淺談混合所有制改革的市場化機制建設

郭偉　王靖　逄青

摘 要：混合所有制改革實踐中，往往重視引資本而忽略轉機制，造成工作難以達到預期效果。建立中國特色現代企業制度是混合所有制改革實現市場化機制的理論基礎。“改機制”屬于企業治理改革的范疇，強調運營機制的市場化改革，實現各種要素資本與企業利益共享風險共擔，目的是提高企業活力。企業關鍵經營管理人員選任、管理的市場化改革是企業市場化機制改革的核心。

關鍵詞：混改 企業治理 市場機制

中圖分類號：F123.9 文獻標識碼：A ? 文章編號：2096-0298（2020）09（b）--03

一直以來，混合所有制改革是國有企業改革的熱點，是否真的“一混就靈”？為什么有些國有企業混改后沒有達到預期成效？本文認為，問題的癥結是在混改工作中，往往注重資本的混合，沒有真正實現以混改為契機推進企業的市場化機制改革的最終目標。本文以目前混改工作存在的問題為導向，梳理了混合所有制改革工作的難點和促進機制改革的有關理論和政策，在對相關案例研究的基礎上，進一步厘清了“以混促改”深入推進國有企業混改、建立市場化經營機制的思路。

1 混合所有制改革的難點

由混改帶來的企業股權結構的頂層變化，對混改后企業的治理機制、管控模式、內部政策乃至企業文化、發展戰略等都將帶來重大影響。因此，混改是一項系統工程，無疑在實踐中會產生一定的困難。總結起來主要難點有3個。

（1）引進戰略投資者難。主要原因是混改企業和潛在的意向投資人對混改的預期存在錯位。比如，從混改企業角度看，希望通過混改引進能給企業帶來戰略性資源和有資本實力的投資者;而從意向投資者的視角來看，希望擬參與的混改項目能夠給自己帶來資本增值并便于自身產業的拓展。更為關鍵的一點是，將來誰對混改后企業擁有實際控制權，更是無法回避的問題，需要雙方找到共同交集。

（2）員工持股難。員工持股有利于將企業與員工的利益捆綁，但不是每家企業都適合進行員工持股。比如成熟期的企業，收益比較穩定，員工資本性的投入只能帶來紅利回報、不能帶來資本的裂變式增值，對員工不一定有吸引力。由于需要員工拿出真金白銀投入企業，并且金額往往比較大，在實施員工持股的時候，并不一定能得到員工的支持。

（3）機制改革難。混改完成后，企業需要進行獨立的經營決策，需要混改企業根據市場化的要求主動創新和突破。但是各方股東、經營者長期以來形成的管控理念，很難在資本混合后自動形成依法依規參與混改后企業治理過程，甚至導致授放權不到位，難以真正形成市場化機制。

在實踐中，引進戰略投資者通常是混改企業和擬投資企業互相之間尋找合作契機、互相溝通共同愿景、互相理解談判的結果，而包括員工持股在內的市場化機制改革，需要在混改中進行專門設計推進。這是有些企業沒有達到預期效果、沒有實現“一混就靈”的主要原因。因此，以下重點圍繞“以混促改”的角度進行理論和實踐經驗的探討。

2 中國特色現代企業制度是混合所有制改革的理論基礎

馬克思強調，生產力決定生產關系，只有產權制度適合生產力發展要求時才是有效率的，否則就要變革原有產權形式，尋找新的產權形式。生產力社會化，必然要求生產關系的社會化。因此，十九屆四中全會提出，探索公有制多種實現形式，發展混合所有制經濟，是馬克思所有權理論的繼續深化和發展。

關于國有企業市場化機制改革，早在黨的十四屆三中全會中就提出了“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，完善規范的公司治理結構，深化企業分配、勞動、人事制度三項改革。到十九屆四中全會，黨中央又進一步提出，深化國有企業改革，完善中國特色的現代企業制度。把黨對國有企業的領導作為重大的政治原則，通過黨的領導與公司治理有機結合，深化國有企業的市場化改革。

2015年7月，習近平總書記在吉林省考察調研期間對國企改革進行了深刻論述，提出了推進國企改革的“三個有利于”的標準：有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能。因此，“三個有利于”的標準是包括混改工作在內的國企改革理論和實踐的“指南針”。

西方經濟學中的現代企業理論、公司治理理論、產權理論等，對國有企業改革工作也有一定的借鑒意義，考慮到很多研究結論。比如，與企業有關的權力在治理主體的配置、各種要素資本參與企業剩余的分配等成果，已在企業改革的有關政策中體現，這里就不再展開論述。

3 通過梳理混改有關政策明確以混促改的工作內容

《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）、《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號），明確了國有企業發展混合所有制經濟的基本原則、主要任務等頂層設計。“因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個”的“三因三宜三不”政策就是22號文提出的。54號文提出，分類推進混改，穩妥推進主業處于充分競爭行業和領域的商業類企業混改;分層推進混改，引導子公司層面有序推進混改，探索在集團層面推進混改，鼓勵地方從實際出發推進混改。其他政策，主要屬于具體的混改政策，可以分為以下兩方面。

3.1 “混資本”的政策

“混”屬于資本層面改革的范疇，強調產權的多元，實現不同所有制主體交叉持股，核心是市場化運作、確保國有資產不流失、兼顧各方資本利益。2019年10月，國務院國資委印發《中央企業混合所有制改革操作指引》，系統梳理了混改涉及的相關法律法規和支持政策，規范了可行性研究、制定方案、履行決策程序等基本操作流程，這是混改工作最完善的流程政策。習近平總書記在2014年參加十二屆人大二次會議安徽代表團審議時指出，“發展混合所有制經濟，政策已基本明確，關鍵是細則，成敗也在細則。不能借改革之名把國有資產變成謀取暴利的機會。改革關鍵是公開透明”。“混資本”政策中關于具體操作的核心政策有資產評估管理辦法（國務院令第91號）、企業國有資產交易監督管理辦法（36號令）等，規定資本混合要以市場化方式，經審計評估、進場交易等嚴格工作程序。

3.2 “改機制”的政策

“改”屬于企業治理改革的范疇，強調運營機制市場化改革，核心是提高企業活力。一是建立中國特色現代企業制度。重點是堅持黨的領導、完善混合所有制企業法人治理結構和管控方式，重視企業股東會建設，依法落實董事會的職權。主要的法律政策是《公司法》和有關企業章程指引。二是建立職業經理人制度。實現對經營管理人員的市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出。三是探索完善中長期激勵機制。主要的政策有國有控股上市公司股權激勵（2006年175號文）、國有控股混合所有制企業員工持股（2016年133號文）、科技型企業分紅和股權激勵（2016年4號文）。四是深化“人員能進能出、職務能升能降、收入能增能減”新的三項制度改革。

4 典型混改案例研究

（1）2019年12月25日，廣汽集團發布公告，完成第二輪職業經理人選聘，除董事長、專職黨委副書記、紀委書記和工會主席外，其他7名領導班子成員全部為職業經理人。廣汽集團通過實施職業經理人制度，實現機制轉換。在混改企業中實施職業經理人制度是機制轉換的重要內容，但職業經理人制度并不是混改機制創新的全部內容。

（2）煙臺萬化從1993年破“三鐵”，1995年獲批全國100家現代企業制度改革試點，1998年股份制改造，2000年精干主業、剝離輔業，2001年登陸資本市場，形成規范的公司治理與良好的內部控制體系，2004年被銀行抽貸，動員全員持股，成立第一個持股平臺，2006年受讓華融、信達股權進行員工持股，成立第二個持股平臺，2016年深化混改，2018年列入雙百行動企業、整體上市。國有股占21%，員工持股平臺20%，雙方形成一致行動人。2017年，凈利潤突破百億元。

（3）格力電器1996年上市，格力集團占70%，隨增資擴股，到2004年集團股比降為50%，2006年股權分置改革+股權激勵，轉讓部分股權給管理層，格力集團占40.8%，2007年轉讓部分股權給經銷商京海擔保，引進戰略投資者，集團股比降為22.6%、京海擔保9.6%，隨后兩次增發，格力集團股比攤薄為18.2%。2015年董明珠入局占0.73%，格力集團占比仍為18.2%。2011年之前，格力集團在董事會占絕對多數席位，2012年之后，格力集團董事占比2/9，經銷商2/9，其他為獨立董事和內部董事。2019年，格力集團413億轉讓15%股權，格力電器變為無實際控制人企業。

近年來的國企混改案例比較多，上面選取的3個典型，主要考慮是其混改成效已經顯現。3戶企業的共同經驗，一是，改革是一場艱苦的接力賽，不是一蹴而就;二是，經營機制改革需要管理層的利益緊密捆綁，為長遠發展奠定基礎。三是，建立公開、透明的市場化改革路徑，以及多元的公司治理機制，是企業全球化道路的必然選項。原中建材宋志平董事長說，中國建材有13家上市公司，通過上市募集大量資金的同時引入市場化機制，在市場監管下發展，是中國建材市場化機制改革的重要經驗。

5 理論與實踐對混改企業建立市場化機制的啟示

習近平新時代中國特色社會主義制度優勢，根源于公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。微觀層面上，深入推進混合所有制改革，建立適合我國基本經濟制度的現代企業治理機制，是管理資本為主的國資監管體制改革的重要途徑，是實現企業市場化機制的重要突破口。

5.1 牢牢把握方向

習近平總書記強調，要理直氣壯、堅定不移把“國有企業做強做優做大、毫不動搖鞏固和發展公有制經濟”，這是大方向。落實到具體工作，就是堅持市場化改革，按照“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”的總要求，做好引資本與轉機制的結合、優化股權結構與優化治理結構和經營機制的結合，通過改革全面提升企業發展質量，實現國有資本布局優、混改企業治理機制優的中國特色現代企業治理機制。

5.2 明確混改思路

分類分層推進混改，是國家推進混合所有制改革的總體思路。但是，混合所有制改革的最終目的，是構建市場化法治化體制機制，做強做優做大國有企業。通過混合所有制改革，加快培育一批實力更強、機體更健康、具備國際競爭力的世界一流企業，成為國民經濟健康發展的“壓艙石”，不斷增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。通過“以混促改”，堅定不移完善中國特色現代企業制度，用體制機制的創新性突破性進展激活企業的發展潛能和內生動力。

5.3 抓住工作重點

市場化機制建設的重點是通過混改建立多元股東治理機制。尤其是嚴格按公司法的有關規定規范各治理主體的權責，落實股東會對投資計劃、董事選聘、聽取董事會匯報等重大事項的權利，落實董事會對經理的市場化選聘、契約化管理權。同時，要建立各種要素資本與企業利益共享風險共擔的體制機制。企業家隊伍的市場化改革是機制改革核心。要按照四中全會提出的管理、技術等要素資本參與企業分配的精神，支持骨干員工持股等各類中長期激勵機制在混改中綜合運用，真正實現市場化體制機制突破。

參考文獻

劉斌.2019年混改進程與挑戰[J].企業管理，2019（12）.

郭小戈，拱千舒.7名國企干部轉為職業經理人[N].南方日報，A08版，2020-01-13.