生態經濟區生態治理府際合作現狀及提升策略

王明安 董樹軍

關鍵詞府際合作 生態治理 生態經濟區

十九大報告指出，生態文明是社會主義現代化強國的重要目標，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。如何建設社會主義生態文明？中央政府先后同意山東省建設黃河三角洲高效生態經濟區（2009年）、江西省建設鄱陽湖生態經濟區（2009年）、湖南和湖北省聯合建設洞庭湖生態經濟區（2014年），以探索我國生態文明建設之路。到2020年，這三個生態經濟區已歷經7-11年的建設，是否達到了預期目標，有何亟待解決的共性問題？基于此，本文以洞庭湖生態經濟區為例進行分析和解答。

一、生態治理府際合作是生態經濟區建設的重要保障

分析評價生態經濟區建設，首先必須準確理解建設生態經濟區的目的與原則。生態經濟區是擁有相對獨立自然生態系統的、跨多個行政區的、經濟發展與本區域生態環境資源關系極為密切的一個相對完整的自然和人文地理單元。生態經濟區建設不是一般的區域經濟一體化，它強調保護和利用好本區域生態環境資源來發展生態經濟，實現區域經濟社會發展與資源環境承載力相適應、自然與人類和諧發展。簡單來說，生態經濟區建設的首要目的是發展生態經濟，第一原則是堅持生態優先。

洞庭湖是我國第二大淡水湖，被譽為“長江之腎”。洞庭湖區是指以洞庭湖為核心，向東、南、西三面過渡為河湖沖積平原、環湖丘陵崗地、低山地區，在行政區劃上包括湖南省岳陽市、常德市、益陽市、長沙市望城區和湖北省荊州市，共33個縣級行政單位（下文簡稱四市一區）。洞庭湖水生態系統是洞庭湖區的主要生態環境資源。洞庭湖區具有保持江湖水域生態平衡的重要作用，也是我國糧、棉、油、魚等重要農產品生產基地，但近些年來受江湖關系、氣候變化和人類活動等因素影響，湖泊萎縮、生態退化問題日益凸顯，這片歷史上的富庶之地已發展相對落后。為統籌洞庭湖區經濟社會發展和生態環境保護，2014年4月，國務院正式批復同意《洞庭湖生態經濟區規劃》（下文簡稱《規劃》），同意湖南、湖北聯合建設洞庭湖生態經濟區。《規劃》指出，區域戰略定位首先是全國大湖流域生態文明建設試驗區，區域建設的基本原則第一條是堅持生態優先。

堅持生態優先，首先要修復已遭破壞的區域生態環境。按照《規劃》“兩年打基礎（2014-2015）、五年新跨越（2016-2020）”的發展目標，洞庭湖生態經濟區要在2020年實現生態功能基本修復。那么，歷經7年多的建設，洞庭湖生態經濟區是否如期實現了這一目標？中央政府是這樣評價的，“近年來，湖南省加大洞庭湖生態環境整治力度，推進解決一批突出生態環境問題。但洞庭湖區污染防治工作還有明顯短板，生態環境保護形勢依然嚴峻。”

洞庭湖區生態治理為什么“還有明顯短板”？原因是多方面的，其中一個重要的原因是各地方政府在生態治理上缺乏有效合作。因為生態環境資源是公共產品，而公共產品供給的主體是政府，即生態治理應以政府為主導。又洞庭湖是一個相對獨立的自然生態系統，洞庭湖生態環境資源具有區域整體性，也就是說區域生態產品供給應實行區域整體性供給，或者說在洞庭湖區已被劃分為若干行政區的現代社會，應該實行區域各行政區政府合作供給。正如《規范》在“第八章實施保障”的“創新生態環境保護機制”內容中指出，必須“建立高效統一的濕地管理體制”“加強入河湖水質水量統一管理”“建立生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制”等。“統一管理”和“區域聯動”就是指地方政府合作，即洞庭湖生態經濟區各地各級政府問以及政府各部門問合作治理區域生態環境。但生態治理耗資巨大，在實行分稅制財政管理體制時代，“各地方政府往往囿于局部利益，對生態治理采取‘不作為態度，或是寄希望于‘搭便車”，容易形成“公地悲劇”后果。對此，筆者曾以2018年引起社會廣泛關注、并由國家生態環境部督察的湖南省洞庭湖下塞湖矮圍事件為例進行過分析，認為下塞湖矮圍之所以存在長達14年未能拆除的一個重要的原因，是事件相關政府，包括上下級政府、不同地方的政府以及同一政府各部門在“拆圍”上缺乏有效合作。如何解決區域各地方政府在生態治理中的“不作為”，著名經濟學家曼瑟爾·奧爾森指出，“除非存在強制或其他一些特殊手段以使個人按著他們的共同利益行事……”其意是，必須通過制度來規范，即構建洞庭湖生態經濟區生態治理府際合作機制，使地方政府實現生態治理合作。

二、生態經濟區生態治理府際合作的現狀及不足

關于區域生態治理的府際合作機制，從國內外成功經驗來看，主要是要搭建合作平臺、制定合作規劃及實施方案、健全合作運行機制等。縱觀洞庭湖區生態治理現狀，發現府際合作機制存在諸多不足。

（一）區域府際合作平臺層級低且類型不豐富

合作平臺是合作各方對話交流的場所，常見的府際合作平臺依據行政權力的強弱依次主要有區域政府管理機構、區域府際聯席會議和區域合作論壇等。目前，洞庭湖區生態治理的府際合作平臺發展是非常不成熟的。

首先，成熟的區域一體化都會有一個區域性政府管理機構來進行跨行政區管理，但洞庭湖區還沒有這樣的政府管理機構。雖然湖南省成立了洞庭湖生態經濟區建設領導小組辦公室，但它僅對湖南省洞庭湖區的三市一區起指導和協調作用，其政府管理職能是非常有限的，而且洞庭湖區還包括湖北兩省的荊州市。其次，如果說目前建立洞庭湖區政府管理機構還不現實，那么建立區域府際聯席會議制度應該是很有必要的。《規劃》也明確指出，要“健全兩省高層協商機制，建立湖區四市聯席會議制度，協調解決生態經濟區建設中的重大事項。”但目前，不僅兩省高層（政府首長）聯席會議沒有舉行過，而且四市一區的政府首長和生態環境部部門負責人聯席會議也沒有召開過，僅在2018年和2019年分別在湖南省岳陽市和常德市召開了洞庭湖生態經濟區（四市一區）政協主席聯席會議第一次和第二次會議（第三次會議在計劃中），而政協畢竟只是履行參政議政職能。再次，洞庭湖區生態治理府際合作的第三種形式也非常有限。迄今為止，洞庭湖區僅有一個較為常態化的合作論壇，即從2015-2018年連續舉行了四屆的洞庭湖生態經濟區綠色發展論壇（該論壇是湖南省洞庭湖生態經濟區建設領導小組指導的、旨在探討“如何振興實體經濟發展”的經濟論壇，2019年的第五屆只查找到了論壇征文通知，沒查找到論壇正式舉行的相關信息）。還需指出的是，上述政協主席聯席會議和論壇都并不是專門針對洞庭湖區生態治理的，只是涉及到了相關問題。

（二）區域生態治理府際合作規劃及實施方案不完善

無規劃不未來。《規劃》也指出，“湖南、湖北兩省人民政府要切實加強組織和領導……組織編制具體實施方案和重點領域專項規劃。”洞庭湖區生態治理合作規劃可以是階段性治理目標，如三年、五年行動計劃，也可以是專項行動治理行動，如城市污水治理、工業廢水治理、養殖污染治理專項行動等。洞庭湖區生態治理合作實施方案，可以通過簽署府際協議（準立法行政契約）甚至區域生態環境法律來規范、調解合作中的矛盾糾紛。

目前，洞庭湖區生態治理的規劃及實施方案制定都很少體現府際合作，也沒有形成規范府際合作的行政協議和法律法規。如《洞庭湖生態環境專項整治三年行動計劃（20182020年）》（湘政辦發（2017）83號）和《湖南省洞庭湖水環境綜合治理規劃實施方案（2018-2025年）》（湘政發（2019）20號）中都有這樣的表述：按照分級管理、屬地為主等原則，將任務分解到市縣、到具體責任單位和責任人。這是區域生態行政區治理，不是府際合作治理。還有這兩個文件都是湖南省人民政府制定的要求下級政府執行的行政命令，不是平等對話和多邊協商的結果，與府際合作規劃或行政協議是有很大差別的。

（三）區域生態治理府際合作運行機制不健全

無規矩不成方圓。區域府際合作得以持續健康進行，必須有一套引導和制約各地各級政府行為的基本準則，即府際合作運行機制。就區域生態治理來看，主要包括信息溝通機制、成本分擔和利益共享機制、監督考核機制。基于洞庭湖生態經濟區生態治理府際合作平臺層次低和合作規劃不完善，區域生態治理府際合作運行機制幾乎還沒起步。

首先，從生態信息溝通機制來看，在現代網絡信息時代，不僅尚未建立一個統一的類似于“洞庭湖生態經濟區網”的網絡平臺，而且四市一區的生態環境局網站也未開辟洞庭湖生態經濟區專欄，洞庭湖生態經濟區的生態信息溝通依然是上下級政府問的縱向溝通而不是地方政府問的橫向溝通。縱向溝通會導致生態環境信息傳遞滯后和失真，這是非常不利于區域生態治理的，例如河流上游突發水污染信息若不能及時準確地通報給河流下游政府及生態環境部門，這對于下游防治工作來說就是貽誤戰機。其次，在生態治理成本分擔和利益共享方面，洞庭湖生態經濟區各地方政府也還沒有建立相應合作機制。所以，在實行分稅制財政管理和GDP為主的政績考核時代，區域各地方政府在生態治理上自然是樂于“搭便車”，而在生態資源利用上不甘落后則造成“公地悲劇”。再次，區域地方政府官員的綠色政績考評機制尚未落實。對政府行為的監督考核，最終會體現在對政府工作人員尤其是政府官員的監督考核上。近些年來，雖然中央一再強調綠色政績考評，但許多地方并沒有真正落實，洞庭湖生態經濟區生態治理情況也是如此。例如在湖南省洞庭湖區下塞湖矮圍事件中，雖然有62名國家公職人員被問責，但這一定程度上說是中央環保督察組專項督察的結果。

三、生態經濟區生態治理府際合作的提升策略

應對上述洞庭湖區生態治理府際合作的不足，借鑒國內外一些區域生態治理府際合作的經驗，提升洞庭湖區生態治理府際合作可以從以下幾方面入手：

（一）盡快搭建實效性強的區域府際合作平臺

要增強洞庭湖區生態治理府際合作，首先區域各地方政府必須加快合作平臺建設。首先，可以考慮先建立一個由國家生態環境部或長江水利委員會牽頭、由洞庭湖區四市一區政府權力讓渡而成的過渡性政府管理機構——“洞庭湖區生態治理管委會”，以引導和協調洞庭湖區各地方政府進行生態治理府際合作。其次，盡快建立四市一區政府首長或生態環保部門負責人聯席會議，對區域生態治理問題進行協商。再次，豐富洞庭湖區生態治理合作論壇形式，除政府（或生態環境部門）召集外，四市一區的社科聯、高校等的相關智庫機構都可召集研究洞庭湖區生態治理的專家學者和社會各界熱心人士共同參加論壇，為政府決策提供咨詢服務。

（二）協商制定區域生態治理規劃及實施方案

現在正是各地“十四五”規劃編制的重要時期，洞庭湖生態經濟區各地方政府要利用這一有利時期，通過各種府際合作平臺協商制定區域生態治理階段性目標或專項規劃。在洞庭湖區生態治理實施方案上，要促成區域地方政府問簽署行政協議，實現洞庭湖區生態治理綜合立法、合作立法，加快制定《洞庭湖保護條例》和《河道管理條例》等法律規范，以避免區域生態治理中“政出多門”和各地標準不一，使區域各地方政府在生態治理中有法可依、有章可循，并限制一些地方政府的不合作行為。

（三）健全區域生態治理府際合作運行機制

首先，搭建一個現代化的區域生態信息平臺，實現洞庭湖生態經濟區四市一區政府生態環境信息共享，并實行信息公開。這不僅可以提高區域地方政府生態治理的行政效率，而且也便于公眾及時了解區域生態環境信息，參與生態治理并監督政府的生態治理行為。其次，建立和完善區域政府問生態補償和橫向財政轉移支付制度，當然這種補償制度應建立在府際協議和府際合作規范之上。例如建立河流下游政府向上游政府，重點開發區政府向濕地和生態公益林等生態保護區政府進行橫向財政轉移支付補償。再次，嚴格監督、考評和問責機制。不僅要落實上級政府對洞庭湖區各地方政府官員的轄區生態績效考評和生態環境保護“一票否決”制度，而且應把地方政府官員是否促進和積極參與洞庭湖區生態治理納入政績考評體系。不僅要強調對官員任期內的生態績效考評，而且還要強調生態責任終身追究制。不僅要重視社會公眾、環保公益組織、媒體對政府的生態治理行為監督，而且還要重視網絡監督新形式。