檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟請求研究

伍濱江 陸文麗

關鍵詞行政公益訴訟 訴訟請求 原則 方法

訴訟請求是人民法院受理并做出裁決的依據，科學準確提出訴訟請求，避免敗訴風險，是檢察機關在公益訴訟過程中需要重點把握的問題。檢察機關在提起行政公益訴訟工作過程中，往往存在訴訟請求與法律關系把握不準確、在法律競合情況下的訴訟請求選擇不恰當等情況，最終導致案件判決結果達不到預期要求，甚至最終敗訴的結果。本文主要對檢察機關提起行政公益訴訟的“訴訟請求”進行分析，以探索如何開展行政公益訴訟。

一、我國立法上對行政公益訴訟請求的規定

（一）行政公益訴訟請求的一般規定

我國《行政訴訟法》僅在第二十五條四款中設置了檢察機關提起公益訴訟的內容，該條立法相對簡單，可以看作是原則性的規定。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十八條對此行政訴訟訴訟請求行細化，該項規定同樣適用于檢察機關提起的行政公益訴訟，其問題在于檢察機關能否提出判決行政機關予以賠償或者補償的訴訟請求。筆者認為，檢察機關提出的訴訟請求在考慮公益性的同時，也要考慮可操作性，若提出損害賠償請求，則應當考慮請求損害賠償具體是賠償哪方面的損害，如何確定賠償數額。一般情況下，行政公益訴訟不應提出損害賠償請求，但若是檢察機關在督促履職的過程中，在緊急情況下，代為采取補救措施而產生的費用，應當可以提出損害賠償請求。

（二）確認違法之訴與繼續履行之訴

在行政公益訴訟工作中，檢察機關經常同時提出確認違法之訴與履行之訴，但根據現有的規定，筆者認為不應當同時提出確認之訴和履行之訴。《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（下稱辦案指南）規定的確認之訴主要適用的三種情形中，行政行為均沒有繼續履行的可能，根據《行政訴訟法》第七十四條的規定，法院可以主動判決確認違法。而履行之訴適用于行政機關不履行或不全面履職法定職責，判決履行仍有意義的情形，如果在訴訟過程中，行政機關履行職責、國家利益或者社會公共利益得到維護并使得檢察機關的訴訟請求全部實現的，檢察機關可以將責令履職的訴訟請求變更為確認違法。需要注意的是，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條規定的判決責令行政機關采取補救措施，并非繼續履行之訴中的繼續履行職責，而是用來代替繼續履職的補救措施。辦案指南規定在訴訟過程中，可以將履行之訴變更為確認之訴，也就是說，確認之訴與履行之訴所適用的情形不一樣。從待證事實上看，提起行政公益訴訟的前提之一就是行政機關怠于履行法定職責或者違法履職，因此，無論從訴訟效率或訴訟成本考慮，檢察機關在起訴時，都不應當同時提起確認之訴和履行之訴。

（三）抽象行政行為的附帶審查

《行政訴訟法》第五十三條規定在國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法時可以請求附帶審查。那么，檢察機關在提起行政公益訴訟過程中，能否一并提出對規范性文件進行審查的訴訟請求？筆者認為，在行政公益訴訟過程中一并提出對抽象行政行為的附帶審查，不僅有利于加強對政府行政行為合法性的監督，更有利于保障國家利益和社會公共利益。關于檢察機關作為公益訴訟人與附帶審查的被訴行為無利害關系，能否作為主體提出附帶審查的問題，筆者認為，檢察機關作為法律監督機關，所保護的是國家利益和社會公共利益，即便與被訴的具體行政行為沒有直接的利害關系，但這是法律賦予的職責，應當可以作為主體提出對規范性文件的附帶審查。

二、檢察行政公益訴訟確定訴訟請求的原則

檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟請求應當堅持督促履職原則、國家利益和公益性原則以及必要性原則，根據案件事實和證據選擇最準確適宜的訴訟請求。

（一）督促履職原則

在確定訴訟請求的過程中強調督促履職原則，主要基于兩個方面：一是立法性規定的授權，根據我國憲法法律的規定，檢察機關的定位是法律監督機關，包括對行政權的監督。在檢察機關對行政機關的監督中，行政公益訴訟是非常重要的內容，而檢察行政公益訴訟的訴訟請求核心在于督促行政機關依法履行職責以維護國家利益和社會公共利益。二是行政機關的職權，行政機關所有的行政活動都應當有法律法規的授權，并遵守合法行政與合理行政的原則，檢察機關所應當監督的是行政機關未依法履職導致國家利益和社會公共利益受損的情況，即監督行政機關的不作為和行政違法行為。因此，檢察行政公益訴訟的訴訟請求應當堅持以督促行政機關依法履行職責為出發點。

（二）國家利益和公益性原則

檢察機關提起行政公益訴訟的核心目標在于保護國家利益和公共利益，訴訟請求必然要圍繞這個目標而確定，與國家利益和公益無關的請求則不應該在公益訴訟中涉及。國家利益和公共利益是一個不確定概念，但其內涵具有很強的適應性和變動性，可以根據具體案件的時空背景作出相應的調整與衡量。為了保障行政公益訴訟的順利開展，實踐中必須準確把握“國家利益和公共利益”的具體內容。國家利益和公益性原則不僅限定了訴訟請求，同時也限定了提起行政公益訴訟的條件、受案范圍、調查取證方向。行政公益訴訟的訴訟請求必須堅持國家利益和公益性原則，既可以防止檢察機關濫用監督權，也可以“防止國家司法資源的浪費，有利于公共利益的保護”。

（三）必要性原則

必要性原則是指在所有能保證達到保護公共利益目的的方法中，選擇干預最小但又是為實現保護公益所必須的訴訟請求。也有學者稱之為比例原則，即檢察機關行政公益訴訟過程中，有多種方式、多種手段可供選擇的情況下，應當選擇對行政權干預最小、最節約司法資源的方式和手段。行政公益訴訟起訴前應當經過訴前程序，當訴前程序能夠解決的情況下，就不應當提起訴訟;在起訴的過程中，應當選擇最適宜的訴訟請求。如在行政行為應當撤銷的情形下，若撤銷會給國家利益或者社會公共利益造成重大損害，則應當請求確認行政行為違法或無效。

三、確定檢察行政公益訴訟請求的方法

行政公益訴訟的訴訟請求應當依據行政機關的職權及行政行為的性質，圍繞保護公共利益有針對性的提出。提出檢察建議是行政公益訴訟的前置程序，訴訟請求除了與行政機關的職責相對應，還應當與檢察建議的內容相對應。

（一）準確把握行政機關的行為的具體性質

檢察機關在選擇行政公益訴訟訴訟請求時，應當界定行政機關不依法履行職責的具體情況，我國行政法學界一般認為，行政行為可分為作為行政行為和不作為行政行為，行政不作為包含拒絕履行法定職責、不正確履行法定職責、拖延履行法定職責、不完全履行法定職責、疏于履行法定職責。違法的具體行政行為表現為無權限行為、超越職權、濫用職權、顯失公正、程序違法等形式。在明確區分行政行為性質的前提下，分別選擇對應的確認行政行為違法或者無效、撤銷或部分撤銷違法行政行為、履行法定職責等訴訟請求。

（二）準確把握案件情況及證據材料

訴訟請求應當以客觀事實為基礎，以證據作為核心，并以達到明顯優勢的證明程度作為支撐。法律事實是定案的依據，需要通過證據將法律事實展現出來，因此，訴訟請求應當是通過全面分析案情和證據材料，正確把握案件性質形成的。根據辦案指南的規定，行政公益訴訟的案件事實包括四個方面的內容：一是負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為;二是國家利益或者社會公共利益受到持續侵害;三是檢察機關已經向行政機關發出訴前檢察建議;四是行政機關收到建議后仍不依法履行職責或未全面履職。檢察機關應當依據待證事實提供相應的證據，根據相應的證據選擇合適的訴訟請求，事實和證據直接決定訴訟請求是否得當，能否獲得法院的支持。

（三）準確把握維護公益的目的

公益訴訟的本質是公民共同行為的有機組成部分，在公共利益受到損害時，公民可以通過多種共同行為維護和捍衛公共利益，而檢察公益訴訟就是其中之一。檢察機關提起行政公益訴訟是檢察監督權對行政領域的介入和干預，最終的目標在于保護公民共同利益，因此，在選擇訴訟請求時必須緊緊圍繞公益進行。在內容上，訴訟請求所主張的權利應當完全圍繞公共利益展開，應當超越其他個人利益;在法律效果上，訴訟請求的實現應當具有一定的社會效益，使得所有與案件相關的受害人或者潛在受害人的利益都能實現。

（四）準確把握與檢察建議書的關系

按照我國行政公益訴訟的制度設計，檢察機關提出訴前檢察建議督促行政機關依法履行職責是提起行政公益訴訟的前置程序，行政機關收到檢察建議后仍不依法履行職責是提起訴訟的基礎和前提，因此，訴訟請求的內容應當與檢察建議相對應。行政公益訴訟審理的重要內容之一就是行政機關收到檢察建議后是否依法進行整改，檢察建議的內容是否得以實現。若檢察建議的部分內容已經實現，則僅應當將未實現的部分作為訴訟請求，并將已經實現的部分在起訴書中作出說明。

四、結語

檢察機關提公益訴訟工作，是黨和國家賦予檢察機關的一項創新性法律監督工作，承擔著保護國家利益和公共利益的重要職責。檢察機關在行政公益訴訟過程中，應當通過發出準確的檢察建議、提出適當的訴訟請求，更好的實現對國家利益和公共利益在法律上的救濟和保護。