淺析我國農村生態環境糾紛解決機制的困境與可能

李錦

〔內容提要〕 我國農村環境糾紛解決機制遭遇諸多困境，導致農民難以解決糾紛。原因在于地方政府執法不嚴、環境活動者缺乏法律意識和環境管理缺位。基于此，有必要建立多元化的生態環境糾紛解決機制破除農村生態環境困境。建立農村環境糾紛人民調解專門機構，完善環境訴訟機制，完善農村人民調解制度，加強法院對人民調解的指導工作，同時完善糾紛解決機制相關法律，促進鄉村振興。

〔關鍵詞〕 生態環境 農村糾紛 解決機制

農村作為我國社會最典型、最主要的基層組成部分，三農問題始終是我國的工作重心。農村需要加強和完善法制建設。目前，我國農村社會生態環境糾紛正處于轉型時期，糾紛解決機制存在諸多不足，如人民調解機構缺乏、行政裁決制度不完善、訴訟成本較高，導致農民難以解決糾紛嚴重影響農民生活以及鄉村振興。

一、農村生態環境糾紛解決機制的困境

（一）人民調解機構缺乏

人民調解是抗戰時期在延安革命根據地根據當時國情以及現實需要創建的一種糾紛解決機制，為解決農村糾紛，化解社會矛盾提供了一些便利。一是人民調解員素質偏低。人民調解員大多是沒有經過培訓的村官，對于專業知識知之甚少，而且方式方法比較落后，這極大程度上限制了農村糾紛的解決。二是人民調解的法律效力低下，更沒有明文規定人民調解的工作，導致無效調解問題的出現。三是未建立專門的人民調解機構。

（二）訴訟成本較高

訴訟手段解決糾紛具有權威性、合法性、規范性以及強制性等特點，這是運用訴訟手段解決農村糾紛最明顯的優勢所在，但用訴訟方式化解農村糾紛也存在很大的局限性。一是訴訟費用高昂，增加農民負擔。而且，訴訟的方式必須是親自到基層人們法院，這對處于偏遠農村地區的人而言還要承擔往返的交通費用，增加了農民的經濟負擔。二是訴訟程序復雜，耗時較長，導致農民難以順利運用訴訟手段維護自身權益。雖然訴訟手段調解農村生態環境糾紛具有其他糾紛解決機制所不可比擬的專業性，但是法律規定訴訟解決機制的主要程序過于復雜，包括當事人起訴、人民法院受理、開庭審理、判決等，所耗費的時間精力是訴訟解決機制里最多的。

（三）仲裁準入門檻過高

作為解決民事糾紛的途徑，相比較其他糾紛解決方式，仲裁的專業性與靈活性顯而易見，但對解決農村生態環境糾紛而言，仲裁門檻過高，且仲裁機構均設立在縣城或市區，對農民而言十分不便，仲裁在解決農村糾紛問題上的作用極為有限，因此解決農村糾紛問題不太適用仲裁這一途徑。

二、農村生態環境糾紛的成因

生態環境糾紛是指環境活動的主體在環境資源的開發、利用、保護、管理等過程中發生的因侵害環境權益行為而產生的爭議。這種爭議存在于平等主體的公民、法人和其他組織之間，也存在于在公民、法人和其他組織與國家機關之間。

（一）地方政府執法不嚴和環境管理缺位

環境糾紛的成因中既有政府的亂作為，也有政府的不作為，政府有法不依、執法不嚴是環境糾紛高發的一個重要因素。這類環境糾紛表現為政府重經濟發展而輕視環境保護，未能嚴格執行環境法律、法規，懈怠環境管理職責。在對環境有影響的建設項目的審批階段，未能嚴格執行環保第一審批權，環境影響評價制度被架空或形同虛設。

（二）環境活動者缺乏法律意識

一些環境活動者嚴重違反法律，肆意污染或破壞環境，造成嚴重的環境事故。另外，還有一些環境活動者缺乏環境道德，認為其排污已達到國家或地方的相應排放標準，拒絕采取進一步可行的措施減少環境損害，從而累積形成環境問題導致環境糾紛。由于缺乏法律意識和環境道德，環境活動者在開發和利用環境資源的過程中未能采取有力措施避免環境問題的產生，進而侵害環境權益是產生環境糾紛的直接原因。

三、破除我國農村生態環境糾紛解決機制困境的可能性

生態環境污染問題日益嚴重，令群眾心生擔憂，使得群眾來信來訪越來越多，生態環境糾紛也越發嚴重。因此，我們應當建立起農村多元化的糾紛解決機制，各方主體都應承擔起責任。

（一）完善農村人民調解制度

調解制度要有效有序進行，關鍵在于人民調解員如何處理糾紛以及解決糾紛的能力。我國人民調解員可能在婚姻家庭糾紛及鄰里糾紛的處理上占據優勢，以前人與人之間的生活糾紛依據道德習慣就能得以調整和解決。為了滿足農村社會生活的不同需求，政府以及相關部分必須給人民調解員提供技能化的培訓，更好地為人民謀利益。

1.加強法院對人民調解的指導工作。人民調解制度是一種具有中國傳統特色的解紛體制，但我國目前的人民調解遠不足以解決當前的糾紛矛盾，應制定人民調解員管理辦法，依據《人民調解法》的相關規定并結合實際情況，調研和起草人民調解員管理辦法，以促進調解工作高質量的運作。

2.加強對人民調解員的教育培訓工作。培訓內容主要以學習《人民調解法》為主，并結合當前現有的矛盾糾紛形式和人民調解工作實際，對人民調解員的專業技能進行統一培訓并進行考核。為了能有效貫徹執行，可采取定期檢查，定期考核等制度，建立獎懲機制，對成績顯著且廣受人民群眾好評的人民調解員進行表彰，對不重視群眾及工作差的人民調解員提出批評，以此引起重視，增強人們調解員的責任感，為調解工作的解決添磚加瓦。

3.擴大調解工作的受案范圍。根據我國《人民調解法》的有關規定，我國人民調解的受理范圍僅限于婚姻家庭糾紛。應該建立縣、鄉、村這三級人民調解組織網，拓寬人民調解的受案范圍，如側重放在生態環境糾紛解決的力度。生態環境糾紛可能比婚姻家庭糾紛等更為嚴重，危害村民的人身健康，因此拓寬人民調解的受案范圍，解決單一的生態環境糾紛，可為人民法院減輕負擔。

（二）完善農村法律制度

為完善我國農村生態環境糾紛解決機制，有必要完善農村法律制度，主要包括三個方面。

1.建立環境糾紛行政調解專門機構。設立專門處理環境糾紛問題的行政職能機構，可以在縣級政府環境保護部門內設立專門處理生態環境糾紛的獨立機構，并配備專門的處理糾紛人員。

2.完善環境公益訴訟機制。國家可以鼓勵和扶持公益性環保事業的發展并支持其依法開展相關的環境保護活動，設置訴訟前的督促程序，即有環境糾紛問題的人民群眾可以先送達訴前督促部門，由其審核后先通知違法者在合理期限內糾正違法行為并采取相應的補救措施，如果違法者糾正了違法行為，便不用再提起訴訟，這可極大減少訴訟成本。情況緊急的可以直接進行起訴。

3.完善相關立法，保證有法可依。可以在《環境保護法》中把仲裁列入生態環境糾紛的法定方式之一，把影響范圍廣的環境糾紛列入仲裁的范圍中。同時，設立專門的處理生態環境糾紛的委員會，依法仲裁生態環境糾紛。

本文著重介紹了我國農村生態環境糾紛，如果此糾紛得不到及時化解，將會加重矛盾沖突，影響農村經濟健康快速發展，甚至會影響國家與社會的安定。因此，我們要用理性化、法制化的途徑有效解決農村的生態環境糾紛，建立健全多元化的農村糾紛解決機制，尤其是建立環境糾紛調解專門機制，從而為農村生態環境糾紛的化解提供理論指導，促進鄉村振興。

（作者單位：西安財經大學法學院）

責任編輯：梁 欣