僵尸企業出清法律解決路徑思考

黃永美

關鍵詞供給側結構性改革 僵尸企業 破產

習近平總書記指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。要推動經濟高質量發展，必須要深化供給側結構性改革。去產能是供給側結構性改革的首要任務，核心是處置僵尸企業。僵尸企業事關產業，事關就業，事關效率，事關背后數萬億問題資產的處置，因此在僵尸企業出清過程中要建立健全市場主體退出制度，為市場主體依法退出營造良好制度環境。

一、僵尸企業出清已成為時代要求

通過了解僵尸企業現狀，發現國有企業、規模大的企業、年齡大的企業更容易成為僵尸企業，并且煤炭、鋼鐵、玻璃、水泥等重點行業有更過的僵尸企業。根據國資委2016年摸底的相關數據，中央企業需要專項處置和治理的“僵尸企業”和特困企業達2041戶，涉及資產3萬億元。但地方問題企業或“僵尸企業”數目更為龐大，比如廣東省曾披露2016年完成2385家僵尸企業出清;河南省曾披露截至2018年10月處置省屬、市縣屬僵尸企業1124家。

近年來，為推動經濟高質量發展，僵尸企業出清進程進一步加快，中央及地方相繼出臺了若干文件：

（一）國家層面出臺的相關文件及精神

2019年4月30日，國家發改委發布《關于做好2019年重點領域化解過剩產能工作的通知》，提出在2019年鋼鐵、煤炭等多個領域加快分類處置“僵尸企業”，確保2020年底前完成全部處置工作。

2019年6月22日國家發改委等13部委發布《加快完善市場主體退出制度改革方案》，提出推動國有“僵尸企業”破產退出，這是我國第一個比較專門涉及市場主體退出問題的國家級文件。

2019年7月1日，國家稅務總局發布《關于深化“放管服”改革更大力度推進優化稅務注銷辦理程序工作的通知》，更大力度推進優化稅務注銷辦理程序，簡化破產企業稅務注銷程序。

（二）地方層面相關文件

2020年1月6日山東省發改委等19部門聯合下發《山東省“僵尸企業”處置工作實施方案》，對實施原則、債務處置、盤活資產、維護職工權益、政策支持力度等做了規定。

（三）青島市另一有利條件

2020年4月22日，青島破產法庭正式掛牌成立。這是最高法院批準設立的全國第二批、山東省首批破產法庭，標志著青島破產審判工作開啟新篇章。

二、僵尸企業現狀及特征

近年來，各地己開展僵尸企業出清工作，其中廣東近3年處置“僵尸企業”逾900戶，全省法院新收破產案件增380%～上海建立聯動機制破解“僵尸企業”注銷難;山東省納入省政府清單的213戶省屬“僵尸企業”已完成處置53戶，安置職工5352人。

“僵尸企業”具有三個特征：一是企業主營業務活動已連續停止多年;二是人員基本安置完畢，或剩余職工全部辦理內退及協保：三是因債務債權、稅收、法律訴訟、房地產抵押或查封等原因無法進行清算注銷或清算注銷成本過高。“僵尸企業”三類情況：“有人有債”“有人無債”“無人無債”。

近年來隨著債務流轉，原銀行金融債權大量被私人收購，受利益驅動，個人很多采取非正常手段進行追債，惡意訴訟不斷，企業為處理該類問題耗費大量的人力物力財力。解決該類問題，最直接、最有效的方法就是啟動企業清算程序，完成工商稅務注銷，實現僵尸企業法律意義上的自然死亡。

三、僵尸企業出清工作探索

（一）僵尸企業出清方式

1.企業自行清算。自愿清算通常只限于債權人人數較少的公司采用。如在自行清算過程中，出現資不抵債，無法進行重整的情況下，應轉入破產清算。

2.強制清算。適用出現《公司法》第180條、182條規定事由進行的解散。

3.破產清算。根據《公司法》規定，公司啟動清算程序后，如果發現公司財產明顯不足以清償公司債務的，應依法轉入破產程序。強制清算與破產清算之間可以轉化。

4.執轉破。“執轉破”是指在執行中，作為被執行人的企業法人符合企業破產法規定的資不抵債、達到破產界限、符合破產條件情形，執行法院經申請執行人之一或者被執行人同意，應當裁定中止對該被執行人的執行，將執行案件相關材料移送被執行人住所地人民法院，啟動破產程序來化解社會矛盾糾紛。只要債權人之一或企業一方同意，法院即可啟動破產程序。

（二）僵尸企業出清面臨的難題

筆者總結青島市各大企業在僵尸企業出清方面遇到的問題，結合自身工作中的具體情況，僵尸企業出清主要面臨以下問題：

1.破產費用問題。申請破產企業多為背負巨額債務，多年來未正常經營的關停企業，該類企業的共同點就是企業不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，甚至大部分企業沒有能力支付破產費用。

2.立案方面問題。

一是企業主要資料缺失。托管企業在改革浪潮中，檔案資料幾經周轉，很多企業資料不齊。企業申請破產缺乏必要的企業公章、營業執照、財務檔案等資料。

二是法院立案篩選。法院對于無資產、無人員企業，法院比較愿意接受，立案難度小;對于存在職工問題的企業尤其是有信訪問題的，法院在立案時非常慎重，立案難度大。

3.工商稅務注銷難。在青島市政府大力支持下，雖讓部分破產企業實現注銷，但因涉及欠稅問題，企業在持有法院宣告破產裁定后，稅務部門仍因欠稅問題不予注銷，進而工商部門也不予注銷，企業處于吊銷狀態，不能實現法律意義上的“死亡”。

四、托管系統僵尸企業出清解決思路及建議

（一）破產費用問題

為確保困難企業通過破產程序實現有效救治及有序退出，著力解決破產程序啟動難，保證破產清算工作順利進行，保障破產管理人依法履行職責，提高破產案件的審判質效，青島市財政局和青島市中級人民法院制訂了《市級破產案件援助資金管理使用辦法》。根據辦法規定，市中院設立破產案件援助資金專用賬戶，用于支付市中院受理的無產可破案件中必要的破產費用支出。破產管理人可根據破產企業情況，向市中院申請5-10萬元援助額度。根據有關企業探索，對于無資產無人員企業可以多家合并聘請管理人，降低管理費用。但是對于在區級法院審理的破產案件，目前沒有援助資金政策。

（二）法院立案問題

為保證順利立案，破產企業應在提起破產申請前做好一系列的準備工作。主要包括：

1.確定需要實施破產的企業。破產企業必須為獨立的法人主體，企業必須實際已資不抵債，如果審理期間得出企業資產大于負債的結論，屆時法院將裁回破產申請。

2.落實破產企業公章、營業執照、財務檔案等資料是否齊備。企業破產申請階段必須有公章、營業執照，債權審查期間應有財務檔案支撐審核依據，在企業破產前期應當落實該部分資料的存放地點和看守人員，以便法院、管理人接管。如果擬破產企業為“僵尸企業”，資料全部遺失的，需辦理公章復刻、補辦營業執照，同時向工商注冊地申請調閱最后一期企業年報資料，以此為基礎申請企業破產。

3.做好財務準備工作，包括開展賬務梳理、財務審計工作;統計主要債務、主要資產情況;測算分析職工分流安置情況。

4.做好內部申報審批工作。包括主管部門批復意見、召開企業職工代表大會，審議企業申請破產和職工分流安置議案，形成職代通過企業申請破產的決議;審計報告等。

（三）信訪問題

對于存在大量信訪隱患企業，為保證順利立案，建議根據法院要求，向法院出具職工及信訪問題兜底解決的函，在出現信訪問題時，企業負責接訪，解除法院的后顧之憂。

（四）破產后工商注銷問題

目前包括之前托管企業破產后均存在工商注銷難，究其原因多為欠稅問題，稅務不予注銷。目前，根據國家稅務總局《關于深化“放管服”改革更大力度推進優化稅務注銷辦理程序工作的通知》的規定，經人民法院裁定宣告破產的納稅人，持人民法院終結破產程序裁定書向稅務機關申請稅務注銷的，稅務機關即時出具清稅文書，按照有關規定核銷“死欠”。在國家發改委等16部委下發的《關于積極穩妥深化“僵尸企業”處置工作的意見》中也由類似規定：清算后沒有清償欠稅能力的“僵尸企業”，持人民法院終結破產程序裁定書向稅務機關申請稅務注銷的，稅務機關即時出具清稅文書，按照有關規定核銷“死欠”。在《山東省“僵尸企業”處置工作實施方案》中，也提出暢通注銷退出程序，建立“僵尸企業”注銷綠色通道，但沒有明確稅務機關可以根據企業出具的終結破產程序裁定核銷“死欠”。

根據調研情況，目前青島市在執行上述文件時，不同稅務部門執行存在差異，有的可以核銷，有的不能;有的稅務部門領導同意按上級文件注銷，而具體辦稅人員不予辦理，操作難度大。建議青島市多部門聯動出具統一的執行依據，完善僵尸企業稅務注銷手續。

（五）堅持市場化法治化，充分發揮政府引導、服務和推動作用

在僵尸企業出清過程中，涉及公司法、物權法、破產法、合同法及稅收、職工安置等政策，專業性很強，建議引入專業團隊進行全程指導。同時，建議司法、工商、稅務建立聯動機制，深入貫徹執行國家文件，實現政策協同，釋放市場資源，增強市場活力。政府加大財政支持力度，對涉及職工切身利益的分流安置、社會保障、經濟補償、清欠清費等問題要按政策予以保障，國有資本經營預算支出優先用于解決國有“僵尸企業”的歷史遺留問題。

五、結語

僵尸企業出清是現階段國家和地方的統一要求，是國家供給側結構性改革的重中之重，是推動國有企業改革發展的迫切要求。國有企業要增強去產能工作的責任感和緊迫感，緊緊抓住中央推進供給側結構性改革的有利契機，認真梳理僵尸企業情況，分類分級推進，打贏國有“僵尸企業”出清這場關系重大的攻堅戰。