新時代中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的優(yōu)治方案

[四川大學(xué) 成都 610065]

引言

鄉(xiāng)村是國家治理的重要單元，也是國家治理的突出短板。新時代鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理現(xiàn)代化的重要組成內(nèi)容和核心攻堅領(lǐng)域。中國鄉(xiāng)村治理七十年經(jīng)歷了從政社合一、鄉(xiāng)政村治到三治合一的范式轉(zhuǎn)換與體制變革。進入習(xí)近平新時代中國特色社會主義建設(shè)的強國階段，加強和改進鄉(xiāng)村治理，推進和實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，既是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)定和重要內(nèi)容，也是協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略關(guān)鍵，還是因應(yīng)中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的理性選擇。在新中國鄉(xiāng)村治理的實踐中展開了豐富的實踐探索，積累了豐富的治理經(jīng)驗，治理主體實現(xiàn)了從一元治理到多元治理的演化；治理內(nèi)容和范圍實現(xiàn)了從生產(chǎn)隊權(quán)責(zé)利關(guān)系的調(diào)整、農(nóng)村公共事業(yè)的初步建設(shè)、農(nóng)村社會治理的體制機制創(chuàng)新到十九大報告指出的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系；治理政策關(guān)注重點涵蓋了鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)的完善落實、基層黨組織的建設(shè)強化、村民自治德治組織體系等多個方面[1]。

如果人民公社是新中國鄉(xiāng)村治理的1.0版、鄉(xiāng)政村治是鄉(xiāng)村治理2.0版、三治合一是鄉(xiāng)村治理的3.0版，那么隨著信息技術(shù)的推動，社會經(jīng)濟實踐的變化，尤其是隨著《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理指導(dǎo)意見》的出臺，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的目標(biāo)指向和格局塑造就開啟了鄉(xiāng)村治理的4.0版，自治、法治、德治三治融合的格局也就開啟了向自治、法治、德治、技治四治合一的鄉(xiāng)村治理升級版的躍遷之路，也是必由之路。要實現(xiàn)向鄉(xiāng)村治理升級版的躍遷，向鄉(xiāng)村最優(yōu)型善治努力，必須要認(rèn)識到處于戰(zhàn)略夾縫中的鄉(xiāng)村治理的多重困境，明晰社會轉(zhuǎn)型的大背景下鄉(xiāng)村治理的異化偏向，同時以治理實踐中政策的得失成敗為鏡鑒，在鄉(xiāng)村自治、法治、德治和技治協(xié)同化推進的過程中推進完成鄉(xiāng)村治理4.0版的建設(shè)。

一、戰(zhàn)略夾縫中鄉(xiāng)村治理的多重困境

新時代鄉(xiāng)村治理的推進處于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的夾縫之中，城鎮(zhèn)化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興發(fā)展“雙向”拉扯是剖析鄉(xiāng)村治理的一個切入點[2]。夾縫中求生存的鄉(xiāng)村既不再是傳統(tǒng)農(nóng)耕社會田園牧歌式的鄉(xiāng)村，也不再是計劃經(jīng)濟時期封閉停滯的鄉(xiāng)村，更不是改革開放以來放任自由的鄉(xiāng)村。當(dāng)今社會正處于百年未有之大變局中，變動不安的社會生活實踐要求鄉(xiāng)村治理與時俱進推進現(xiàn)代化建設(shè)。因此，首要的是識別和剖析鄉(xiāng)村治理中的困境，包括效率與平等失衡、發(fā)展與穩(wěn)定失序、生產(chǎn)要素流出與引進失諧、公共文化吐故納新失語、村規(guī)民約激勵約束失效的多重困境。

（一）鄉(xiāng)村治理中效率與平等失衡

效率與平等是新中國成立以來持續(xù)推進解決的一個核心問題，貫穿于中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民站起來、富起來、強起來的全過程。平等與效率本身就是共產(chǎn)主義的內(nèi)在要求，也是馬克思主義中國化倡導(dǎo)的主流價值，講好平等與效率的辯證法是一個學(xué)理思辨的過程，更是一個實踐證成的過程。在解放過程中通過階級斗爭和土地所有權(quán)改革一定程度上對效率與平等的均衡發(fā)展具有促進作用。但是隨后在政治掛帥的階級斗爭時期，過分強調(diào)平等違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的平均主義取向?qū)е铝诵实募眲∠陆担逝c平等嚴(yán)重失衡，這也是當(dāng)時農(nóng)村發(fā)生饑荒的重要原因[3]。十一屆三中全會開啟的改革開放大大提高了農(nóng)村生產(chǎn)生活效率，一定程度上修正了鄉(xiāng)村治理中效率與平等嚴(yán)重失衡的狀況，究其原因在于大力引入了市場的競爭機制，并且鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供應(yīng)主體逐漸由農(nóng)民為主導(dǎo)讓渡于政府和社會組織，因此，雖然基尼系數(shù)在名義上有所增大，但是客觀上促進了效率與平等的均衡發(fā)展。當(dāng)然，在市場化、工業(yè)化的進程中，政府的城市偏向性政策安排和制度選擇在短期內(nèi)加速了社會轉(zhuǎn)型，但是也使得效率與平等出現(xiàn)了新的失衡現(xiàn)象，即城鄉(xiāng)收入差距非正常擴大，由此帶來的是中國城鎮(zhèn)化率普遍低于歷史上發(fā)達國家同一發(fā)展階段的水平，阻滯了城鎮(zhèn)化進程，并且導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展低效，農(nóng)民生活水平、生活質(zhì)量受損，幸福感、獲得感、安全感不高，城鄉(xiāng)之間不平等加劇。

辯證地看待不難發(fā)現(xiàn)，改革開放以來的經(jīng)濟政策有選擇性地向城市傾斜的制度安排打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系賴以維持的制度均衡，觸發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟改革，農(nóng)民退出了人民公社體制下的集體經(jīng)濟模式，農(nóng)村經(jīng)濟效率大幅度提高，但與此同時又進入了包括戶籍制度在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元割裂的制度鎖定狀態(tài)，并且在城鄉(xiāng)居民重復(fù)博弈的過程中城市偏向性的政策得以持存，效率與平等出現(xiàn)新的失衡現(xiàn)象[4]。政府通過向城市提供直接轉(zhuǎn)移項目并對生產(chǎn)要素進行城市偏向干預(yù)，是改革開放之初資源配置扭曲、經(jīng)濟效率損失、城鄉(xiāng)差距加速拉大的主要原因[5]。從政府發(fā)展戰(zhàn)略來看，對生產(chǎn)要素尤其是資本要素干預(yù)政策的偏誤導(dǎo)致城市化落后于工業(yè)化尤其是重工業(yè)的發(fā)展，進而引致勞動力在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移速度放緩形成拖累效應(yīng)，同時城市化效率損失效應(yīng)明顯，加之戶籍制度的管制邏輯影響，城鄉(xiāng)收入差距居高不下[6]。更有甚者，城市偏向性的政策和制度加劇了要素收入向資本傾斜的程度大于向勞動傾斜的程度，由此固化和擴大了城鄉(xiāng)收入差距，形成了效率與平等失衡的城鄉(xiāng)收入分配格局[7]。反過來改革開放以來的城鄉(xiāng)收入分配格局又對資本積累和投資結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，這種雙重疊加效應(yīng)使得效率與平等失衡呈現(xiàn)持續(xù)加劇趨勢[8]。但是我們必須意識到經(jīng)濟發(fā)展本身并不是城鄉(xiāng)收入差距擴大的主因，在效率與平等的統(tǒng)一中實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、共同富裕才是本質(zhì)所在、規(guī)律使然、眾望所歸，才符合新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進的方向。新時代鄉(xiāng)村治理于戰(zhàn)略夾縫之中求生，雙向拉扯的現(xiàn)實困境要求以效率和平等的統(tǒng)一為突破口、著力點，堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的指揮棒和紅綠燈作用，推動鄉(xiāng)村平衡充分發(fā)展，在效率改進中促進公正平等，在促進公正平等中改進效率。

（二）鄉(xiāng)村治理中發(fā)展與穩(wěn)定失序

改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系是中國革命、建設(shè)和發(fā)展中居于核心地位的邏輯關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中效率與平等的失衡必然導(dǎo)致發(fā)展與穩(wěn)定失序，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村村規(guī)民約激勵約束失效。新中國成立后的三十年間對于社會穩(wěn)定的認(rèn)知是缺乏學(xué)理探討的，回顧總結(jié)可以將改革開放前的這一段時間的社會穩(wěn)定狀態(tài)界定為以階級斗爭為政治常態(tài)的非常態(tài)時期。說其常態(tài)是因為由于種種原因鄉(xiāng)村治理仍然囿于革命語境之下，說其非常態(tài)是因為其間發(fā)生了諸如“文化大革命”等導(dǎo)致穩(wěn)定與發(fā)展嚴(yán)重失序的重大事件。在改革開放后，革命黨變成了建設(shè)黨，發(fā)展與穩(wěn)定失序的前車之鑒為社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)和擴大對外開放提供了鏡鑒，對于認(rèn)識和把握發(fā)展戰(zhàn)略期窗口的開啟，前三十年尤其是前十年的經(jīng)驗教訓(xùn)在認(rèn)識論和方法論上“由好事變成了壞事”。但是隨著改革開放的深入推進，效率與平等在鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會生產(chǎn)生活中的沖突引致鄉(xiāng)村治理中發(fā)展與穩(wěn)定的失序，隨著改革議程的推進，在稅費征收、土地征收、民主選舉、干群關(guān)系、鄰避事件、環(huán)境污染等方面出現(xiàn)了系列的不穩(wěn)定現(xiàn)象，群體性事件頻發(fā)，制度摩擦加劇，交易成本上升，發(fā)展與穩(wěn)定嚴(yán)重失序。

發(fā)展與穩(wěn)定失序主要表現(xiàn)在兩個方面[9]。第一，法治秩序的破壞是發(fā)展與穩(wěn)定失序的癥結(jié)所在。法治秩序是高階秩序，具有優(yōu)先性和基礎(chǔ)性。治亂之道在于法之行馳，更在于法治之強弱。在處于階級斗爭的革命時期，法治受到嚴(yán)重破壞；在進入以經(jīng)濟建設(shè)為中心的時期，法制建設(shè)的滯后性是關(guān)鍵阻礙。進入新時代以后，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變，破壞性和滯后性的歷史時時刻刻啟發(fā)著黨和政府在推進法治建設(shè)中要加大建設(shè)性努力、加強前瞻性展望以及推動適應(yīng)性調(diào)整。第二，民主自治秩序的破壞使得發(fā)展與穩(wěn)定失去了內(nèi)源動力。以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體為破解“其興也勃焉，其死也忽焉”的歷史周期律給出了“民主”方案，并通過基層群眾自治制度等推動民主落地生根。但是在階級斗爭為中心的革命時期，鄉(xiāng)村治理中民主自治秩序受到嚴(yán)重破壞；進入改革開放的建設(shè)時期，國家自上而下的整合建構(gòu)與鄉(xiāng)村自治自下而上的理性發(fā)育雙向互動，村民自治有效發(fā)揮了鞏固基層政權(quán)、承擔(dān)基層民主政治建設(shè)的功能，但在“穩(wěn)定壓倒一切”和“發(fā)展才是硬道理”的政治背景下也出現(xiàn)了治理真空；進入21世紀(jì)鄉(xiāng)村民主自治已經(jīng)基本上制度化、常態(tài)化，但是村組合并和市場化浪潮又帶來了行政化傾向嚴(yán)重和市場取向的村民注意力分配困境。“道阻且長，行則將至”。進入新時代，以習(xí)近平為核心的第五代領(lǐng)導(dǎo)集體從使命型政黨和整體利益黨的高度致力于繼續(xù)答好延安對，創(chuàng)造性地給出了“自我革命”的鑰匙。法治與民主的律動牽動著發(fā)展與穩(wěn)定的命脈，發(fā)展與穩(wěn)定隨著法治與民主的起伏大致經(jīng)過了三個階段：改革開放前以階級斗爭為綱的嚴(yán)重失序階段；改革開放后以經(jīng)濟建設(shè)為中心的秩序修復(fù)階段；新時代以來追求美好生活的秩序優(yōu)化階段。在秩序優(yōu)化階段，不平衡不充分的發(fā)展仍然會形成一系列新的不穩(wěn)定因素，信息化、市場化、全球化仍然是造成發(fā)展與穩(wěn)定失序大背景[10]。

（三）鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素流出引進失諧

改革開放后的城市對于鄉(xiāng)村而言就相當(dāng)于一個巨大的磁場吸引著農(nóng)村的人、財、物等生產(chǎn)要素并進行優(yōu)化配置，農(nóng)村的土地資源流失、勞動力資源流失、資金資源流失，形成極化效應(yīng)。從辯證唯物主義和歷史唯物主義出發(fā)不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素流入城市，一方面是客觀經(jīng)濟規(guī)律在發(fā)揮作用，即生產(chǎn)要素從低生產(chǎn)率部門流出向高生產(chǎn)率部門流入；另一方面，存在人為的制度扭曲造成鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素制度性的流失，城市偏向性的制度安排和政策取向客觀上造成了鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素流出與引進失諧。研究表明在社會保障制度不健全的背景下片面地進行農(nóng)地非農(nóng)化、征地補償標(biāo)準(zhǔn)低以及農(nóng)產(chǎn)品價差、農(nóng)村財政和信貸資金籌集積極、貸款歧視等制度渠道和政策形勢造成了鄉(xiāng)村的土地、資金等向城市的制度性流失，形成了依附效應(yīng)，曾經(jīng)一度出現(xiàn)了“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”的極端現(xiàn)象[11]。

與鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素向城市流出相反，城市生產(chǎn)要素引入鄉(xiāng)村困難重重，生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)的負(fù)外部效應(yīng)突出。劉建平等指出“資源下鄉(xiāng)”過程中鄉(xiāng)村治理異化為向上負(fù)責(zé)、對內(nèi)脫離的狀態(tài)[12]。張良則指出“資本下鄉(xiāng)”背景下基層政府和工商資本結(jié)成“權(quán)力-資本”的利益共同體存在違背農(nóng)民利益、缺乏公共責(zé)任、喪失公共性的問題[13]。王雨磊指出“數(shù)字下鄉(xiāng)”導(dǎo)致數(shù)字懸浮于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村生活[14]。黃政則指出“項目下鄉(xiāng)”激發(fā)利益糾紛，造成了治理困境[15]。沈洪成對云南芒市“教育下鄉(xiāng)”研究發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生了治理主體交叉、治理技術(shù)復(fù)雜、治理成本高昂，存在治理內(nèi)卷化的難題[16]。劉鐳則發(fā)現(xiàn)外生型公司下鄉(xiāng)存在吞噬村莊、異化村委功能、弱化村民自治、缺乏吸納功能等問題[17]。但是值得肯定的是，由于客觀經(jīng)濟規(guī)律的存在，城市化發(fā)展水平的提高確實對鄉(xiāng)村發(fā)展具有輻射作用、帶動作用和示范作用，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策在一定程度上推動了城鄉(xiāng)資源找到了匯聚點、吸納點和對接點，扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素制度性流失的不利局面，推動了城市資源向鄉(xiāng)村的擴散，使得資源的吸納效應(yīng)和集聚效應(yīng)得以發(fā)揮。因此，鄉(xiāng)村治理既要發(fā)揮經(jīng)濟規(guī)律的作用，更要建立健全生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流入流出匹配制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素流出引進從失諧向和諧轉(zhuǎn)變。

（四）鄉(xiāng)村公共文化吐故納新失語

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是內(nèi)生性演化和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化一體兩面、協(xié)調(diào)推進的過程，鄉(xiāng)村公共文化的吐故納新是在鄉(xiāng)村歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會生活變化的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的過程。鄉(xiāng)村公共文化失語現(xiàn)象是在傳統(tǒng)優(yōu)秀文化衰落、社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期公共文化尚未生成、西方文化外部沖擊的結(jié)構(gòu)性因素下產(chǎn)生的。隨著改革開放的開啟，西方文化大量輸入、市場觀點廣泛傳播、階級斗爭抑制下的腐朽文化得以釋放，客觀上導(dǎo)致和激化了個人主義與集體主義、精神生活與物質(zhì)生活、主流價值與非主流之間的矛盾，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)村成為文化沙漠，鄉(xiāng)村公共文化吐故納新失語的狀況。隨著儒學(xué)下鄉(xiāng)、文藝下鄉(xiāng)、送法下鄉(xiāng)、教育下鄉(xiāng)等文化下鄉(xiāng)舉措的推動，鄉(xiāng)村公共文化一定程度上激發(fā)了公共責(zé)任，培育了公共精神，突破了文化失語的窘境。

周雖舊邦，其命維新。努力實現(xiàn)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展要始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，把弘揚中國傳統(tǒng)優(yōu)秀文化與發(fā)展建設(shè)鄉(xiāng)村現(xiàn)實文化有機結(jié)合。鄉(xiāng)村公共文化吐故納新失語只是一個過渡階段，吐故意味著要把封建迷信文化、官僚作風(fēng)習(xí)氣、落后思想觀念轉(zhuǎn)變過來，同時注重家庭、家教、家風(fēng)，形成綱維有序的現(xiàn)代鄉(xiāng)風(fēng)文明；納新意味著既要汲取信息化、市場化、全球化發(fā)展中的世界文明成果，又要在堅持文化自信的同時推進鄉(xiāng)村公共文化進行適應(yīng)性的調(diào)整，以具有公共性、人民性、先進性的社會主義核心價值觀規(guī)范促動引領(lǐng)發(fā)展，在集體主義中彰顯個人的意義、尋求個人的位置，讓物質(zhì)文明與精神文明兩條腿走路，對于外來文化要堅持以我為主、為我所用、融會貫通，懂得鑒別、學(xué)會揚棄，在推進物質(zhì)文明的基礎(chǔ)上更加注重精神文明建設(shè)，以主流價值觀為驅(qū)動力向美好生活奮進。“人民有信仰，民族有希望，國家有力量”[18]。文化塑造功能的運用是發(fā)揮鄉(xiāng)村軟治理的體現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共文化的培育有利于形成解決鄉(xiāng)村共同體信任危機和公共精神式微的長效機制，形成鄉(xiāng)村治理的文化價值坐標(biāo)。

二、社會轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村治理的異化偏向

在鄉(xiāng)村治理效率與平等失衡、發(fā)展與穩(wěn)定失序、鄉(xiāng)規(guī)民約激勵約束失效、生產(chǎn)要素流出引進失諧、公共文化吐故納新失語等多重困境之下，鄉(xiāng)村治理也隨之出現(xiàn)了異化偏向。社會轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村治理的異化是變動中的調(diào)整失敗，由此形成的鄉(xiāng)村治理的非常態(tài)現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村居民生存的原子化、碎片化，鄉(xiāng)村組織形態(tài)軟弱化、渙散化，鄉(xiāng)村治理制度內(nèi)卷化、懸浮化以及生態(tài)環(huán)境污染的疊加化、擴散化。

（一）鄉(xiāng)村居民生存原子化、碎片化

鄉(xiāng)村居民生存原子化、碎片化是指居民因缺乏合作意識和共同體關(guān)懷、欠缺合作能力、缺少合作動機、缺失合作工具和載體因而導(dǎo)致的聯(lián)合松散、組織低效、單一生存、利益喪失、生產(chǎn)落后的常態(tài)化困境。農(nóng)民原子化、碎片化具有深厚的歷史根基和深刻的轉(zhuǎn)型印記。中國的農(nóng)耕社會典型的小農(nóng)經(jīng)濟是農(nóng)民原子化的歷史根基，馬克思生動形象地將中國小農(nóng)比作“一袋馬鈴薯”，梁漱溟進而指出缺乏平等協(xié)商的意識和能力是中國小農(nóng)最大的缺陷。改革開放以來農(nóng)民實現(xiàn)了從政社合一的人民公社體制向鄉(xiāng)政村治的邁進，但是原子化生存的困境依然廣泛存在。曹錦清在《黃河邊的中國》一書中指出了在河南農(nóng)村調(diào)研的發(fā)現(xiàn)：中國農(nóng)民最大的特點就是“善分不善合”，原子化狀態(tài)相比20世紀(jì)前半段更加嚴(yán)重[19]。由此導(dǎo)致改革開放后鄉(xiāng)村治理中居民市場競爭力低下、政治參與積極性不高、公共物品供給能力較差，并且這種現(xiàn)狀反過來又使得農(nóng)民原子化生存得以持續(xù)。

對于中國鄉(xiāng)村居民原子化生存的解釋指向可以分為三個階段：革命階段階級斗爭導(dǎo)致封建傳統(tǒng)秩序瓦解破裂階段、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度形塑固化階段、改革開放市場動力沖擊削弱認(rèn)同意識階段。農(nóng)民原子化、碎片化既有歷史淵源，又有轉(zhuǎn)型困擾，而癥結(jié)在于組織化程度低下。組織是權(quán)力分配和運行的載體，是秩序和穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是自由和公正的聚集地。要改變農(nóng)民原子化、碎片化的生存困境，關(guān)鍵在于組織化建設(shè)[20]。然而鄉(xiāng)村治理中的組織形態(tài)也表現(xiàn)出軟弱渙散的異化偏向。

（二）鄉(xiāng)村組織形態(tài)軟弱化、渙散化

鄉(xiāng)村組織形態(tài)的軟弱化、渙散化的異化偏向是由多種原因共同導(dǎo)致的，既有歷史因素，也有現(xiàn)實因素，既有內(nèi)在因素，也有外在因素。中國的組織制度變遷經(jīng)歷了從有效率缺公平的家戶制、強公平弱效率的公社制、強效率弱公平的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制再到向提效率、增公平的現(xiàn)代家戶制演進過程[21]。在有效率缺公平的傳統(tǒng)家戶制下，家戶成了生產(chǎn)、生活、產(chǎn)權(quán)、消費、文化、政治的基本單位，除了應(yīng)對自然災(zāi)害和宗族生活之外，對外聯(lián)系的缺乏動機和動力，因而在社會分化之中就更加缺乏穩(wěn)定性，傳統(tǒng)家戶制過于脆弱。從家戶制到公社制的轉(zhuǎn)變，一改傳統(tǒng)家戶制下的生產(chǎn)生活方式，農(nóng)民被自上而下地號召起來，搞生產(chǎn)隊吃大鍋飯，但是這種極端化的共同體形式是缺乏生命力與活力的，是缺乏效率、不可持續(xù)的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣使得公社制退出歷史潮流，聯(lián)產(chǎn)制度一定程度上推動了農(nóng)村組織的建設(shè)，但是在土地制度定型以后，家庭聯(lián)產(chǎn)必須向提效率、增公平的現(xiàn)代家戶制邁進。由于受到傳統(tǒng)小農(nóng)意識、商品小農(nóng)意識、理性小農(nóng)意識以及革命建設(shè)時期法治民主制度的破壞、混亂和滯后等原因[22]，在從革命到建設(shè)、從僵化到改革、從封閉到開放、從計劃到市場、從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)型過程中，鄉(xiāng)村組織形態(tài)軟弱渙散的異化偏向，組織化程度不高，參與效能不足，組織、制度的凝聚、規(guī)范、引導(dǎo)作用不夠。

（三）鄉(xiāng)村治理制度內(nèi)卷化、懸浮化

鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化、懸浮化孕育于國家壓力型體制和有效治理的張力之中，并在總體性治理向技術(shù)性治理的過程中凸顯出來，導(dǎo)致國家、基層組織和農(nóng)民的權(quán)責(zé)利能的連帶制衡關(guān)系斷裂，治理空轉(zhuǎn)從而國家資源浪費、“擺平式積極治理”出場從而基層政權(quán)懸浮、分利秩序固化從而農(nóng)民被排斥在外[23]。究其原因，一方面在于國家治理在基層運行中的委托代理關(guān)系變樣，中央政府對代理人監(jiān)管不力，由此導(dǎo)致了公共性、權(quán)威性不足；另一方面，在于基層政府在理性自利和層層加碼的壓力沖突中傾向于在鄉(xiāng)村治理中采取策略性行為，由此導(dǎo)致了權(quán)責(zé)失衡、合法性喪失；再者，由于地方精英勢力、灰黑勢力和慣性思維的影響導(dǎo)致村規(guī)民約的激勵約束機制失范失效、主體性削弱[24]。

推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須要克服和遏制鄉(xiāng)村治理制度內(nèi)卷化、懸浮化的異化偏向。一方面，主體角色的認(rèn)知與回歸是打破鄉(xiāng)村制度內(nèi)卷化的首要，鄉(xiāng)村治理的主體是村民，而不是基層政權(quán)與精英勢力甚至是灰黑勢力的結(jié)盟，如通過“掃黑除惡”以及制度建設(shè)防止和解決村民利益被截取、被剝奪的問題，鄉(xiāng)村治理中激發(fā)居民自發(fā)自覺自力治理思維、能力。另一方面是國家要以公共性、權(quán)威性的制度建設(shè)形成基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會良性互動的關(guān)聯(lián)機制、制衡機制，通過權(quán)責(zé)利能規(guī)則的清晰界定和規(guī)范運行解決基層政權(quán)的合法性危機，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，推進領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和治理權(quán)分離，改變政府中心論取向的治理觀[25]。

（四）生態(tài)環(huán)境污染疊加化、擴散化

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理長期未納入國家政策議程，優(yōu)先發(fā)展城市重工業(yè)的政府戰(zhàn)略取向使得環(huán)境治理呈現(xiàn)出“重城市，輕農(nóng)村”的特點，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染成為環(huán)境治理的真空區(qū)，自由放任的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染因而呈現(xiàn)出疊加化、擴散化的傾向。鄉(xiāng)村建設(shè)的主題一直處于變動升級之中，從“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”到“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”，從“改善農(nóng)村人居環(huán)境”到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出，對農(nóng)村環(huán)境污染的關(guān)注也從“環(huán)境整治”上升為“環(huán)境治理”并呈現(xiàn)出從“重城市、輕農(nóng)村”到“城鄉(xiāng)并重”，目標(biāo)指向也從“村容整潔”上升為“生態(tài)宜居”[26]。但鄉(xiāng)村環(huán)境污染未受到應(yīng)有重視的時期，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境被置于默認(rèn)的“先污染、后治理”背景之中。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和粗放式發(fā)展模式下，城鄉(xiāng)資源利用、生產(chǎn)活動、生活方式構(gòu)成了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染的主要來源，并表現(xiàn)出水土氣污染來源交叉分散多樣化、排放隨機異質(zhì)擴散化、治理遲緩低效邊緣化的特點，導(dǎo)致了土地的土地污損化、水體污染化和空氣污濁化。

究其原因，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染是資源利用不高效，生活過程不清潔，生活方式不集約的結(jié)果。就資源利用而言，農(nóng)村空心化使得大量土地撂荒、農(nóng)村宅基地荒廢，為排污提供了場所；另外礦山開采又導(dǎo)致了次生災(zāi)害和重金屬污染等；再次秸稈焚燒的顆粒物和氣態(tài)污染物造成了空氣污染。就生產(chǎn)活動而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥使用過度，畜禽養(yǎng)殖的糞便污水大量排放，由于缺乏規(guī)制企業(yè)隨意排放并四處轉(zhuǎn)移污染。就生活方式而言，生活垃圾、生活廢水等也對鄉(xiāng)村環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染疊加化、擴散化既有觀念落后、認(rèn)知不足的原因，也有體制不全、管理不當(dāng)?shù)脑颍€有技術(shù)滯后、效率不高的原因。此外，法律法規(guī)不健全則是城市對鄉(xiāng)村造成的外源污染的主要原因，甚至直到近年來鄰避沖突仍然此起彼伏。

三、協(xié)同治理的新時代鄉(xiāng)村優(yōu)治方案

關(guān)于如何推進鄉(xiāng)村治理，政府和學(xué)界都有大量的努力，這為推進鄉(xiāng)村治理體系和治理現(xiàn)代化提供了鏡鑒。十九大報告中指出“要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[27]。學(xué)界關(guān)于三治融合也展開了大量研究，取得了豐富成果。隨著近年大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)的發(fā)展，社會信息化已經(jīng)成為我們?nèi)粘Ｉ畹拇蟊尘埃彩菄抑卫淼拇蟓h(huán)境。繼十九大之后，國務(wù)院實事求是、與時俱進又出臺了《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，意在推進鄉(xiāng)村治理升級發(fā)展。在此背景下，解讀文件精神，結(jié)合學(xué)界研究，根據(jù)鄉(xiāng)村實踐，進一步的推動鄉(xiāng)村治理向最優(yōu)型善治邁進是學(xué)者學(xué)術(shù)自覺的表現(xiàn)，也是鄉(xiāng)村治理學(xué)理思辨的現(xiàn)實需求。關(guān)于鄉(xiāng)村治理的學(xué)術(shù)探討，可謂汗牛充棟，或強調(diào)鄉(xiāng)村自治，或強調(diào)鄉(xiāng)村法治，或強調(diào)鄉(xiāng)村德治，或者從善治目標(biāo)狀態(tài)提出自治、德治、法治三治融合。本文旨在進一步進行學(xué)理闡釋，百尺竿頭，更進一步。

何謂善治？善治就是政府與公民之間的積極而有成效合作、達到公共利益最大化的治理，由合法性、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)、有效、參與、廉潔、穩(wěn)定、公正十個基本要素構(gòu)成，是有效的、健全的、良好的、理想的總體性治理[28]。結(jié)合鄉(xiāng)村治理的實際，對善治要素合并同類項后從鄉(xiāng)村治理的四個維度進行檢視，可以將鄉(xiāng)村治理的善治要素和類型作如下劃分（見表1所示）。

通過善治要素對鄉(xiāng)村治理維度的檢視，可以得出這樣一個結(jié)論：新時代鄉(xiāng)村最優(yōu)型善治的實現(xiàn)需要自治、法治、德治和技治協(xié)同化。也就是說無論是自治、法治、德治和技治理想化的單一式善治、兩兩組合式善治、三治合一式善治都無法最大限度地滿足善治要素的內(nèi)在規(guī)定。只有自治、法治、德治和技治協(xié)同才能實現(xiàn)最優(yōu)型善治，或者稱之為優(yōu)治（optimal governance）。對自治、法治、德治和技治進行組合可見一斑（如表2所示）。

表1 鄉(xiāng)村治理維度與善治要素

表2 善治的組合類型分析

通過對善治類型的組合分析，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前學(xué)術(shù)界致力于研究的三治合一式鄉(xiāng)村治理，仍有值得完善之處。尤其是在大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)日新月異的背景下[29]，要更加注重鄉(xiāng)村治理中的科技維度，運用信息技術(shù)“優(yōu)政、惠民、興業(yè)”[30]，也就是說可以根據(jù)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》的文件精神，在三治合一的基礎(chǔ)上增加“科技支撐”這一科技維度，實現(xiàn)從三治合一式善治向四治融合式優(yōu)治升級轉(zhuǎn)換，邁向最優(yōu)型善治即優(yōu)治，真正形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制，形成共建共享共治的格局。從鄉(xiāng)村治理的主體維度而言，要不斷推動鄉(xiāng)村自治，明確多元主體的角色定位，激發(fā)內(nèi)源動力，增強自治活力；從鄉(xiāng)村治理的功能維度而言，要始終貫徹鄉(xiāng)村法治，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境，培育公共理性，優(yōu)化法治秩序；從鄉(xiāng)村治理的價值維度而言，要繼續(xù)強化鄉(xiāng)村德治，發(fā)揮公共文化的價值塑造功能，踐行公共責(zé)任，孕育德治精神；從鄉(xiāng)村治理的科技維度而言，要大力推廣鄉(xiāng)村技治，升級治理工具，推動授權(quán)賦能，集聚多種治理的整體效能。進入新時代，要不斷推動鄉(xiāng)村治理從三治合一向四治融合的最優(yōu)型善治轉(zhuǎn)變，發(fā)揮鄉(xiāng)村自治的主體性功能、法治的保障性功能、德治的規(guī)范性功能、技治的整合性功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的協(xié)同效應(yīng)和整合效應(yīng)。