檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴訟請求研究

伍濱江 陸文麗

關(guān)鍵詞行政公益訴訟 訴訟請求 原則 方法

訴訟請求是人民法院受理并做出裁決的依據(jù)，科學(xué)準(zhǔn)確提出訴訟請求，避免敗訴風(fēng)險，是檢察機關(guān)在公益訴訟過程中需要重點把握的問題。檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟工作過程中，往往存在訴訟請求與法律關(guān)系把握不準(zhǔn)確、在法律競合情況下的訴訟請求選擇不恰當(dāng)?shù)惹闆r，最終導(dǎo)致案件判決結(jié)果達(dá)不到預(yù)期要求，甚至最終敗訴的結(jié)果。本文主要對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的“訴訟請求”進行分析，以探索如何開展行政公益訴訟。

一、我國立法上對行政公益訴訟請求的規(guī)定

（一）行政公益訴訟請求的一般規(guī)定

我國《行政訴訟法》僅在第二十五條四款中設(shè)置了檢察機關(guān)提起公益訴訟的內(nèi)容，該條立法相對簡單，可以看作是原則性的規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十八條對此行政訴訟訴訟請求行細(xì)化，該項規(guī)定同樣適用于檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟，其問題在于檢察機關(guān)能否提出判決行政機關(guān)予以賠償或者補償?shù)脑V訟請求。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)提出的訴訟請求在考慮公益性的同時，也要考慮可操作性，若提出損害賠償請求，則應(yīng)當(dāng)考慮請求損害賠償具體是賠償哪方面的損害，如何確定賠償數(shù)額。一般情況下，行政公益訴訟不應(yīng)提出損害賠償請求，但若是檢察機關(guān)在督促履職的過程中，在緊急情況下，代為采取補救措施而產(chǎn)生的費用，應(yīng)當(dāng)可以提出損害賠償請求。

（二）確認(rèn)違法之訴與繼續(xù)履行之訴

在行政公益訴訟工作中，檢察機關(guān)經(jīng)常同時提出確認(rèn)違法之訴與履行之訴，但根據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定，筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)同時提出確認(rèn)之訴和履行之訴。《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（下稱辦案指南）規(guī)定的確認(rèn)之訴主要適用的三種情形中，行政行為均沒有繼續(xù)履行的可能，根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條的規(guī)定，法院可以主動判決確認(rèn)違法。而履行之訴適用于行政機關(guān)不履行或不全面履職法定職責(zé)，判決履行仍有意義的情形，如果在訴訟過程中，行政機關(guān)履行職責(zé)、國家利益或者社會公共利益得到維護并使得檢察機關(guān)的訴訟請求全部實現(xiàn)的，檢察機關(guān)可以將責(zé)令履職的訴訟請求變更為確認(rèn)違法。需要注意的是，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條規(guī)定的判決責(zé)令行政機關(guān)采取補救措施，并非繼續(xù)履行之訴中的繼續(xù)履行職責(zé)，而是用來代替繼續(xù)履職的補救措施。辦案指南規(guī)定在訴訟過程中，可以將履行之訴變更為確認(rèn)之訴，也就是說，確認(rèn)之訴與履行之訴所適用的情形不一樣。從待證事實上看，提起行政公益訴訟的前提之一就是行政機關(guān)怠于履行法定職責(zé)或者違法履職，因此，無論從訴訟效率或訴訟成本考慮，檢察機關(guān)在起訴時，都不應(yīng)當(dāng)同時提起確認(rèn)之訴和履行之訴。

（三）抽象行政行為的附帶審查

《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定在國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法時可以請求附帶審查。那么，檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟過程中，能否一并提出對規(guī)范性文件進行審查的訴訟請求？筆者認(rèn)為，在行政公益訴訟過程中一并提出對抽象行政行為的附帶審查，不僅有利于加強對政府行政行為合法性的監(jiān)督，更有利于保障國家利益和社會公共利益。關(guān)于檢察機關(guān)作為公益訴訟人與附帶審查的被訴行為無利害關(guān)系，能否作為主體提出附帶審查的問題，筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，所保護的是國家利益和社會公共利益，即便與被訴的具體行政行為沒有直接的利害關(guān)系，但這是法律賦予的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)可以作為主體提出對規(guī)范性文件的附帶審查。

二、檢察行政公益訴訟確定訴訟請求的原則

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴訟請求應(yīng)當(dāng)堅持督促履職原則、國家利益和公益性原則以及必要性原則，根據(jù)案件事實和證據(jù)選擇最準(zhǔn)確適宜的訴訟請求。

（一）督促履職原則

在確定訴訟請求的過程中強調(diào)督促履職原則，主要基于兩個方面：一是立法性規(guī)定的授權(quán)，根據(jù)我國憲法法律的規(guī)定，檢察機關(guān)的定位是法律監(jiān)督機關(guān)，包括對行政權(quán)的監(jiān)督。在檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督中，行政公益訴訟是非常重要的內(nèi)容，而檢察行政公益訴訟的訴訟請求核心在于督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)以維護國家利益和社會公共利益。二是行政機關(guān)的職權(quán)，行政機關(guān)所有的行政活動都應(yīng)當(dāng)有法律法規(guī)的授權(quán)，并遵守合法行政與合理行政的原則，檢察機關(guān)所應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的是行政機關(guān)未依法履職導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受損的情況，即監(jiān)督行政機關(guān)的不作為和行政違法行為。因此，檢察行政公益訴訟的訴訟請求應(yīng)當(dāng)堅持以督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)為出發(fā)點。

（二）國家利益和公益性原則

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的核心目標(biāo)在于保護國家利益和公共利益，訴訟請求必然要圍繞這個目標(biāo)而確定，與國家利益和公益無關(guān)的請求則不應(yīng)該在公益訴訟中涉及。國家利益和公共利益是一個不確定概念，但其內(nèi)涵具有很強的適應(yīng)性和變動性，可以根據(jù)具體案件的時空背景作出相應(yīng)的調(diào)整與衡量。為了保障行政公益訴訟的順利開展，實踐中必須準(zhǔn)確把握“國家利益和公共利益”的具體內(nèi)容。國家利益和公益性原則不僅限定了訴訟請求，同時也限定了提起行政公益訴訟的條件、受案范圍、調(diào)查取證方向。行政公益訴訟的訴訟請求必須堅持國家利益和公益性原則，既可以防止檢察機關(guān)濫用監(jiān)督權(quán)，也可以“防止國家司法資源的浪費，有利于公共利益的保護”。

（三）必要性原則

必要性原則是指在所有能保證達(dá)到保護公共利益目的的方法中，選擇干預(yù)最小但又是為實現(xiàn)保護公益所必須的訴訟請求。也有學(xué)者稱之為比例原則，即檢察機關(guān)行政公益訴訟過程中，有多種方式、多種手段可供選擇的情況下，應(yīng)當(dāng)選擇對行政權(quán)干預(yù)最小、最節(jié)約司法資源的方式和手段。行政公益訴訟起訴前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過訴前程序，當(dāng)訴前程序能夠解決的情況下，就不應(yīng)當(dāng)提起訴訟;在起訴的過程中，應(yīng)當(dāng)選擇最適宜的訴訟請求。如在行政行為應(yīng)當(dāng)撤銷的情形下，若撤銷會給國家利益或者社會公共利益造成重大損害，則應(yīng)當(dāng)請求確認(rèn)行政行為違法或無效。

三、確定檢察行政公益訴訟請求的方法

行政公益訴訟的訴訟請求應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政機關(guān)的職權(quán)及行政行為的性質(zhì)，圍繞保護公共利益有針對性的提出。提出檢察建議是行政公益訴訟的前置程序，訴訟請求除了與行政機關(guān)的職責(zé)相對應(yīng)，還應(yīng)當(dāng)與檢察建議的內(nèi)容相對應(yīng)。

（一）準(zhǔn)確把握行政機關(guān)的行為的具體性質(zhì)

檢察機關(guān)在選擇行政公益訴訟訴訟請求時，應(yīng)當(dāng)界定行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的具體情況，我國行政法學(xué)界一般認(rèn)為，行政行為可分為作為行政行為和不作為行政行為，行政不作為包含拒絕履行法定職責(zé)、不正確履行法定職責(zé)、拖延履行法定職責(zé)、不完全履行法定職責(zé)、疏于履行法定職責(zé)。違法的具體行政行為表現(xiàn)為無權(quán)限行為、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、顯失公正、程序違法等形式。在明確區(qū)分行政行為性質(zhì)的前提下，分別選擇對應(yīng)的確認(rèn)行政行為違法或者無效、撤銷或部分撤銷違法行政行為、履行法定職責(zé)等訴訟請求。

（二）準(zhǔn)確把握案件情況及證據(jù)材料

訴訟請求應(yīng)當(dāng)以客觀事實為基礎(chǔ)，以證據(jù)作為核心，并以達(dá)到明顯優(yōu)勢的證明程度作為支撐。法律事實是定案的依據(jù)，需要通過證據(jù)將法律事實展現(xiàn)出來，因此，訴訟請求應(yīng)當(dāng)是通過全面分析案情和證據(jù)材料，正確把握案件性質(zhì)形成的。根據(jù)辦案指南的規(guī)定，行政公益訴訟的案件事實包括四個方面的內(nèi)容：一是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為;二是國家利益或者社會公共利益受到持續(xù)侵害;三是檢察機關(guān)已經(jīng)向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議;四是行政機關(guān)收到建議后仍不依法履行職責(zé)或未全面履職。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)待證事實提供相應(yīng)的證據(jù)，根據(jù)相應(yīng)的證據(jù)選擇合適的訴訟請求，事實和證據(jù)直接決定訴訟請求是否得當(dāng)，能否獲得法院的支持。

（三）準(zhǔn)確把握維護公益的目的

公益訴訟的本質(zhì)是公民共同行為的有機組成部分，在公共利益受到損害時，公民可以通過多種共同行為維護和捍衛(wèi)公共利益，而檢察公益訴訟就是其中之一。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是檢察監(jiān)督權(quán)對行政領(lǐng)域的介入和干預(yù)，最終的目標(biāo)在于保護公民共同利益，因此，在選擇訴訟請求時必須緊緊圍繞公益進行。在內(nèi)容上，訴訟請求所主張的權(quán)利應(yīng)當(dāng)完全圍繞公共利益展開，應(yīng)當(dāng)超越其他個人利益;在法律效果上，訴訟請求的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)具有一定的社會效益，使得所有與案件相關(guān)的受害人或者潛在受害人的利益都能實現(xiàn)。

（四）準(zhǔn)確把握與檢察建議書的關(guān)系

按照我國行政公益訴訟的制度設(shè)計，檢察機關(guān)提出訴前檢察建議督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)是提起行政公益訴訟的前置程序，行政機關(guān)收到檢察建議后仍不依法履行職責(zé)是提起訴訟的基礎(chǔ)和前提，因此，訴訟請求的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與檢察建議相對應(yīng)。行政公益訴訟審理的重要內(nèi)容之一就是行政機關(guān)收到檢察建議后是否依法進行整改，檢察建議的內(nèi)容是否得以實現(xiàn)。若檢察建議的部分內(nèi)容已經(jīng)實現(xiàn)，則僅應(yīng)當(dāng)將未實現(xiàn)的部分作為訴訟請求，并將已經(jīng)實現(xiàn)的部分在起訴書中作出說明。

四、結(jié)語

檢察機關(guān)提公益訴訟工作，是黨和國家賦予檢察機關(guān)的一項創(chuàng)新性法律監(jiān)督工作，承擔(dān)著保護國家利益和公共利益的重要職責(zé)。檢察機關(guān)在行政公益訴訟過程中，應(yīng)當(dāng)通過發(fā)出準(zhǔn)確的檢察建議、提出適當(dāng)?shù)脑V訟請求，更好的實現(xiàn)對國家利益和公共利益在法律上的救濟和保護。