探索壯大集體經濟實力新路

蔡正信

為了探索農村集體經濟的有效實現形式，解決農村集體經濟產權不清、管理不嚴、效益低下、民主監督失效等問題，增強集體經濟的發展活力，構建城鄉一體化發展的體制機制，吳中區從2001年開始，按照“資源資產化、資產資本化、資本股份化、股份市場化”的改革方向，以社區股份合作制為主要形式，大力推進農村集體產權制度改革。

目前全區所有鄉鎮的行政村幾乎已完成社區股份合作制改革，2018年全區130家社區股份合作社（集體資產股份合作社、集體經濟股份合作社），共認定集體經濟組織成員47.3萬人，量化經營性資產總額62.68億元，以戶為單位發放股權證124879本。

由點及面，農村集體產權制度改革的歷程

回顧10多年來推進農村集體產權制度改革，特別是社區股份合作制改革的發展歷程，大致經歷了三個發展階段。

試點探索階段：2001年至2005年。2001年8月，吳中區木瀆鎮金星村率先建立了第一家社區股份合作社，拉開了以社區股份合作制改革為重點的農村集體經濟產權制度改革的序幕。吳中區出臺了《關于農村社區股份合作制改革的實施意見（試行）》，先從城鎮建成區、規劃區和經濟開發區、已撤村建居或村級凈資產較大、收益較高且穩定的村中選擇一兩個開展試點，在積累經驗的基礎上，逐步擴大試點范圍，做到成熟一個發展一個，穩步推進。

全面推進階段：2006年至2009年。區委、區政府出臺了促進農民持續增收的意見，明確提出要以“資產變股權、農民當股東”為方向，加快推進社區股份合作制改革，把增加財產性收入作為農民收入的重要來源，同時提出了完善改革形式、改進量化辦法、規范股權設置、固化股權管理和健全“三會”制度五個方面的工作重點，還明確要求，所有地處城鎮建成區、規劃區和經濟開發區、已撤村建居或將要進行撤村建居的村，以及村集體可支配收入在200萬元以上的村，均要全面開展并按時完成社區股份合作制改革。農村集體產權制度改革進入全面推進階段，走上了迅速發展的快車道。

創新完善和轉型升級階段：2010年開始至整個“十二五”時期。把深入推進農村集體產權制度改革作為城鄉一體化綜合配套改革的重要制度創新。區委、區政府要求繼續深化社區股份合作制改革，加快推進股權固化、政經分離和權能拓展，所謂股權固化，指將原村級集體資產，按照一定標準將股權份額量化給該集體經濟組織成員，實行股權量化到人、固化到戶，“增人不增股、減人不減股”，讓農民擁有長久穩定的集體資產收益權利。所謂政經分離，指擔任村黨組織一把手，不再兼任社區股份合作社董事長。所謂權能拓展，指遵循“市場需求導向”原則，審慎拓展股份權能。在保障農民占有、收益權的基礎上，分類實施其他權能拓展。重點研究戶內成員之間、成員與非成員之間的繼承辦法。

由淺入深，推進農村集體產權制度改革工作

在積極推進農村集體產權制度改革，大力發展農村社區股份合作社的過程中，全區始終堅持民主決策、農民自愿，公開透明、公正公平，嚴格程序、規范操作，因地制宜、分類指導，廣泛協商、穩步推進的原則，按照統籌城鄉發展的思路，切實加強組織領導，深化體制機制創新，不斷加大政策扶持力度，傾注了巨大的精力。

具體步驟。一是提出申請——村兩委提交要求改革的申請;二是清產核資——弄清家底，確定量化的基礎;三是界定身份——弄清人口，確定量化的對象;四是股份量化——確定折股量化的方式與方法;五是推薦代表——根據股東人數決定股東代表;六是召開大會——審議章程選舉產生理事監事。

提出申請前需制訂章程和清產核資。

所謂制訂章程，就是明確建立股份合作社的目的、性質、股權設置、社員資格及權利義務、組織機構及其職能、財務管理與收益分配等內容。章程初稿須召開多次座談會、聽證會廣泛征求農民意見，章程經社員代表大會討論通過后生效。

所謂清產核資，就是由鎮農經部門與村民主理財小組聯合組成清產核資小組，聘請蘇州市會計師事務所對村集體所有的各類資產進行全面清理核實，搞實資產家底。其結果先張榜公布，后由村召開的全體成員（代表）大會予以確認，并報市（區）農村集體資產主管部門審核。

有難度的工作是界定身份和股份量化。

所謂界定身份和股份量化，就是按照“尊重歷史、照顧現實、群眾認可”原則，確認成員身份。以戶籍和1998年是否獲得二輪土地承包經營權為主要依據，綜合身份、姻親等因素，統一明確集體成員認定細則和股份、股權設置辦法。比如：A-集體經濟成員，凡是分到土地的都是成員，設農齡股，一年0.1股（視情況設定），止于退休年齡;B-戶籍在村的社員，戶籍在村里期間，社員每年0.1農齡股，止于退休年齡;只有既是成員又是村民可以再加上基本股每人每年1股（基本股與農齡股的比例為10：1），止于退休年齡。是A非B有三種情況：（1）在校大中專學生和義務兵現役軍人;（2）婚嫁出去的男女;（3）賣戶口到城鎮的。是B非A也有三種情況：（1）婚嫁進來的男女;（2）為小孩讀書等原因遷入戶口的;（3）為獲城保等原因土地已退還給村集體的村民。

以不設集體股為引導，設置基本股、農齡股（享受股）和貢獻股等，采取“基本股和貢獻股結合”“家庭股和農齡股結合”等多種配股方式，因地制宜科學配置股權，比較難的是貢獻股的配置，應根據每個村的實際情況，按貢獻大小設置股份，須經大多數村民同意即可。在校大中專學生和義務兵現役軍人保留享有基本股、貢獻股的權利。量化結果經張榜公布和鎮審核資產無異議后，以戶為單位記入《股權證書》，作為領取紅利的依據。股份確定后，不隨人口增減而變動，股權固化三至五年，甚至更長。

一般來說，符合條件的一個行政村需要一個月左右的時間就可完成這項工作。

切合實際，農村集體產權制度改革的成效

10年來的探索和實踐表明，吳中區以社區股份合作社為主要形式的農村集體產權制度的改革，符合農村發展的實際情況，適應農村生產力發展的客觀需要，促進了農村集體經濟的發展和廣大農民的共同富裕，已逐步成為吳中區農民參與市場經濟的基本組織形式、農村新型集體經濟的基本實現形式、農民持續增收的基本來源渠道、農村基層民主的基本體制保障，走出了一條“家家有資本、人人有股份、村村有物業、年年有分紅”新的共同富裕之路。至少有五個方面的積極效應：

強化了農村集體資產的有效管理。改革后的農村社區股份合作社由于“三會”（社員代表大會、董事會、監事會等機構）的建立，實際上建立了農村股份合作制的法人治理結構，使集體經濟組織在經營管理制度上更加科學規范，避免了集體資產被侵占、挪用、浪費。通過清產核資，使農村集體經濟組織的資產及債權、債務納入了區級農村集體資產互聯網統一管理平臺，統一對外發布交易信息，統一線上接受登記報名，統一線上組織電子競價，統一線上結算項目資金，實現了集體資產全程線上交易，強化了對農村集體資產的有效監管。

壯大了集體經濟組織的整體實力。農村社區股份合作社的成長和發展，為市場經濟條件下探索和發展集體經濟的有效實現形式找到了新路。農村集體資產主要有資源性、公益性、經營性資產構成，而資源性資產在農村主要是土地，即“三塊地”（農用地、宅基地、集體經營性建設用地），因此，壯大集體經濟實力必須在“三塊地”上下功夫，農民承包地有償退回集體換取城保的改革，宅基地有償退回集體換回集體安置房的改革應運而生，大批土地回到集體，集體增大了“農用地和建設用地”面積，耕地面積的增大為農業規模化和現代化經營創造了發展條件，建設用地的增大為建造廠房或民宿等經營活動創造了發展空間。既使農村集體資源性資產增大，也使廣大農民增收。

夯實了農業規模化和建設現代農業園區的基礎。農村除了國家征地外都是集體所有，在農村擁有大量的集體資源和資產。幾十年來，農村中的土地流轉制和土地股份合作制以及農民承包地有償退回集體換取城保等改革，使農田的集約化程度得到了極大地提高，使農業規?；?、建設現代農業園區有了條件和生機，使蘇州農業的土地產出率、勞動生產率走在全省乃至全國前列。

維護了廣大農民群眾的合法權益。按照“資源變資產、資產變股權、農民當股東”的基本方向，農村集體資產所有權按股量化給每個集體經濟組織成員，形成了農民真正所有、人人按份享有的良性局面，真正體現還權于民、還利于民，保證了集體經濟組織成員對集體資產的占有權、管理權、監督權和收益權，實現了集體資產由共同擁有到按股共有的轉變，既維護了農民的民主權利和經濟利益，又有利于集體資產的保值增值，廣大農民支持和擁護產權制度改革。

創造了探索農村集體經濟發展新模式的條件。蘇州吳中區木瀆鎮、橫涇等鎮宅基地有償退回集體換回集體安置房的改革，今年《土地管理法》的修改制定，都給予農村集體經營性建設用地開發指明了方向，帶來了前所未有的發展機遇。探索農村集團公司規?；l展模式，建立現代企業制度;根據區域產業規劃布局，合理設置載體業態，建設大體量物業載體;探索抱團聯合，因地制宜開展項目建設，實現優勢互補、互利共贏;探索跨區域發展，收購優質載體項目，為增添發展后勁拓展空間等。

實事求是，必須看到集體產權制度改革中的問題

在農村集體產權制度改革和探索中，也遇到了一些難題和困難，至少有“一不四難”：

對農村集體產權制度改革的認識不全面。有些農民誤認為建立社區股份合作社就是把集體資產分“產”到農民，但實際上不是分資產到農民，而是通過集體資產的經營獲得的“資產增值”來分紅，增加農民財產性收入。

農村集體資產難增值。相對來說，一產是弱勢產業，其增值微弱，故不少村的集體資產增值主要依懶出租廠房、集宿樓、寫字樓所得的租金，可這些房子大多在15年前建造，有不少還是20世紀90年代所建，有些廠房年久失修，維修成本越來越大，有些房子結構不合理、消防設施不符合規定，有些不符合環保要求，雨污混流，間距不足等，隨著“331”“263”等安監、消防、環保等執法部門加大排查力度，租金收入不穩定，很難保證“集體資產”增值;有不少廠房由于“自主”開發集體建設用地，故這些廠房沒有土地證、房產證等相關證件，租用廠房的企業難以立項，造成了許多優質項目無法及時引入，影響了租用廠房的企業轉型升級，影響了“集體資產”的增值。

集體資產管理難規范。不少村的集體資產管理與現代企業制度的要求相比差距甚遠。因為是集體的資產，背離原則和違反規定的管理者不少，比如村廠房的租金就比私人的廠房租金收得低，甚至每平方米低3元-5元。如胥口鎮前幾年私人廠房每平方米28元左右，可集體的廠房卻是每平方米24元左右。

分紅尺度難掌握。農村集體產權制度改革的“初心”是在集體資產增值的基礎上，盡可能多地將“增值”部分分給農民，可事實說明，分紅時須慎重，必須充分考慮到周邊村莊的情況，出于和諧穩定等因素，更要考慮到未來“年年有增長”的事實，所以分紅絕不是分得越多越好，分紅尺寸不易把握。

行政村的政經難分離。政經分開也有利有弊，利在村支書一心撲在黨務工作上，社區股份合作社由專業人才發展和管理村的經濟工作。弊在村里如經濟上遇到困難時，社區股份合作社也不一定會“盡心盡職”了，尤其是村里有項目需要投資時更是難上加難，另外，由于農村人才缺乏等因素，也導致有些村或社區難以實施政經分離。

與時俱進，繼續探索壯大集體經濟實力的新路

在農村集體產權制度改革實踐中，取得了一些成績，也找到了一些存在的問題和困難，辦法總比困難多，從中得到了一些啟迪：

必須夯實農村集體產權制度改革“抓手”的基礎。在推進農村集體產權制度改革中，主要抓手就是推進“社區股份合作制”。俗話說，基礎不牢，地動山搖。體會是：首先，設置條件、掌握原則是推進社區股份合作社的前提。蘇州市吳中區的條件是可支配收入都在200萬元以上的村進行改革，200萬元的標準應因地制宜;基本原則是“民辦、民管、民受益”。政府要做到管理不干預、指導不干涉、服務不代替，合作社重大事項必須由村集體經濟組織成員代表充分討論決定。其次，清產核資是推進社區股份合作社的基礎。對集體資產進行評估，理清資源型資產、公益性資產、經營性資產，摸清合作社家底是必須的。清產核資結果要按規定程序、要求予以公示。第三，身份界定和確權是推進社區股份合作社的關鍵。身份界定和確權工作繁瑣，需要細致、正確，必須做到按《章程》規定配置股權并固化，固化后的股權可以繼承，但不得買賣、抵押，不得退股提現，集體資產分紅不分資產，確權、股權配置必須做到公開、公平、公正。第四，規范操作是推進社區股份合作社的保障。確定《股份合作社章程》是一項十分重要的工作，事先召開村民座談會廣泛認真聽取村民對《章程》草案、合作社社員代表候選人名單的意見，通過后張榜公布，向全體村民征求意見，《章程》須經社員代表大會通過之日起執行。持股者均為社員個人，股份量化到戶后，以戶為單位發股權證，設立社員代表大會（20%左右）、董事會和監事會，實行社員代表大會領導下的董事會負責制，董事長是法人代表，董事會是決策管理機構，監事會是監督機構。

必須繼續加強對農村集體產權制度改革的政策扶持。一是在稅費上加以扶持。減稅降費是對推進社區股份合作社的有力支持，尤其對社區股份合作社涉農項目的建設參照農產品的方式免去（地方部分）增值稅和所得稅，采用先征后免的方法，經審計確認“涉農”項目后再返回納稅金額。二是在執法上體現“可行性”扶持。有不少農村廠房建造多年，當時不可能考慮到“消防”和“環?！钡囊?，留下了許多遺憾和不足，本著歷史問題和法律要求，建議妥善處理好這個矛盾，在不產生嚴重后果的前提下，循序漸進，分步實施，既要合法，又要考慮農村發展的實際需要，切合實際妥善解決矛盾。三是在資金上盡力扶持。農村中不少社區股份合作社還“靠”農業，建設高標準農田，建成現代農業示范園離不開資金大投入，世界上發達國家無一例外，在資金上支持農業，為此，國家銀行應該像支持工業好項目那樣盡力扶持這些社區股份合作社，既支持了農村集體經濟的發展，又扶持了農村農業，也鼓了農民的錢包。

貫徹落實新《土地管理法》，進一步發展和壯大農村集體經濟實力。農村集體產權制度改革的目的是讓農村集體資產增值、讓農民增收，其關鍵是壯大農村集體經濟實力。為此，2019年8月全國人大常委會通過了經修改后的《土地管理法》，為廣大農村發展和壯大農村集體經濟實力提供了強有力的法治保障?！锻恋毓芾矸ā沸薷牡囊x：一是縮減國有征地;二是非農集體經營性建設用地與國有建設用地享有同權。新《土地管理法》的頒布是發展和壯大農村集體經濟實力的強大動力，鄉村振興的核心是產業振興，產業振興需要大量的用地支撐，而非農集體經營性建設用地與國有建設用地享有同權的實質是為農村產業振興用地提供了法治保障。因此，農村大發展的“春天”已到來，農村集體經濟組織有了“經營性建設”的土地保障，必然振興農村產業，必然不斷壯大農村集體經濟的實力，使農村集體資產不斷增值，農民不斷增收。