地方級(jí)國庫設(shè)立存在的問題及建議

楊天明 孫宏鵬 宋國慶

《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）規(guī)定只有一級(jí)政府才具有一級(jí)預(yù)算，并有資格建立一級(jí)財(cái)政和一級(jí)國庫;但現(xiàn)實(shí)中存在部分國庫所屬政府的性質(zhì)為開發(fā)區(qū)和街道辦事處的現(xiàn)象，與《預(yù)算法》的規(guī)定不一致。近日，筆者對(duì)鞍山市轄區(qū)現(xiàn)有各級(jí)國庫設(shè)立情況進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)此類國庫設(shè)立中的問題進(jìn)行了分析，同時(shí)提出幾點(diǎn)建議。

鞍山市轄內(nèi)各級(jí)國庫設(shè)立的基本情況

全轄國庫機(jī)構(gòu)基本情況

截至2020年3月底，鞍山市轄內(nèi)共有市中心支庫1個(gè)、縣（市）區(qū)支庫10個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫82個(gè)，都由中國人民銀行經(jīng)理。其中：中國人民銀行鞍山市中心支行經(jīng)理市庫1個(gè)、區(qū)庫7個(gè)、鄉(xiāng)庫11個(gè);中國人民銀行海城市支行經(jīng)理縣支庫1個(gè)、鄉(xiāng)庫27個(gè);中國人民銀行臺(tái)安縣支行經(jīng)理縣支庫1個(gè)、鄉(xiāng)庫18個(gè);中國人民銀行岫巖縣支行經(jīng)理縣支庫1個(gè)、鄉(xiāng)庫26個(gè)。

鞍山市各級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)國庫設(shè)立情況

鞍山市轄內(nèi)的3家區(qū)庫、25家鄉(xiāng)庫所屬區(qū)域?qū)崬檎沙鰴C(jī)構(gòu)而非一級(jí)政府。派出機(jī)構(gòu)設(shè)立國庫分為三類：一是區(qū)級(jí)管理委員會(huì)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)街道辦事處，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（見表1）。據(jù)了解，從2018年的決算開始，鞍山各級(jí)財(cái)政部門已按照省財(cái)政廳要求取消了管委會(huì)、街道辦事處、鄉(xiāng)級(jí)開發(fā)區(qū)等作為一級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)參與決算的資格，派出機(jī)構(gòu)的收支數(shù)據(jù)相應(yīng)合并至上級(jí)財(cái)政的決算報(bào)表中。

派出機(jī)構(gòu)國庫的業(yè)務(wù)量情況

由于派出機(jī)構(gòu)實(shí)際上歸屬上級(jí)財(cái)政部門并表核算，因此，大部分派出機(jī)構(gòu)國庫的本級(jí)收入都上解到上級(jí)財(cái)政，資金的支配權(quán)幾乎全部歸屬于上級(jí)財(cái)政部門（見表2）。2019年，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)（縣政府派出機(jī)構(gòu)）年均支出業(yè)務(wù)量僅為50筆，平均每個(gè)月只有4筆，而一個(gè)正式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫支出平均業(yè)務(wù)量為148筆;一個(gè)區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)（市政府派出機(jī)構(gòu)）年均支出業(yè)務(wù)量僅為2358筆，而一個(gè)正式的區(qū)級(jí)金庫則高達(dá)18381筆，為區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)的7～8倍。派出機(jī)構(gòu)區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)庫預(yù)算支出業(yè)務(wù)量在全轄的占比僅為4.92%（見表3）

存在的問題

派出機(jī)構(gòu)金庫撤銷的相關(guān)依據(jù)不足?！额A(yù)算法》第三條規(guī)定“國家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算”?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》第六條規(guī)定“國庫機(jī)構(gòu)按照國家財(cái)政管理體制設(shè)立，原則上一級(jí)財(cái)政設(shè)立一級(jí)國庫”。據(jù)此，開發(fā)區(qū)和街道辦等派駐機(jī)構(gòu)不屬于規(guī)定的任意一級(jí)政府，無一級(jí)預(yù)算，即無一級(jí)財(cái)政，失去了保留金庫的法律依據(jù)和必要條件。而財(cái)政部門考慮到有備無患，這類機(jī)構(gòu)即便沒有用也不撤銷。如果各級(jí)政府在財(cái)政機(jī)構(gòu)變化時(shí)未主動(dòng)告知當(dāng)?shù)貒鴰?，中國人民銀行國庫管理部門也無法依據(jù)相關(guān)文件對(duì)其進(jìn)行撤銷，因此有些本應(yīng)取消的金庫遲遲未撤。

中國人民銀行國庫統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性受到干擾。開發(fā)區(qū)、街道辦事處等政府的派出機(jī)構(gòu)在民政部門中的單位性質(zhì)早已明確，2019年3月，遼寧省財(cái)政廳規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門在上報(bào)2018年年度決算報(bào)表時(shí)也將全部派出機(jī)構(gòu)的收支數(shù)據(jù)并表到相應(yīng)的上級(jí)財(cái)政報(bào)表中。由于財(cái)政部門統(tǒng)計(jì)口徑的變化并未與中國人民銀行溝通，中國人民銀行國庫部門在定期統(tǒng)計(jì)表中，仍按現(xiàn)有印鑒情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、匯總及分析，造成中國人民銀行與財(cái)政部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的較大差異以及分析結(jié)果的不準(zhǔn)確性，極大地影響了中國人民銀行國庫數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

信息不對(duì)稱滋生風(fēng)險(xiǎn)隱患。日常工作中，財(cái)政部門很少盡到告知義務(wù)，導(dǎo)致中國人民銀行國庫部門不能及時(shí)掌握相關(guān)情況。以鞍山市沙河鎮(zhèn)金庫的變更情況為例，根據(jù)省政府批準(zhǔn)，2013年撤銷沙河鎮(zhèn);2014年在沙河鎮(zhèn)原址上新建濱河街道辦事處;2019年底濱河街道辦事處與立山區(qū)靈山街道辦事處合并，統(tǒng)一稱作“靈山街道辦事處”。但截至目前，未有任何一級(jí)財(cái)政部門向中國人民銀行國庫告知并更換相關(guān)預(yù)留印鑒，也未提供授權(quán)說明，未來一旦發(fā)生糾紛，風(fēng)險(xiǎn)隱患概率極高。中國人民銀行國庫雖經(jīng)調(diào)查了解了相關(guān)情況，但由于財(cái)政部門未向中國人民銀行主動(dòng)申請(qǐng)撤庫并提供相關(guān)要件，中國人民銀行也無相關(guān)法律依據(jù)對(duì)其撤庫。

資源占用和浪費(fèi)明顯。派出機(jī)構(gòu)雖然業(yè)務(wù)量小，在中國人民銀行國庫系統(tǒng)中也屬于一級(jí)國庫。即使只有一筆業(yè)務(wù)，中國人民銀行國庫為了維持這個(gè)庫的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也需要耗費(fèi)大量的人力進(jìn)行參數(shù)設(shè)置、報(bào)表打印、資金對(duì)賬、監(jiān)督檢查等各方面工作，造成了人力資源的極大浪費(fèi)。目前，為了維持一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，中國人民銀行國庫每月需要打印報(bào)表1000多張，刻錄備份數(shù)據(jù)光盤20多張。除此之外，中國人民銀行國庫每月還需指派專人對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)庫進(jìn)行業(yè)務(wù)自查，在中國人民銀行人力資源有限的前提下，“派出機(jī)構(gòu)”國庫占用了大量資源。

幾點(diǎn)建議

制定派出機(jī)構(gòu)撤銷的規(guī)則，完善撤銷流程，確保國家金庫撤立的嚴(yán)肅性?，F(xiàn)有制度、文件等應(yīng)對(duì)現(xiàn)存派出機(jī)構(gòu)國庫撤銷的審批流程予以明確。在當(dāng)前中國人民銀行集中經(jīng)理各級(jí)國庫的大背景下，建議同時(shí)聯(lián)合財(cái)政部門出臺(tái)適用于中國人民銀行經(jīng)理國庫情況下國庫新設(shè)、更名及撤銷的實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程和管理辦法，便于具體操作實(shí)施，從而確保各項(xiàng)法規(guī)制度真正落到實(shí)處，以充分發(fā)揮中國人民銀行經(jīng)理國庫的職能。

財(cái)政部門應(yīng)負(fù)有在統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化時(shí)及時(shí)告知中國人民銀行的義務(wù)，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。國庫工作是國家預(yù)算執(zhí)行工作的重要組成部分，是辦理國家預(yù)算收支的重要基礎(chǔ)工作。國庫經(jīng)辦預(yù)算收支數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確是國庫部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。財(cái)政機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)生變化時(shí)應(yīng)有及時(shí)告知中國人民銀行國庫部門的義務(wù)，從而確保中國人民銀行國庫數(shù)據(jù)的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確。

建立財(cái)政與中國人民銀行的聯(lián)系機(jī)制，暢通信息溝通渠道。在地方級(jí)國庫的設(shè)立、撤銷等過程中，應(yīng)加強(qiáng)中國人民銀行國庫與政府、財(cái)政部門之間的相互配合，增加相互之間的交流與協(xié)商，共同起草規(guī)章制度、明確各方職責(zé)分工、各司其職，避免推諉扯皮。搭建信息傳輸平臺(tái)、建立問題快速響應(yīng)機(jī)制，確定政府、財(cái)政部門以及中國人民銀行在國庫撤立、更名中的責(zé)任和權(quán)力，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行有關(guān)行政區(qū)域及轄內(nèi)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、街道辦事處等機(jī)構(gòu)的更改、撤銷、合并、分立工作時(shí)，應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定對(duì)是否保留或者撤銷國庫予以明確，并應(yīng)同時(shí)將文件抄送到同級(jí)中國人民銀行，便于中國人民銀行對(duì)相應(yīng)的國庫進(jìn)行保留、更名、合并或撤銷，規(guī)范國庫機(jī)構(gòu)管理，確保各級(jí)國庫有序平穩(wěn)運(yùn)行。

對(duì)違規(guī)設(shè)立國庫限期整改，節(jié)省人力資源，提高工作效率。建議財(cái)政相關(guān)部門和中國人民銀行對(duì)現(xiàn)有區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)國庫的政府機(jī)構(gòu)屬性進(jìn)行聯(lián)合排查，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫是辦理國家預(yù)算收支的最基層單位，是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)環(huán)節(jié)，因此必須與政府、財(cái)政等部門密切配合，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，根據(jù)實(shí)際情況，科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，對(duì)不符合《預(yù)算法》而設(shè)立的國庫應(yīng)予以撤銷或合并，確?！耙患?jí)政府、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國庫”，從而切實(shí)節(jié)約社會(huì)資源，提高工作效率，防范風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：中國人民銀行鞍山市中心支行）