透過“路內違停歸誰管”看“嚴管停車策略”

劉金廣

一、城管部門參與違停執法管理的現狀

城管部門參與城市道路違法停車治理，要從2015年底，中共中央、國務院出臺《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）說起，《意見》中第7條提出“推進綜合執法，交通管理方面侵占城市道路、違法停放車輛等行政處罰權，及有關行政強制措施，可以由城管部門實施”，這為城管部門參與違停治理提供了政策遵循。

1.城管部門參與違停治理的兩種模式

據了解，當前部分城市城管部門參與違停治理的情況主要有以下兩種。

違停執法權被移交至城管部門，但面臨強制力偏弱等問題。部分城市采取“城管部門全面開展違停執法活動”的模式，從路面執法取證、粘貼告知單、違法行為審核到收繳違停罰款等均由城管部門獨自處理。但從違法治理效果來看，并沒起到預期效果，據某地城管部門反映，自違停執法權移交至城管部門后，違停繳納罰款率持續偏低，不足三成，主要原因是該模式下的處罰強制性偏弱。違停者雖然收到城管部門粘貼的違停告知單，但是從公安交管部門的交通違法數據庫系統中卻查詢不到相關違停記錄，故沒有引起公眾足夠重視。

交管部門負責審核處罰，城管部門僅參與違停取證過程。部分城市采取“城管部門只參與違停取證過程”的模式，由城管部門執法人員依據交通違法圖像取證技術標準，對道路違停行為進行取證，將取證信息傳輸至公安交管部門，由后者對違停行為進行審核處罰，并將審核通過的違停信息納入交通違法信息系統。該模式的特點為，部門間聯合聯動治理違停，有效提升了執法效能，且處罰強制性較強，能夠對交通違法行為產生有力震懾。

2.社會上對城管部門參與違停治理的質疑

當前社會上針對城管部門治理違停尚存在一些質疑的聲音，主要集中在兩方面：

關于“違停由誰來管”，即違停執法權歸屬問題，質疑城管部門是否有權限全面依法開展違停執法活動，如何強化違停處罰的強制性。

關于“亂貼條”，即認為違停執法處罰只是為了追繳罰款。為回應這些質疑聲音，應系統性梳理我國現行相關法律法規、結合城市停車發展實際，研究制定科學客觀的執法管理策略。

二、城管部門參與違停執法管理的法律依據

我國與“違停執法管理”相關的現行法規政策主要有《道路交通安全法》《行政處罰法》。

1.《道路交通安全法》的相關規定

《道路交通安全法》明確公安機關交通管理部門對違法停車行為處二十元以上二百元以下罰款，并可以將該機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關交通管理部門指定的地點停放。此外，各地公安機關交通管理部門還探索運用非現場交通技術監控進行執法。

2.《行政處罰法》的相關規定

《行政處罰法》第十六條規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。

授權主體。國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。

被授權的條件。被授權的組織應當是行政機關；但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。

綜合來看，上述城管部門參與違停執法管理的兩種情況，應當說都在我國現行法規許可范圍內。在第一種情況中，城管部門全面依法開展的違停執法活動應受公安交管部門的行政處罰權委托，并且公安交管部門應負有監督職責，對相關后果承擔法律責任；在第二種情況中，城管部門參與違停執法取證工作并不意味著違停行政處罰權已委托轉移，因此，城管部門不具備違停執法權，僅限于為交管部門提供取證信息，經交管部門審核后，方可進行處罰。

三、境外城市違停執法管理對我國的借鑒意義

縱觀境外國際城市，對于城市道路違法停車執法管理，雖然大部分城市由警察機構主要負責執法處罰，但也有部分城市通過立法的方式，委托其他社會機構進行執法管理，總體執法管理效果良好。究其原因，與其“執法管理社會化模式”，以及“健全嚴密的法律法規體系”等具有直接關系，值得我國城市思考借鑒。

積極采用社會化共治模式，聘用社會企業力量參與違法停車治理，有效提升執法管理效能。如日本東京采用警察巡邏和聘用“駐車監視員”隊伍拍照取證的方式，對違停行為進行執法管理，“駐車監視員”發現道路違法停車，立即拍照取證，并傳輸至警察局，經審核后進行處罰。美國紐約的違停執法管理由紐約市警察局負責，該局聘用了約3300名交通執法人員參與執法管理，對影響道路通行的違停車輛，及時進行拖移處置，形成極大震懾力。

健全嚴密的法律法規體系，為厘清停車執法管理體制，加強違停執法處罰強制性等，夯實了基礎。如英國倫敦通過地方政府立法的形式，聘用社會私營企業參與違停執法管理。針對違停處置，管理員將罰單貼在違停車輛的前玻璃上，詳細列明處罰原因以及罰款金額，違法車主必須在28日內繳納罰款，如果在28天內既不繳納罰款又不提出復議，將會收到第二份罰款通知書，罰款額度上調50%，車主必須在14日內繳納罰款，否則該罰款將轉為地方法院登記的債務，并加上司法費用，由法院向違法車主下達償債通知書，如果在21日內仍未繳納，則由法院強制執行。

四、如何制定科學的停車執法管理策略

“城市停車泊位供需嚴重失衡、道路違法停車行為高發態勢、違停執法管理人力資源匱乏緊張、交通參與者文明守法意識相對淡薄”等，是我國城市普遍面臨的停車管理問題。在此背景下，厘清停車執法管理體制、科學制定停車執法策略，既是有效推動緩解城市停車難題的根本要求，也是回應社會新期望新訴求的必然選擇。

1.合理選擇違停執法管理體制模式

圍繞城管部門積極參與違停執法管理，結合國際城市發展經驗，綜合考慮執法管理人員、執法處罰強制力、城市停車供需狀況等情況，關于采取何種違停執法管理模式的思考、建議如下：

優先推薦采用“城管部門協助違停取證，公安交管部門負責審核處罰”的模式。兩部門間協同合作，共同完成違停執法管理活動，既能夠克服執法管理人力資源不足問題，又可有效提升違停執法管理效能，對違停行為形成強大震懾力。

宜采用“委托城管部門實施違停執法行政處罰權，公安交管部門負責監管”的模式。建議在實施前期，公安交管部門參與配合違停執法管理，從取證標準、執法流程、執法規范性等方面給予技術指導。另外，從短期來看，建議城管部門將查處的違停處罰信息，單向傳輸至公安交管部門，經其審核納入公安交通違法平臺，此舉既可加強公安交管部門的監督職能，又可提升違停處罰的強制性。長遠來看，建議推動健全完善相關法律法規，進一步強化法律處罰的強制性。

2.科學制定城市停車嚴管策略

違法停車執法處罰的目的，不止是為了糾正交通違法，更重要在于，通過嚴格執法管理加快城市停車泊位的科學規劃建設，合理增加泊位供給，動態優化交通出行結構，推動調和停車供需矛盾。因此，宜采取如下措施：

研究設定嚴管路段及區域，不可對全路網進行“一刀切式”嚴管處罰，應采取教育與處罰并舉的管理策略。考慮城市區位功能、道路設施條件、道路交通流量、交通需求特征、停車供需關系、交通運行狀況等條件因素，研究確定違停嚴管路及區域，在這些路段及區域內，實施嚴格違停執法處罰，營造規范文明停車氛圍；在嚴管路及區域外，以教育為主，研究施劃限時段停車泊位，適當滿足基本停車需求，盡量約束出行停車需求。

加強社會宣傳引導，鼓勵社會公眾文明規范停車。及時向社會公布停車嚴管路及區域，告知違法停車嚴管策略及方案，讓公眾切實了解違停執法管理的初衷，絕不是“以罰代管”，而是“由罰促管”，倡導公眾自覺遵守交通法規，倡議全社會共同治理停車難題，營造安全、有序、文明、規范的城市停車環境。

北京延慶區嚴查“堵路式停車”

延慶區城管執法局聯合公安、交通、香水園綜合執法隊啟動停車秩序規范整治行動。

此次整治通過拉網式巡查、教育與處罰相結合對“門前三包”范圍內的機動車、非機動車亂停亂放、逆向停車、停車不入位、占壓盲道等行為進行規范整治，勸導教育當事人規范有序停放車輛。當事人不在現場的，一律拍照取證、張貼告知單。對發現的停車不入位、亂停亂放的車輛予以曝光。

延慶區城管執法部門負責人介紹，隨著轄區內機動車保有量不斷增加，街面上總能發現機動車、非機動車在門前三包范圍內亂停亂放的現象，給原本暢通整潔的街面環境造成影響。香水園街道、百泉街道、延慶鎮綜合執法隊在巡查中就發現不少堵路行為。東外大街一些底商門前三包范圍內，則有小轎車占用消防通道、未停車入位等亂停車現象。

執法隊員介紹，“停車難”的情況確實存在，但有不少車輛長時間在門前三包范圍內“堵路式亂停車”，完全不顧及別人的通行。此外，非機動車亂停放現象也不少，城管執法部門會告知門前三包責任人，幫助規范，將非機動車搬到非機動車停放區域。