動力和最終價值目標。

二、民眾獲得感與政府績效評價的內在邏輯

政府績效就是政府活動的“績”和“效”之和，即“做了什么樣的事情”和“民眾獲得了什么效用”。民眾對政府行為的主觀獲得感以政府行為的客觀效果為前提，民眾自身最能了解其需要什么樣的政府以及政府的服務。首先，以民眾獲得感為核心構建政府績效體系，是保障和改善民生的迫切要求。保障和改善民生是高質量背景下政府績效管理的重要目標之一，有助于強化政府公共服務職能，督促落實教育、就業、社保、醫療、住房等方面政府職能的優化。其次，以民眾獲得感為核心構建政府績效評價體系，是維護社會公平正義的必然要求。公平正義是中國特色社會主義的內在要求，推進服務型政府績效評價體系的構建，有助于實現基本公共服務均等化，使全體民眾都能獲得的基本公共服務大致均等，從而在基本起點實現民眾的權利公平、機會公平和規則公平。再次，以民眾獲得感為核心構建服務型政府績效體系，有助于真正實現政府決策的科學化、民主化。政府績效評價過程實際上就是吸納民眾參與公共服務提供的過程，這一過程能夠及時了解民眾對公共服務新的、多樣化的需求，使政府公共服務決策更加民眾化、科學化，更加符合民眾的訴求和期待。最后，以民眾獲得感為核心構建服務型政府績效體系，能夠夯實政府的公信力基礎。在現代民主政府體制下，政治的輸入端和輸出端對于創造和維護政府公信力基礎，都是非常重要的。以民眾獲得感為核心，促進政府改進管理，不斷提高公共服務的能力和水平，可以提升民眾對政府的認可度、滿意度和信賴度，政府的公信力基礎也就隨之得到了加強。

三、政府績效評價價值取向的扭曲

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。目前，人民群眾美好生活的需要日益增長，不僅對物質文化生活提出了新要求，而且在民主、政治、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求也日益增多。以GDP為導向、自上而下的政府績效考核給中國經濟帶來高速發展，但中國社會信任水平從1990年的60.1%下降為2007年的52.3%[11]。民眾獲得感并未隨經濟同步發展，引發了一系列的問題，主要表現為民眾獲得感不高。

“獲得感”一詞是指獲得某種利益所帶來的滿足感，是建立在“客觀獲得”的基礎上的一種主觀感覺[12]。“獲得感”的提出使人們的利益具有了通過指標進行衡量的可能性，而“幸福感”在一般情況下是不可衡量的[13-14]。新時代的中國，“獲得感”這種更實質的“得到”、更加貼近民生和民意。筆者從居民收入分配、社會保障、生存環境與安全保障、居民消費等民眾獲得感方面與中國經濟發展情況對比的過程中，發現以下問題：

中國GDP從1987年的1.2萬億逐年上升至2017年的82.1萬億。但是，從一些社會民生指標上看，中國居民的獲得感并沒有隨著經濟的增長而提升。

首先，從分配公平和社會保障的角度上看，由圖1可知，自1994年起，中國的基尼系數就超過了0.4，在整體趨勢上，中國的基尼系數同樣呈現出顯著的增長，也就是說，隨著經濟的增長，中國居民收入分配反而趨向不公平，其收入差距也逐漸增大。另外，以失業率為例，統計發現，雖然相對GDP的增速，失業率的增速相對“平穩”，但是也呈現出較為明顯的增長;從絕對數來看，1987年的失業率為2.04%，失業人口數在0.22億左右，2017年的失業率為3.9%，失業人口數卻達到0.54億，失業率相對提高1.86個百分點，失業人口數增長了近1.5倍。

其次，在生存環境與安全保障層面。有學者指出，中國過去幾十年經濟的發展是以消耗資源和損害環境為代價的。1985—2015年，全國污水排放量從41.52億噸增加至716.18億噸。截至2016年底，我國二氧化碳排放占全球排放總量的28%左右。其他的生態問題包括水污染和水資源匱乏、土地退化、土壤污染、生物多樣性被破壞、固體垃圾管理存在問題等。環境污染不僅帶來巨大的經濟成本，增加在環境治理和醫療健康等方面的開支，而且會通過影響人們健康的方式損害社會人力資本積累，制約經濟長遠發展。如圖2所示，中國人均CO2排放量的趨勢線與GDP的趨勢線幾乎一致，污染排放總量超出環境容量，生態損害超過了自然再生能力，表明環境在為經濟讓路。另外，從人民法院一審案件數的增長趨勢來看，中國居民生存的安全狀況也不容樂觀。1987至2017年間，一審案件數保持年均8.7%的高位增長。以2005年為節點，在此之前，一審案件的增速在6%左右，而在2005年之后，其增長達到12.2%，翻了一倍，這與GDP的增長狀況恰為反向。

最后，在居民消費層面，由圖3可知，從1987年到2017年，居民消費價格指數（CPI）總體呈上升趨勢，年均漲幅在5%左右，尤其是在2000以后，CPI年均增長率更是高達8%。居民消費價格指數總體上漲，這表明我國物價水平整體上漲。其弊有三：一是物價上漲使民眾減少對部分消費品和服務的消費或者是選擇更加便宜的商品和服務替代，甚至是選擇劣質產品，在一定程度上會降低居民的生活質量，減少民眾的獲得感。二是物價上漲使得民眾實際可支配收入降低，增大了居民的生活壓力，導致居民為賺取更多的收入，采用增加工作量、改變職業或外出務工等方式來彌補物價上漲帶來的實際生活水平下降，從而改變了居民的生活方式與生活狀態，導致民眾獲得感的減少。三是物價上漲會導致收入差距進一步拉大，收入差距的擴大一定程度上使得民眾的“相對剝奪感”增加，這也不利于民眾獲得感的提升[15]。

以經濟發展和效率為主要價值取向的政府績效評價，在GDP、財政收入等快速增加的同時，與之對應的社會公正、公平、環境、民眾幸福感、安全感、獲得感等并未成比例上升，反而呈現出民生與效率之間的價值沖突。首先，反映社會公平的居民基尼系數高于警戒線;其次，在“唯GDP”的績效觀導向下，經濟與環境、食品安全、群體性事件等涉及民生發展的方向背離，嚴重影響了民眾的主觀獲得感。在經濟持續高質量發展的引領下，社會組織也不斷地發展壯大，民眾參與公共事務的形式也從單一走向多元，民眾參與政府績效評價成為必然趨勢，且逐步常態化。

它們可以有各自不同的主體，績效測量（監測）通常由項目或機構的管理部門實施;績效評價的主體可以是項目或機構內部的（如政府內部的評價機構），也可以是獨立的第三者（如政府外部的研究機構、學術團體、咨詢公司等），還可以是社會參與式的;結果運用的主體則是各種利益相關者（如政策制定項目者或項目管理者、社區居民等）。所以，如果將政府績效評價視作為一個系統，那么績效評價的主體就應該是多元化的主體。這種多元化的主體既包括了評價機構，還包括了主要的利益相關者。

（二）矯治：效率與公平價值相結合的政府績效評價

新時代中國政府績效評價中，權力分配的重心下移，民眾作為評價主體地位的明確，使政府績效評價主體真正多元化，從而夯實了政府績效評價價值取向的公共性和公信力。“評價內容”導入了以誠信為核心、民眾獲得感為目標的標準，為政府績效評價提供了新坐標，將以GDP為主的效率價值與以“以民眾獲得感”為主的公平價值并存，為政府進一步提出“為民謀福祉”的工作改革方向與具體策略提供了新的指導方向。

1.以誠信、共享、合作為核心夯實政府績效評價價值取向的公共性和公信力

實現民眾獲得感在政府績效評價中的全過程參與，是促使政府落實其公共責任和實施良好治理的重要方法，也是政府提升行政公信力的重要途徑。民眾參與政府績效評價的各個環節是應對價值沖突的基礎，只有在政府績效評價的各個環節做到民眾參與、信息公開，才可能了解民眾價值訴求，為預見和解決沖突創造條件。在政府績效評價目標確定的過程中，一開始就將民眾的訴求列入政府的行為目標，那么政府的作為在一定程度上就會考慮民眾的需求。民眾參與政府績效評價的全過程的意義在于：首先，民眾與其他評價主體之間是一種相互合作和競爭的動態博弈過程。政府績效是根源于社會偏好與多元價值博弈后的集體性政治表達，民眾參與成為績效評價實施過程中的核心，民眾在政府績效評價中的主體地位得到彰顯。其次，民眾參與能夠使政府更清晰地了解民眾的價值訴求和偏好，成為政府感知公共價值的必要機制。傳統公共行政“政治—行政”二分的運作前提和理性科層制的組織把政府行為和民眾訴求割裂開來，使得績效評價脫離民眾的實際需求、公共部門與民眾爭利以及績效評價“唯GDP”等一系列異化現象。以誠信、共享和合作為核心構建政府績效評價體系，有助于真正實現評價價值的科學化、民主化，更加符合民眾的訴求和期待，進一步夯實政府的公信力基礎。

2.以底線保障、客觀發展、主觀感知構建政府績效評價多層次、多維度的價值體系

多層次、多維度評價體系從平面上解決了政府績效評價價值的廣度范圍問題，且每個維度具體內容也體現出縱向的深度。在評價價值取向上，考慮從“底線保障”“客觀發展”“主觀感知”三個層面來著手。底線保障考量的是每個維度具體領域的“民眾獲得”是否達到基本水平，是否能夠讓民眾有最基本的獲得感;客觀發展考量的是在實現基本“獲得”保障的前提下，“獲得”質量的高低程度;主觀感知考量的則是基本“獲得”保障以及“獲得”質量發展對于民眾主觀感知的滿意程度。這樣的選擇是按照推動質量發展的動力主體來劃分的。“底線保障”主要考核的是政府的推動力，在民眾基本生存發展需要滿足的過程中，政府的準確定位應當就是保底線;“客觀發展”主要考核的是市場機制的動力，市場上的產品與服務的供給是促使民眾發展需要不斷得到滿足的保障;“主觀感知”則是從民眾的主觀感受視角來看待政府對于“底線保障”以及市場對于“客觀發展”所起的作用。

3.以“綠色GDP+民眾獲得感”相結合實現政府績效評價的效率價值和公平價值

新時代背景下，為政府績效評價注入以“個體生活+社會福利+社會保障”并重，“綠色GDP+民眾獲得感”相結合的經濟發展的新元素。一個國家經濟高質量發展的最好體現，是通過經濟增長與社會發展來不斷提升民眾的福祉，最終實現人的發展。從宏觀的社會層面來看，民眾獲得感表現為整體社會福利供給的富裕與便利程度。從可持續的發展層面來看，民眾的獲得感最終是要實現民眾的自由可持續發展。從微觀的個體層面來看，民眾獲得感最直接地體現在對民眾個體生活水平的改善與提高上。

用民眾獲得感來度量政府績效，主要集中體現在政府對民眾的物質生活、精神生活、社會福利、個人發展、社會發展等五個領域的服務程度。以民眾獲得感為核心構建政府績效體系是保障和改善民生的迫切要求。保障和改善民生是高質量發展背景下政府績效管理的重要目的之一。注入以民眾獲得感為評價內容是維護社會公平正義的必然要求。政府績效評價的價值取向是宏觀層面的經濟價值、效率價值和微觀層面的民主價值、公平價值的統一。

五、總結

“民眾獲得感”和“人的全面發展”等已成為新時代評判政府績效的根本標準。要多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板，保障全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展。無論是理論層面還是實踐層面，政府績效評價的評價主體和評價內容都不再按照原有的模式運行，確立了民眾全過程參與、結合大數據技術的經濟發展質量綜合評價系統，通過隱性的、非任務型的“民眾獲得感、安全感、幸福感”等和顯現的、任務型的“綠色GDP”為目標的主客觀相結合的政府績效評價體系，政府績效評價價值能夠全面體現“人的全面發展”和“經濟發展質量”的各個層面的內容，讓經濟發展質量的“固有屬性”與“滿足民眾需求”相結合、相統一。這種以誠信、共享、合作為核心，民眾全程參與、以民眾獲得感為根本的模式讓中國政府績效評價價值取向有了新內涵、新思想，意味著政府績效評價進入了全面發展的新階段、新常態。

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