減稅降費問題研究（下）

聯辦財經研究院

四、深化減稅降費改革應該關注的幾個問題

減稅降費改革成效顯著，但是，和過去軍隊打仗一樣，槍聲一響，所有的作戰計劃都要變。在方案實施過程中，必然有的效果超出預期，有的效果與預期存在差距。總結經驗教訓，特別是效果與預期存在差距的原因對進一步深化改革具有重要的參考價值。實踐出真知。有以下九個問題需要我們在設計進一步深化稅制和相應的財政改革方案時給與足夠的關注。

（一）減稅降費的方案對留抵稅款政策如何實施配套改革準備不足

全面“營改增”后，隨著交通運輸、電信業、建筑業、房地產業、金融業和生活服務業等最后幾個行業的相繼擴圍，增值稅征收的產業鏈條環節全部打通，一直存在于生產流通環節的間接稅重復征稅等問題得以徹底解決。對于原繳納增值稅的企業，在降低稅率的改革之前，伴隨增值稅的產業覆蓋范圍擴大，更多的生產服務性活動被納入增值稅范圍，企業購進所產生的增值稅進項可抵扣的范圍和規模也相應擴大，增值稅稅負水平必然是降低的。這項改革成為原增值稅納稅人減稅的主要因素。但是，由于我國增值稅仍然保留著不規范的留抵稅款制度，原有購進的基建成本中的隱性的營業稅轉化為顯性的增值稅，那些正在進行投資活動的企業尚未形成生產能力，也就不可能獲得銷項稅款來對沖投資中形成的留抵稅款。原本應該享受到的減稅紅利中可能部分甚至全部被投資期間留抵稅款的增加所對沖。而此項留抵稅款政策帶來的對減稅效果的負面影響對正在擴大投資規模的高科技重資產企業尤其顯著。我國當前重點鼓勵發展的恰恰是此類高科技重資產企業。2017年全國政協組織的對減稅降費政策實施效果的調研充分地反映了這個問題，其中上海市正在大力推動高科技重資產企業投資，強烈呼吁在“營改增”方案中補充此項政策的配套改革。

增值稅留抵稅款，是指增值稅納稅人當期進項稅額大于銷項稅額的差額。對這部分差額，歐盟及其他一些經濟體實行規范的增值稅，采用退稅制度。我國的稅收政策采用當期不退，結轉至下期抵扣的辦法，因此稱之為“留抵稅款”，實質上是企業的“預繳稅款”。這一非規范的增值稅政策是1994年稅制改革時的“權宜之策”。當時，在稅收實行承包制的條件下，為了征收預期的收入，又不能實行過高的增值稅率，增值稅制度采取了減少抵扣項的辦法。比如，僅僅不允許抵扣購進機器設備稅款就相當于稅率從17%提高到23%，如果再考慮不允許抵扣購進中的營業稅，實際稅率就更高了。由于1994年的增值稅縮小了規范的抵扣范圍，因此，當時的留抵稅款制度影響的企業只是季節性購進原材料的加工企業，對企業的稅負和資產負債率及融資成本與其他增值稅企業相比影響不大，也就沒有列入稅制改革的優先系列。

2003年振興東北戰略中允許東北企業在一定條件下可以抵扣購進機器設備的進項稅款，這成為降低東北企業增值稅負擔水平的一項重要政策。2009年全國全面實施允許抵扣購進機器設備的進項稅款這一政策。這項改革實際上降低了增值稅6個百分點的稅率。2009年以后，由于允許抵扣購進機器設備的進項稅款，對進行技術改造的企業來說，留抵稅款增長速度加快。但是，由于當時國家實施數以萬億計的投資，工業品價格上升很快，盡管留抵稅款數量也在上升，企業對這項增加增值稅負擔的政策反映不大。

全面實行“營改增”后，對于大部分企業而言，稅率不變，可抵扣范圍進一步擴大，進項稅額增加，企業實際應納增值稅額下降，由此獲取減稅紅利，這是政策意義上“營改增”的減稅邏輯。但是，2016年的國民經濟已不同于2009年到2012年的形勢了。產能過剩導致工業品價格下降，企業杠桿率高企，包括留抵稅款在內的融資成本大幅度提高。這對那些有存量留抵稅款而銷項稅款數量不大的企業而言，其進項擴大而獲得的額外抵扣，并未減少當期的稅負，而是全部形成留抵稅款。由于2017年之前對留抵稅款不予退稅，因此此類企業不能享受到“營改增”減稅紅利，這也就是“營改增”后，部分企業反映獲得感不強的重要原因之一。

財稅部門了解留抵稅款政策對建設周期長的高科技重資產企業的負面影響。因此，在沒有對留抵稅款政策進行改革之前就已經對大飛機和航空發動機兩大公司特批了個案留抵稅款退稅。全面實施“營改增”之后，國內經濟下行壓力加大，美國對華貿易戰日趨激烈，特別是美國加大了對我國科技的封殺，我國強化了鼓勵高科技重資產企業發展的戰略。這些企業和大飛機、航空發動機兩大公司一樣，恰恰是投資規模大、投資周期長，大量的“留抵稅款”長時間無法得到抵扣。即使在降低增值稅率以后，此類投資項目也相當于政府對這類企業的投資預征高額稅款——購進機器設備征收13%，廠房等建筑安裝征收9%。企業只能在投資多年以后產生銷售才能逐年用銷項稅款對沖投資所產生的留抵稅款。投產以后企業首先要對沖流動性進項稅款，剩余的銷項稅款再對沖存量留抵稅款。全部對沖掉留抵稅款存量的這一周期可能長達十年以上。清華紫光集團的長江存儲就是一個典型案例。在資金鏈最為緊張的投資期，這筆“預繳稅款”影響此類企業的融資能力，提高融資成本，延長投資周期，削弱投資能力，對上市公司的股價也有一定的負面影響。當前我國正在實施建設創新型國家戰略，留抵稅款政策對保證稅收收入的歷史作用已經弱化，對經濟發展的負面影響遠遠超過了1994年，也超過了2009年-2012年。因此，對大飛機和航空發動機的個案批準擴大為國策勢在必行，成為進一步全面實施“營改增”方案中的必要配套措施。

2020年8月19日，在國家稅務總局福州市長樂區稅務局辦稅大廳，工作人員在輔導企業人員辦理減稅降費業務。圖/新華

全面推行“營改增”之前，我國留抵稅款的累積存量規模已經超過萬億元，這是留抵稅款制度實行22年以來的累積值。同時，留抵稅款增長速度也在逐年加快，2017年的新增留抵稅款就基本相當于當年的增值稅新增稅款。從某個角度說，當年經濟增長所帶來的增值稅收入基本上用于減稅的財政資源了，而增值稅的收入增加主要是依靠留抵稅款的增加。這也就部分解釋了為什么在“營改增”如此大規模的減稅措施推行后，我國增值稅稅收收入仍保持了8%的高速增長。這一方面說明增值稅的減稅政策基本落實到位，另一方面也說明留抵稅款改退稅的方案要盡快補充設計。否則，我們將面對兩項都不能接受的選擇，即為確保增值稅收入增長留抵稅款不予退稅，或留抵稅款改退稅而增值稅收入沒有增長，甚至負增長。

在“營改增”的實施過程中，留抵稅款問題有三個不同時期的特點。由于留抵稅款的制度特性，在2016年全面推行“營改增”減稅時期，留抵稅款大幅度增長對沖了相當數量企業本應獲得的減稅紅利，使得政府減少自身收入而讓渡給企業的減稅紅利并未全部轉化為企業當期稅負減少而是通過另外的一個渠道回到了政府。特別是正處于投資期間的高科技重資產企業在經營當期獲得減稅紅利較少，有些此類企業不但沒有獲得紅利，還可能由于購進基建工程的增值稅稅率提高而出現受損的情況。在實施“降低宏觀稅負”新財稅戰略的時期，這些企業反而要向政府增加“預繳稅款”。這不能不說“營改增”方案中對此項政策的影響考慮不充分而導致減稅效果與理論測算出現偏差，導致減稅紅利的分配與預期出現偏差。由于該方案對于這一潛在的對沖減稅紅利的因素未能及時地對決策層和企業給予更明確的說明，導致部分企業和上海等一些地區在一段時間內產生對方案一定程度的負面反響。

“營改增”全面實施以后，在設計進一步減稅降費方案時，目標優先放在了降低稅率上，兩次進行稅率下調和簡并稅率檔次。降低稅率對于降低企業增值稅負擔水平發揮了重要作用。這項改革的減稅紅利對企業應對經濟下行壓力提供了強大的支持，特別是中小企業獲益頗多，沒有處于投資期的大企業也獲益巨大。唯一遺憾的是，在當前經濟形勢下，留抵稅款每年高速增長。“營改增”實施四年后的今天，留抵稅款的整體規模已經遠高于“營改增”啟動時的存量，新增留抵稅款對于減稅紅利的對沖也持續了四年之久。應該看到，這項“預繳稅款”的增長主要是由處于投資期的高科技重資產企業承擔的。

2017年全國政協的調研報告明確提出留抵稅款政策是企業對減稅紅利的獲得感不強的因素之一，建議盡快實施留抵稅款改退稅的改革。2018年，決策層決定啟動留抵稅款改退稅的改革。但是，面對巨額的存量規模，財政的承載消化能力有限，只能把留抵稅款改退稅的改革限制在優先解決裝備制造、研發服務、電網企業等小范圍和小規模的增量范圍，實施了1148億元計劃額度的新增留抵稅款退稅辦法。在財政收支平衡的總盤子里這樣安排已經承受很大壓力，這也只能解決當年的新增留抵稅款的一小部分，20多年的留抵稅款存量也就根本不可能列入解決范圍。特別是，在各地分配留抵稅款退稅指標時，分稅制要求地方財政也要退還一部分預繳稅款，因此，有的地方政府因為財政收支的困難而拒絕接受退稅指標。換句話說，如果退還作為預繳稅款的留抵稅款的地方部分，不要說退還存量，即使是退還當年增量，一些地方財政也無法維持。

2019年，分配退稅指標的辦法改為使用計算公式來分配退稅紅利。這是減稅方案的一大進步，使得退稅紅利的分配更加符合實際，減少了在退稅指標分配中的隨意性，受到企業的歡迎。當然，無論是分配退稅紅利指標還是公式分配退稅紅利，都是用當年增值稅收入來退還部分當年新增留抵稅款。兩年的實踐證明，在當前財政收支壓力下，用當年增值稅收入來解決留抵稅款改退稅問題，不但歷史存量無法解決，連當年的增量也無法全部解決。目前，可以說，在決策層下大決心把增值稅基本稅率從17%降低至16%，而且又一次性降低到13%以后，總體上增值稅稅率問題可以告一段落，而留抵稅款改退稅的調整方案的重新設計就更加緊迫了。

中國的增值稅改革同時存在降低稅率和抵扣規范化兩個領域。1994年，為了確保增值稅收入，我們選擇了相對低稅率而減少抵扣項來實行名義稅率較低而實際稅負很高的增值稅制度。2003年啟動的允許抵扣購進的機器設備稅款和2012年啟動的營改增都是通過抵扣規范化降低企業實際稅負的措施。全面實施“營改增”以后，在降低稅率和抵扣規范化的兩個領域，我們優先實施了降低稅率的措施。其原因首先是確定享受減稅紅利的對象。一般來說，留抵稅款退稅的紅利主要由在投資期的大中型企業分享，而享受降低稅率的減稅紅利的對象分布是很寬泛的，不處于投資期的大型企業可以分享，特別是中小企業都可以獲得降低稅率的減稅紅利。實踐證明，這個目標基本實現了。第二個原因是兩年的留抵稅款改退稅的實踐證明，用當年增值稅收入解決留抵稅款改退稅的方法是不可行的，需要時間來研究符合國民經濟和社會發展要求、符合財政收支能力和需要的退稅方案。現在的問題是如何盡快設計并實施可行的留抵稅款退稅方案，以解決處于投資期的高科技重資產企業的增值稅負擔水平上升問題。

（二）營改增提高征收率，同時對沖部分中小企業減稅紅利

稅收的征收率是衡量稅收體制對一個經濟體資源配置調節功能的重要指標，也是決定每個經濟體法定稅負水平的重要因素。通常情況下，征收率越高，實際稅負水平和名義稅率越接近。而征收率低則意味著偷騙稅納稅人所盜取的政府收入由守法納稅人承擔。所以世界各國都在努力與偷騙稅作斗爭，減少稅款流失，提高征收率，同時降低守法納稅人的法定稅負水平。也正因為如此，任何稅制改革，無論是加稅還是減稅，征收率一定是考慮分配加稅負擔和減稅紅利的一個重要因素。因此，減稅降費這一戰略的實施成效，不僅僅取決于減稅政策的設計和測算，也不僅僅取決于配套政策的影響，還取決于稅收征管強度的變化。伴隨著稅制改革和配套措施的推進，稅收征收率對不同經濟群體提升的幅度不同，減稅紅利在不同產業之間和同一產業的不同企業之間的分布必然發生與原測算方案預期不同的情況。

由于1987年國家和企業之間實施了稅收承包制，因此企業實際稅負水平一定低于法定稅負水平。而且，當時的稅收法規中賦予稅務機關權力對于納稅有困難的企業減免稅款。稅收承包制和企業困難減免稅的法規制度導致企業實際稅負水平遠遠低于法定稅負水平，也就是說，征收率很低。因為中央財政與地方財政之間實行的收入承包制，歸屬于地方政府的稅務局必然盡最大可能通過承包合同和困難減免稅把本屬上交中央金庫的收入留在地方金庫或企業。

1994年的財稅改革，首先通過增值稅發票計稅的辦法廢除了稅收承包制，又成立了隸屬中央政府的稅務機構，堵塞了地方政府通過地方稅務局控制中央稅收收入的渠道。同時，廢除了包括中央政府的稅務局在內的稅務機構對減免困難企業稅收的權力。這幾項措施為提高增值稅以及相關聯的企業所得稅等稅收征收率準備了體制條件。

1994年，決策層提出用網絡信息技術對增值稅的發票進行管理。國家稅務總局負責總體設計和各系統的整合，航天集團提供了密碼系統，長城集團提供了銷項發票和進項發票信息交叉比對系統，漢王公司提供了掃描認證系統，人民銀行印鈔公司提供了防偽功能的紙質發票。2001年1月1日，金稅工程二期作為世界首創的增值稅管理信息系統投入運行。這項工程的運行打擊了虛開增值稅發票的偷騙稅犯罪活動，保衛了新稅制和分稅制，取得了成功。在全國財稅體系改革的基礎上，金稅工程二期的運行開始逐步提高增值稅的征收率。據專家測算，1996年，虛開發票的偷騙稅活動泛濫，增值稅的征收率只略高于50%，2005年以后提高到75%-85%左右。2001年僅半年時間，銷項發票的申報率就從92%提高到99%以上。而同期的營業稅由于稅制本身不存在銷售和購進的鏈條機制，地方稅務局的信息系統提高了工作效率，但是提高征收率的效果有限。而由其他業務部門征收的若干種費，以社保費征收為代表，則處于成本高，效率低，隨意性大，征收率更低的局面。

營業稅改征增值稅主要是對交通運輸、電信郵政、建筑安裝、金融及生活服務業等幾個行業領域進行稅種調整。增值稅和營業稅在應納稅額、稅率、征收方式等諸多方面存在實質性區別。為了保證稅種改變后，相關行業實際稅負水平保持“只減不增”的原則，財稅部門在政策設計之初就已經針對兩個稅種轉換后企業稅負變化進行過相關測算，并在新增的增值稅適用稅率上給予了充分考慮，如表2所示。營業稅對營業收入總額征收3%、5%的兩檔稅率，而改為增值稅只有有形動產經營租賃增值稅稅率為17%，在交通運輸業、建筑業、郵電通訊、不動產經營租賃行業的增值稅稅率為11%，其他行業稅率則僅為6%。從稅率層面進行測算，除了有形動產租賃業，營業稅所涉及的其他行業只要其行業增值率不高于37%，稅負水平都將表現為下降。

表2：營改增稅率稅目對照表

制表：顏斌

營業稅和增值稅兩個稅種的屬性不同。增值稅的進項與銷項抵扣制度使營改增企業的銷售稅率提高，其實際稅負水平取決于能否取得全部應該取得的增值稅發票。因此，每個企業都要求自己的供應商提供增值稅發票，否則這個企業的購進沒有抵扣稅款，相當于要替供應商納稅。而只要采購商從供應商取得了增值稅發票，稅務局就獲得了供應商納稅義務的信息。相比較而言，供應商是否納稅與繳納營業稅的采購商無關，甚至現金交易不索取發票的情況也時有發生，稅款流失率相對比較高，征收率相對比較低。營改增后，營業稅時期的潛在漏洞得以修復，原營業稅的征收率提高到增值稅的征收率水平，由此就表現為企業實際稅負水平的上升，在一定程度上對沖了營改增的減稅紅利。

更深刻的原因還在于：營業稅和增值稅的差別還體現在其收入歸屬主體不同。營業稅屬于地方的主體稅種，由地方稅務系統進行征收，具有較強的地方自主權和征管彈性空間，不少地方政府出臺一些隱性的地方稅收優惠政策。這些在原營業稅制度下企業享受的不規范的部分優惠政策，在營改增后也就自然消亡，這也成為企業實際稅負水平提高的一個因素。營業稅的征收率從營改增前后營業稅收入的變化就可見一斑。2016年營改增前的1月-4月，營業稅稅收8907億元，同比增長30.4%。尤其是營改增前的4月，營業稅收入單月實現3227億元，同比增長了75%，這主要是地方政府知道，營改增以后，他們就失去了對這部分稅收的控制權，因此在實施營改增之前就要求地方稅務機關對企業以往營業稅的納稅義務的一次性清算。這既客觀地反映出營改增之前營業稅征收率遠低于增值稅的事實，也客觀地反映出原營業稅實際稅負水平偏高的事實。

如果考慮到增值稅的征收率遠遠超過營業稅，營改增后，營業稅的流失問題得以有效遏制，則征收率的提高必將在總體上對沖掉部分營改增的減稅紅利。營改增方案的設計中盡管考慮了稅率這一關鍵因素，對減稅規模有相對準確的測算，實際情況反映出對兩個稅種在稅收的征收率差異的估計略有不足。特別是由于征收率提高導致原中小營業稅納稅人改增值稅以后的實際稅負水平上升對沖減稅紅利的程度估計不足。這也成為這部分企業對減稅紅利獲得感不強的重要原因之一，雖然這種抱怨是不合理的。

隨著稅收信息化管理的金稅工程三期的推進和完善，以及大數據分析等現代信息技術的運用，更多的經濟活動將被納入稅收征管范圍，原有不規范經濟活動的生存空間將被壓縮，企業偷騙稅款等違法行為的查處概率提升，依法納稅的企業比例越來越高，征收率必將進一步提高。在未來的稅制改革中應該把征收率的提高作為重要因素納入方案設計。

而且，更重要的是，短期內部分地提高企業稅負水平雖然對沖了部分減稅紅利，但是從長遠來看，這有利于營造更為公平健康的市場競爭環境，而且將為今后進一步降低守法納稅人的法定稅負水平提供財政資源。如果此類納稅人群體所從事的工商業領域屬于國民經濟重要組成部分應該予以支持的話，可以適當降低這些領域的法定稅負水平，但是絕不能容忍這些領域的部分納稅人依靠偷騙稅經營并與這些領域的其他守法納稅人競爭。幾年來，增值稅率降低4個百分點的政策和征收率的提高，兩者組合就完全符合稅制改革目的。今后的稅制改革理應將征收率提高因素列入方案設計。

（三）減稅紅利由企業和消費者分享?

增值稅在我國稅收體制中的地位舉足輕重，其單稅種收入約占全部稅收收入的四成左右，而此輪大規模減稅主要圍繞增值稅展開。減稅紅利的分布是應該重點關注的。統計數據顯示，2016年營改增減稅5000億元，2017年全年增值稅的減稅規模約在9186億元，2018年深化增值稅改革減稅4000億元左右，2019年前三季度新增減稅15109億元，其中增值稅減稅7035億元約占一半左右。簡單核算，在過去的四年間僅增值稅改革帶來的新增減稅規模近2萬億元（不考慮政策調整的時間累積效應），惠及全國約940萬戶的增值稅一般納稅人及眾多小規模納稅人，切實減輕了實體經濟的稅收負擔。現在研究的是減稅紅利的最終歸宿在企業和消費者之間是如何分享的。

增值稅是間接稅，實行多環節、多次征收的征管模式，由全產業鏈條上各環節企業共同繳納。企業是增值稅的納稅人，政府減稅的出發點是降低企業稅收負擔水平，但是，市場的因素使得減稅紅利要在企業和消費者之間分享，其中多大比例的減稅紅利能夠被企業獲取，則取決于供給和需求彈性系數的對比。供給彈性越小，稅負主要由企業承擔，降低稅率的紅利分享也多;相反需求彈性越小，則稅負主要由消費者負擔，降低稅率的紅利分享也多。用通俗語言說，買方市場，企業分享的減稅紅利少，消費者分享的減稅紅利多;賣方市場，則是企業分享的減稅紅利多，而消費者分享的減稅紅利少。

根據上海財經大學專家的分析，此輪增值稅在減稅受益分享方面，企業分享了本次減稅收益的23.11%，而消費者則分享了本次減稅收益的 76.89%。

實際上，不止增值稅，所有的間接稅都存在稅負在企業和消費者之間分攤的問題。在經濟下行周期，多數產品處于買方市場，供給過剩而需求相對不足，供給彈性小于需求彈性。在充分競爭市場經濟形態下，企業不得不通過降低終端含稅價的方式，將減稅紅利更多地讓渡給消費者來維持其市場競爭地位。按照上海財經大學的測算結果推論，近2萬億元的減稅規模中，由企業享受到的尚不足5000億元，其中絕對大部分是由居民獲得，這也是企業普遍反映減稅獲得感不強的另外一個重要原因。當然，不同的專家可能有不同的測算結果。但是，在經濟下行壓力增大的時期，由消費者分享較多的減稅紅利是符合實際的。

但是，我們也不能低估消費者獲得較多份額的減稅紅利對企業經營的正面影響。因為經濟下行期間，居民和政府收入總體上的增長會減緩，甚至部分居民和政府的收入會減少，如果居民和政府享受不到減稅紅利，購買力必然萎縮，需求減少對企業的負面影響更大。正是因為減稅力度大，而且居民分享到減稅紅利才能維持需求的增長，也就間接使得企業從需求增長中獲益。

（四）減稅紅利在企業間的分布不均衡

減稅紅利在消費者和企業之間分享后，由企業獲取的部分將由分布在整個生產鏈條上的多個企業分享，由于不同企業具有不同的議價能力，減稅紅利在不同企業之間的分布就會出現差異，不同產業以及處于產業鏈不同環節的企業，由于適用稅率不同，以及在定價權上的強弱地位不同，分享的增值稅減稅紅利亦必然不同。買方市場中的賣方和賣方市場中的買方屬于議價能力偏低的弱勢企業，這些企業減稅紅利的獲得感與減稅預期可能相去甚遠。

由于增值稅負擔具有在產業鏈上下游之間分布的性質，因此每一次稅率調整就是一次利益格局重新分配的過程。降低稅率是個適用所有企業的政策，也確實降低了整個產業鏈條的總體稅負，減少了商品和服務中所含的總體稅負。但是，市場決定，并非每一個生產環節的企業都可以從中均衡地分享紅利。每個企業享受減稅紅利的有無和多少，取決于企業和交易對方的供給和需求彈性，或者說取決于企業在買方市場或賣方市場中的地位。只有買方市場中的買方和賣方市場中的賣方才擁有在交易的定價機制上的話語權，這就是獲得減稅紅利的能力。

以下我們選取弱勢企業A與強勢企業B為兩種企業類型代表，通過案例分析演示兩類企業分享減稅紅利的差異。

假設制造企業A是買方市場中的賣方，同時又是賣方市場中的買方，我們測算其增值稅稅率調整前后的稅負及利潤變化情況。增值稅稅率降低后，該企業的原料供應商是賣方市場的賣方，要求繼續保持含稅銷售價格不變，那么A制造企業的原料購進成本上升，同時進項稅降低，稅收負擔增加。與此同時，其產品的采購商以增值稅稅率降低為由，要求其降低銷售價格，來獲得銷項稅額下降的紅利。因此，從稅收負擔來看，雖然銷項稅額下降，但是同時進項稅額也下降，企業綜合稅負下降6.3;從利潤層面看，稅率下調后，該企業產品（非含稅）銷售價格雖然不變，而原材料成本卻要上升2.7，利潤空間被大幅壓縮。綜合來看，盡管稅率下調后，A企業的稅負下降了6.3，但是同期利潤卻下降2.7，顯著對沖了減稅收益。

表3：稅率調整對不同定價權企業經營及稅負影響分析

與此相比，假設B企業是買方市場中的買方，也是賣方市場中的賣方，該企業可以一方面要求原料供應商降低含稅價讓渡減稅紅利，另一方面可以繼續保持其產品含稅銷項價格不變，事實上提高了其產品非含稅售價獲得更多的利潤。因此稅率調整后，其稅負下降5的同時，其利潤還增加了8，顯然，B企業獲得的減稅紅利顯著多于A企業。

由此可知，具體到每個行業、每個企業等微觀層面，減稅紅利不可能實現完全均衡分配。通常情況下，企業產品科技含量越高，議價能力越強，減稅紅利獲取得越多;行業的壟斷性越強，減稅紅利獲得越多，競爭性行業的減稅紅利分布則相對均衡。

在關系國家安全、國民經濟發展命脈和國計民生的基礎性行業和關鍵領域，國有資本往往占據主導地位，例如電信、鐵路、石油等。由于其在市場中強勢地位，稅率下調很難轉化為其所提供的社會產品或服務的價格下降，使得政策紅利難以在全社會范圍內充分釋放。例如，本次增值稅下調后，鐵路的客運票價、電信網絡運行資費并未相應調整。工商企業綜合電價予以下調，消費者從下調的產品中分享減稅的紅利。

從2012年4月到2016年8月，我國PPI指數連續52個月為負，工業品出廠價格持續下滑，這恰是增值稅從試點到全面實施階段。自2019年7月開始，PPI再次連續數月為負，同比單月降幅最高達到1.6%，而增值稅稅率從16%降至13%的下調時點則為同年4月，這意味著總趨勢是稅率下調的紅利相當部分由購買方獲取。

（五）減稅紅利在行業之間分布不均衡

減稅降費政策中普惠性減稅和結構性減稅并行，要求所有行業稅負水平只減不增。從執行效果看，只減不增的要求實現了。同時統計數據說明，減稅紅利在行業中分布是不均衡的。

由于沒有部分行業稅收的統計數據，我們試用兩組數據說明。其一是上海財經大學2019年二季度關于增值稅的減稅降費行業測算數據，其二是國家稅務總局公布的2019年前三季度的減稅規模數據。

根據前者的數據，2019年二季度，增值稅新增減稅3185億元，其中制造業的減稅規模最大為1389億元，其次為批發零售業1112億元，減稅額占比前五大行業分別為：制造業43.62%、批發零售業34.92%、采礦業4.75%、電熱水供應4.24%、建筑業3.02%。前五大行業減稅額占比高達90.73%，其中僅制造業和批發零售業兩個行業合計占比就高達78.54%，而其他行業的減稅規模占比均低于5%，行業減稅規模高度集中。

其次，雖然2019年二季度，20大類行業均實現減稅，但不同行業減稅幅度差異較大，平均減稅率22.48%。減稅率從高到低的前五大行業依次為：批發和零售業40.32%，制造業29.05%，電、熱、燃氣及水生產供應業23.28%，采礦業21.85%，農林牧副漁17.87%，科學研究和技術服務業17.32%;后五大行業依次為：住宿和餐飲5.42%，衛生和社會工作4.09%，公共管理、社會保障和社會組織3.48%，教育1.92%，金融業1.06%。

而稅務總局公布的數據顯示，2019年前三季度，制造業新增減稅4738億元，占新增減稅總額的31.36%，行業稅負同比下降1.08個百分點;批發零售業新增減稅3258億元，占新增減稅總額的21.56%，行業稅負同比下降3.27個百分點;建筑業，交通運輸、倉儲和郵政業共新增減稅1179億元，占新增減稅總額的7.8%，這兩個行業稅負同比分別下降0.63個和0.35個百分點。

圖8：2019年上半年各行業增值稅減稅幅度

資料來源：上海財經大學公共政策與治理研究院《中國增值稅政策減稅效應季度分析報告》 制圖：顏斌

圖9：2019年前三季度主要行業減稅情況

資料來源：根據國家稅務總局新聞發布會數據整理

從稅負下降的幅度看，批發零售業的稅負下降最多，達到3.27個百分點，這一降幅甚至超過了其增值率稅率的下調幅度，制造業的降幅為1.08%，建筑業的稅負同比降幅為0.63%，交通運輸、倉儲和郵政業的降幅僅為0.35%。顯然，各個行業的降幅差異很大。

前三季度全國累計新增減稅15109億元中，僅制造業和批發零售業兩個行業的減稅規模就占新增減稅總規模的52.9%，而同期制造業和批發零售業兩個行業增加值在GDP（扣除第一產業）中的占比僅為40.8%，可知這兩個行業的減稅力度超過各行業減稅平均規模。

如果按照單位GDP的稅負降幅口徑測算，2019年前三季度，單位GDP減稅幅度為2.1%，扣除第一產業的單位GDP稅負降幅為2.3%，如果按照此口徑進行評估，批發零售業單位增加值的減稅幅度為4.98%，遠高于國民經濟2.3%的平均減稅率，而減稅規模最大的制造業行業單位增加值的減稅幅度為2.34%，略高于國民經濟總體的平均水平，并不是分享減稅紅利最多的行業。

這兩個數據來源都反映出：1.減稅紅利在行業分布不均衡;2.制造業沒有成為分享減稅紅利最多的行業，這與預期存在一定程度的差異。

（六）減稅紅利在區域之間分布不均衡

第一財經日報2019年上半年減稅降費數據顯示，廣東省減稅降費規模達1727.8億元排名第一，江蘇1085.6億元、北京1053.5億元、浙江966.8億元、上海931.3億元、山東642億元。東部六省份上半年累計6407億元，占全國減稅降費規模比重約55%。其他20多個省份中，河南超過400億元，河北、湖北兩省超過300億元，福建、遼寧、陜西、湖南、天津、云南等六省市超過200億元，山西、重慶、內蒙古、江西、廣西、貴州超過百億元，其余省份不足百億元（見圖10）。

圖10：2009年上半年各地減稅降費規模

單位：億元。資料來源：第一財經日報《27省份半年減稅費賬本：廣東規模最大，北京力度最強》

各地減稅降費規模占各地地方一般公共預算收入比重可以更準確地衡量各地實際減稅降費的強度。第一財經日報的計算數據顯示，北京的力度最大，高達33.2%，遠高于其他省份。廣東以25.2%居第二位，江蘇、浙江、河南、上海、天津等地超過了20%，遼寧、云南、陜西、青海、甘肅、寧夏、福建、內蒙古、海南、山東、河北、湖北、重慶、湖南、廣西等地為15%-20%。山西、黑龍江、江西、貴州等地為15%以下（見圖11）。

圖11：2009年上半年各地減稅降費強度

資料來源：第一財經日報《27省份半年減稅費賬本：廣東規模最大，北京力度最強》

減稅紅利分布無論在規模上還是在力度上都呈現出顯著的區域性特征。總體來看，減稅規模和比重與各地經濟發展水平相關。但是，各地產業結構差異、社會資本差異和資源分布差異均對減稅規模和比重產生影響。因此，既有經濟規模很大、減稅規模和比重并不很大的地區，也有經濟規模不大、減稅規模和比重并不很小的地區。

（七）增值稅各檔稅率下調幅度不一，導致部分企業稅負增加

營改增在上海試點推行以后，圍繞增值稅的改革一直在持續推進，主要是表現為降稅率、并稅檔，截至目前共進行了四次下調并檔，如下：

第一次下調/并檔：2014年7月1日起，將6%、4%和3%的稅率統一調整為3%，2015年增值稅收入同比增速由7.1%下降為0.8%。

第二次下調/并檔：2017年7月1日起增值稅率從四檔降低為三檔，取消13%的稅率，將農產品、天然氣等增值稅稅率從13%下調至11%。

第三次下調/并檔：2018年5月1日起，增值稅下調1個百分點。增值稅的三檔稅率分別為6%、10%和16%，其中，采掘、制造業稅率多數為16%，交通運輸、公用事業、農林牧漁、房地產、建筑裝飾和通信業稅率為10%，金融服務業稅率多數在6%。

第四次下調/并檔：2019年4月1日起，將制造業等行業現行16%的稅率降至13%，將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%，確保主要行業稅負明顯降低;保持6%一檔的稅率不變，但通過采取對生產、生活性服務業增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業稅負水平只減不增，繼續向推進稅率三檔并兩檔、稅制簡化方向邁進。

與前三次僅僅是合并稅率和等量下調稅率不同，第四次稅率調整，各檔稅率的下調幅度不一，其中高檔16%的增值稅率下調了3個百分點，10%的中檔稅率下調了1個百分點，而低檔稅率6%，稅率沒有進行調整，但是增加了10%的抵扣額。由于增值稅進銷項抵扣特性，各檔稅率非均衡下調會造成銷項稅率下調幅度小的部分行業，進項稅率下降幅度大于銷項稅率下降幅度的現象，從而造成企業稅負上升。

我們假設進項和銷項的非含稅價格均不變，僅考慮稅率調整因素，可以看到案例一中雖然進項稅額和銷項稅額都較原有稅收政策有所下降，進項稅率由16%降至13%，銷項稅率由10%降至9%，但是由于進項增值稅稅率降幅是3%，而銷項增值稅稅率下降僅為1%，由此造成進項稅額的降幅比銷項稅額的降幅更大，造成稅負上升的局面。

因此，對于適用10%稅率的交通運輸、郵政、基礎電信、建筑、不動產租賃服務、銷售不動產、轉讓土地使用權等行業行為而言，雖然其增值稅稅率下調1個百分點，但是在實際運行中，如果其購進勞務或者商品主要來自于制造業或者批發零售業，則可能因為增值稅的稅率非均衡調整減少分享的減稅紅利甚至可能增加稅負。靜態計算，行業的增值率越低，受到進項稅率調整的沖擊越大，只有行業的銷售規模和購進規模之比超過300%，也即產業的增值率至少超過200%，才能抵消這一行業稅率降低幅度不一的影響。

這個問題也適用于稅率為6%的金融服務業（見表4），并且稅負調整進銷項非對稱的矛盾會更為突出。因為對于稅率為6%的行業而言，其適用稅率并未降低，但是其購進項目中來自于非服務性行業的10%、16%兩檔增值稅稅率均有所下調，這意味著在企業購進規模不變的情況下，其可抵扣購進稅額卻減少了。為了保持各行業稅負水平只減不增，在稅率調整時對此行業專門設置了購進項的加計抵扣。由于16%的稅率下調幅度達到23.1%，10%的稅率下調幅度為11.1%，這些因素會對沖進項加計扣除10%這一政策的減稅紅利。這也就是為什么2019年增值稅率大幅下調的減稅政策，此類金融行業卻普遍存在分享到減稅紅利不多的反映。由于此類金融行業的利潤來源中有政府的若干政策，與政府的分配關系也主要不是稅收，因此，此類金融行業全面接受了這項稅率調整。

表4：增值稅稅率調整對稅負影響案例分析

第四次增值稅對于各檔稅率進行非對稱下調，其目的之一是縮小制造業稅負水平高于金融業稅負水平的幅度，緩解國民經濟多年來難以逆轉的脫實向虛的趨勢，確保實體經濟高質量發展，因此在稅率調整上給予了制造業更多的制度性傾斜，這完全符合當前的國民經濟結構和調整的方向。只是我們必須看到這樣的稅率調整會對制造業下游的企業帶來一定的負面影響，在今后的稅率調整中對這種影響要給與足夠的關注。事實上，財政部和國家稅務總局在工作中已經發現了這個問題，2019年9月，就發文允許生活性服務業納稅人按照當期可抵扣進項稅額加計15%。提高這加計扣除的5個百分點來解決進項稅率降低導致的生活性服務業納稅人稅負水平提高的問題。

（八）減稅降費應該區分實際減稅和推遲納稅時間兩類

目前已經出臺的納入減稅降費方案的優惠減稅措施，有一部分政策在嚴格意義上并非是實際的“減稅”而只是推遲了納稅義務發生時間。應該明確：推遲納稅義務發生時間對企業來說是非常有價值的，絕不應該忽視推遲納稅給企業帶來的紅利。應該說，目前在統計上，將確實減少納稅義務的改革和推遲企業納稅時間的改革全部統計為減稅紅利是不完全準確的。從政府收入的角度來說，和改革前的政策相比，推遲企業納稅時間的當年就少收了稅款，就是減稅。但是從更準確的概念出發，企業推遲納稅時間，納稅義務并沒有實際減少，不能稱之為減稅。所以，今后應該重新設計統計口徑，嚴格區分哪些屬于絕對性的降低企業稅負水平的政策，哪些是推遲企業納稅時間的政策。依據這樣的統計口徑發布的信息才是更加符合實際的準確信息。下面列舉兩項數額較大的推遲納稅時間的政策。

1.增值稅的留抵稅款退稅政策

留抵稅款退稅政策的所謂“退”，與稅法中常說的“即征即退”、“先征后退”中的“退”，同為退字，內涵完全不同。留抵稅款的“退”并沒有減少企業的納稅義務規模。留抵稅款是政府預征、企業預繳的稅款，是政府無需支付利息的“隱性負債”，這部分政府向企業的無息“借債”，需要政府用未來的“稅收收入”予以償還。因此，對于留抵稅款實施退稅，并沒有減少企業的納稅義務。當年留抵稅款增量的退稅只是免除了企業預繳稅款的義務，歷史留抵稅款存量的退稅僅僅是把對企業過去年代提前預繳的增值稅款退還給了企業。因此，留抵稅款改退稅政策，實際上僅僅相當于債務在企業與政府之間的一次置換，與提高稅收繳納門檻、降低稅率等實際的減稅政策存在實質性差別。

留抵稅款改退稅政策最大的改革紅利在于，大幅降低企業乃至國民經濟整體的融資成本，緩解了企業融資壓力，降低了企業杠桿率。根據央行公布的數據，2019年底我國企業貸款余額98.4萬億元。假設由企業預繳的稅款全部來自銀行貸款，約占企業貸款余額的2%左右。如果將留抵稅款存量全部退稅，則可以降低企業總體負債率1.5個百分點以上，而留抵稅款存量較多的高科技重資產企業負債率則會有更為顯著的下降。所以，留抵稅款改退稅不應該納入減稅政策統計，而應該單列為推遲納稅時間政策統計。

2.其他相關的降成本政策

除了留抵稅款以外，減稅降費中還出臺了一系列其他“降成本”政策，如擴大固定資產加速折舊優惠政策適用范圍;對于單位價值不超過500萬元的設備器具允許一次性計入當期成本費用，不用再分年折舊;購進不動產增值稅進項稅額可以一次性扣除，不再分兩年扣除，等等。

與原有政策相比，上述政策調整都是僅僅改變了扣除項的時間分布，而并沒有改變扣除規模，只是將成本扣除的時點提前，前期扣除得多，當期納稅額減少，后期扣除規模小，納稅額增加。

從整個扣除周期來看，企業整體的稅費負擔并沒有下降。這一政策本身并沒有減少企業的絕對稅負總量（不考慮時間成本）。以當期或一個短時期的稅款推遲征收換取企業的發展空間，在市場競爭激烈的形勢下，加快高科技重資產企業投資者回收投資的速度十分必要。只要經過不長的時間，稅收收入就會恢復到正常增長速度并不由此減少政府長期的稅收收入。因此，在全球化市場的競爭中，世界各國政府都盡可能實行這些稅收政策以提高本國企業在國際市場中的競爭力。而這項政策的紅利也應該列入推遲納稅時間的類別。

（九）未能調整社保費征收機關的啟示

1994年以來，稅收法治化作為稅制改革的方針之一逐年推進。應該說，以國家稅務局系統征收率的提高為標志的稅收法治化水平已經進入世界發達國家的水平。營改增以后原營業稅領域的征收率迅速提高到國家稅務局系統的水平。在執行2016年中央“降低宏觀稅負”的戰略中，面對國內前所未有的經濟下行壓力，面對美國對華貿易戰以及全球化演變的復雜局面，我國在很短的幾年內實施了十分艱巨復雜的減稅降費措施。這樣一個涉及所有企業、居民和各級政府的稅制改革能夠基本實現預期目標，不能不說相對高度的稅收法治化水平發揮了不可或缺的保障作用。

2018年，按照國務院新的機構職能分工調整，改革國稅地稅征管體制，國稅地稅機構合并后，將具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。社會保險費征管職責將由社保部門劃轉稅務部門。這是完善國家治理制度的重大舉措。按照黨中央、國務院這一決策部署，2018年7月，中辦、國辦聯合印發《國稅地稅征管體制改革方案》，要求12月10日前完成社會保險費和第一批非稅收入征管職責劃轉交接工作，自2019年1月1日起，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。如果該項工作順利推進，將改變社保費的征管流程，將是我國推進非稅收入法治化進程的重要里程碑。

但是，該項改革并沒有按原定計劃執行，而是繼續維持了原有的征管格局。2019年4月4日，國務院辦公廳發布《關于印發降低社會保險費率綜合方案的通知》稱，對企業職工基本養老保險和企業職工其他險種繳費，原則上暫按現行征收體制繼續征收，穩定繳費方式，“成熟一省、移交一省”，機關事業單位社保費和城鄉居民社保費征管職責如期劃轉。企業社保費征管職責從社保部門向稅務部門的移交工作被叫停。這反映了社保費制度和征收體制現存的一些深層次問題。

準備了半年，執行了一個季度就緊急叫停的直接原因在于，該項調整影響了正在實施的降低社保繳費率的決策的執行。稅務部門接管征收社保費的職能以后，依據社保費的有關法規全面清理繳費單位，按照有關法規確定每個單位的社保費繳費率及繳費數額，并清理社保費繳納歷史記錄，準備清理歷史欠費。這一系列工作推進形成的結果是，稅務機關依照社保費有關法規來執法，相當多的企業要提高社保繳費負擔水平。這就產生了一個兩難的選擇：如果堅持由稅務機關征收，企業社保繳費率就會比目前實際的繳費率提高，這和減稅降費的全局目標不符;如果堅持社保費負擔只降不升，就只能仍然由原社保部門征收，因為不能要求稅務部門違反有關法規執法。在這種兩難選擇中，當然減稅降費的大局目標要優先，社保費的低法治水平只能暫時維持。

做出這樣的決策是有歷史原因的。首先，上個世紀末期，為了解決企業冗員過多的問題，建立包括社保費在內的社保制度就是必要的改革措施。發達國家的社保制度都是全國統一的中央政府的職責范圍，而我國當時中央政府的收入比重很低，完全無力承擔此項職責。因此，只能制定了一個分省統籌的社保制度。事實上，既然中央政府無力實施全國統籌，有些省出于同樣的理由決定實行分市統籌，有些市又決定實行分縣統籌。所以，社保制度多年來就是以一個高度分散化的體制在運行，在社保費的管理和使用上，各省、市、縣擁有較大的自由裁量權，社保繳費基數、繳費率、待遇水平等存在相當大的差異。由于不同地區經濟發展水平不同，特別是珠三角和長三角地區，大量內地的農民工打工所繳納的社保費相當比例滯留在當地，使得這些地區的社保費收支出現大量結余，當地政府就可以自行降低社保繳費率，農民工的社保權益遭受損失。老工業基地區域由于經濟發展遲緩，退休職工多，就業人數少，社保費的收支缺口很大，要依靠財政補貼來維持社保費的發放。有些地方不但要依靠當地的財政補貼，還要依靠中央財政補貼。一些地方政府還不得不超過國家標準提高社保繳費率來縮小缺口。這就是決策層在決定降低全國企業社保費負擔水平時面臨的局面。

同時，長期以來，由于部門之間的協調問題，國務院決定我國社保制度實行分省統籌的征管體制。根據國務院1999年出臺的《社會保險費征繳暫行條例》，社會保險費的征收機構由省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構征收。因此機構改革前，我國負責社保費征收的部門分為兩類，一是由社保機構負責征收，包括北京、上海、天津等地;二是稅務部門負責征收，即由社保機構核定繳費數額，由地方稅務部門負責征收，包括河南、河北、江蘇、浙江等省份。但是無論征收單位如何確定，繳費數額均由社保部門確定是全國一致的。截至2017年底，全國有24個省區市稅務部門不同程度參與了社保費征收，征收額已占到全國社保費總收入的43.3%。

從以往省份社保費征收移交稅務機關的經驗來看，盡管每個單位的社保繳費額仍然由社保部門確定，社保費征收職責劃轉稅務部門后征收率均出現了一定程度的增長。河南省2017年劃轉稅務部門征收當年，企業職工五項社保費收入增長13.27%，可比口徑增長約14%（同時養老保險繳費率相應降低了1個百分點，失業保險繳費率降低了0.5個百分點）。其中，有8個百分點是因為工資自然增長，有約6個百分點是稅務部門依法堵漏增收和配合社保部門擴大參保單位帶來的增長。稅務部門負責征收的其他地區，如遼寧、黑龍江、福建、廈門、廣東近年來的平均增長率分別為7.47%、6.23%、12.0%、12.60%、12.48%。

社保費的繳費標準全國差別如此之大，征管的強度差別如此之大，盡管社保費征收職能移交只是征收的責任主體變更，對參保對象來說，各項社會保險繳費、記賬、享受待遇等政策保持不變。但是由稅務部門征管后，社保費征管的規范性上升，繳費基數和繳費單位數將增加，歷史遺留問題的清欠，征收率的提高會增加企業社保費的實際負擔。

因此，征管職責的移交就引發企業對于自身社保規范性問題的高度緊張和擔憂。對此，社保部門根據中央減稅降費工作的精神，曾專門發文要求不得和嚴禁自行對企業歷史欠費進行集中清繳，已經開展集中清繳的，要立即糾正，并妥善做好后續工作。各地不得采取任何增加小微企業實際繳費負擔的做法。2019年3月26日國務院常務會議再次強調不得自行對歷史欠費進行集中清繳。要求在社保征收機構改革到位前，各地要一律保持現有征收政策不變，同時抓緊研究適當降低社保繳費率，確保總體上不增加企業負擔，以激發市場活力，引導社會預期向好。

現在看，社保制度的分散化和中國人口流動的情況是造成社保費法治化水平低的主要原因。這與1994年前實行稅收承包制時期的稅收法治化水平相差無幾。根據20多年稅收法治化水平提高的歷史經驗，提高社保費法治化水平的前提是將分省（市、縣）統籌的社保制度改為全國統籌。而且要在劃轉國有資本的條件下降低統一的社保繳費率。沒有完成這些改革之前，無論是由社保部門征收，還是由稅務機關征收，都不可能提高社保費法治化水平。目前來看，應該明確，非稅收入由稅務機關征收是發展方向。不但法治化水平高，提高征收率，也可以為降低法定繳費率水平提供更多的財政資源。而且還可以大大地降低征收成本，企業和個人的繳費更多地用于社保費的發放，而不是用于獨立征收機構的征收成本。

歷史上，車輛購置費改革為車輛購置稅并從交通部門征收改為稅務機關征收，僅征收人員就減少了40%。可以說，各部門分散征收的各種非稅收入與稅務機關征收相比都是人員多、機構多、征收費用高，無效率地消耗更多全體人民的社會財富。這次未能劃轉社保費征收職責給我們的啟示就是：首先應把除使用者收費和國有資產變現的政府收入之外的政府收費全部轉化為稅收立法，凡屬全國統一的稅種均由全國人大立法，凡屬地方稅種均由省級人大立法，取消市、縣人大的稅收立法權，然后全部由稅務機關負責征收。這將大大強化各級政府的預算管理，大大降低國家行政管理成本中的征收成本，減輕財政收支壓力。

五、繼續推進減稅降費工作的政策建議

（一）堅定不移地繼續推進減稅降費的“降低宏觀稅負”戰略

自2016年執行“降低宏觀稅負”的新戰略以來，持續幾年大規模的減稅降費工作給各級政府的財政支出帶來了很大壓力。2020年，盡管已經采取了強化預算執行管理，壓減一般性支出，加大國有金融資本經營利潤上繳比例等許多措施，但由于經濟下行壓力超過預期，新冠疫情的暴發降低了預期的經濟增長速度，同時減少了預期的稅收收入，財政收支面臨更大的缺口，政府不得不加大發債規模。因此，企業界相當普遍地認為減稅降費改革不可能再繼續推進了。但是，綜合判斷，2016年實施“降低宏觀稅負”戰略以來，最主要的“減稅降費”的目標尚未完全實現。雖然增值稅、企業所得稅、個人所得稅、社會保障費等稅負水平已經顯著下降，緩解了經濟下行的壓力，但是對于高科技重資產企業的要素投入政策傾斜力度還遠遠不夠。因為高科技重資產企業是我國新時期經濟發展的主要動力，也是我國打贏美國對華貿易戰的主戰場，而我國稅制目前在這個領域的缺陷是影響我國當前和未來國民經濟發展的重大障礙。

從國內縱向趨勢變化看，實體經濟的稅收負擔水平仍然偏重，制造業行業比重下滑的態勢并沒有逆轉，經濟“脫實向虛”問題尚沒有得到根本性遏制。稅收制度在某些局部領域仍存在對我國經濟發展戰略的扭曲，我國1994年新稅制中遺留的若干項不規范問題已經在20多年中獲得解決，但是仍然還有若干項重大的不規范問題有待解決，這些不規范的稅制問題仍然是新時期國民經濟發展的重大障礙。

從國外橫向對比來看，相較于日本10%的增值稅率、歐洲規范的增值稅抵扣和退稅政策和美國已降至21%的企業所得稅率，顯而易見，我國現行的稅收制度使我國實體產業的國際競爭力與美英日德法等發達國家相比，仍然存在不小的差距。隨著我國勞動力成本的優勢不斷弱化，稅制競爭力不足的矛盾將愈加突出。這個基本判斷是符合實際的，不應該否認，甚至無視。

建議確定在不長的時期內深化稅制改革的目標：形成與我國建設制造業強國的戰略目標相適應的有國際競爭力的稅收制度。對照歐美等發達國家的稅制及稅負水平差異，制訂我國未來一個時期的稅制改革時間表。將增值稅、企業所得稅的改革納入優先序列，分階段將我國增值稅率降至10%，企業所得稅率降至20%。同時，將企業所得稅扣除制度和增值稅抵扣制度進一步細化完善，以進一步穩定市場對于落實中央“降低宏觀稅負”的稅制改革預期。

（二）重點加大對科技生產要素投入的政策導向和資源傾斜，全面建立科技創新型企業和高端科技型人才的稅收激勵機制

建議一：增值稅立法中廢除留抵稅款制度

當前，“減稅降費”的工作已經將部分增量留抵稅款改退稅的政策進入實施階段，技術操作和政策執行層面均已不存在任何障礙。建議以此次增值稅全國人大立法工作為改革契機，徹底廢除留抵稅款制度，不再保留這一歷史遺留的政策尾巴，統籌協調推進稅收立法和稅制改革工作，進一步提高我國增值稅的法治化和規范化的水平。由于這項改革意味著政府進一步減少當前財政收入，表明政府將和企業、居民共同分擔困難，共同應對國內經濟下行壓力和美國對華貿易戰的立場。當年延安的大生產運動就是戰勝日軍侵略和國民黨封鎖的成功之舉。

建議改變現行由每年的一般預算收入承擔留抵稅款退稅的財政資源的辦法，而是根據留抵稅款存量的收入歸屬，由中央并代地方發行5年-10年期特別（或專項）國債，一次性退還存量，今后不再實行留抵稅款制度。

實踐證明，在每年一般預算收入中全面實施留抵退稅是當前和今后一個短時期財政收支預算難以安排的。原因之一，20多年形成的留抵稅款存量相當于政府從企業預收了多年的增值稅款，而且已經列入財政支出。要在很短時間內，用當前稅收收入退還多年的預收稅款存量，財政絕對無法承受。原因之二，當前經濟面臨下行壓力，財政實行整體減稅降費政策，即使全部增量留抵稅款改退稅，財政也難以承受。原因之三，多年來，留抵稅款在分稅制的體系中是由中央和地方分別使用的。1994年以來，增值稅中央地方分配比例為75%和25%，營改增以后改為50%和50%，其中海關代征為中央100%。預繳的留抵稅款一部分歸屬于中央財政，一部分歸屬于地方財政，因此，留抵稅款改退稅也應該按其發生時稅款的歸屬由中央和地方財政分別承擔。而且，在許多地方，增值稅地方分享原來的25%和現在的50%還存在省、市、縣三級分配。因此，過去預收了增值稅留抵稅款的，無論哪一級政府均應承擔退稅責任。這對于許多嚴重依賴上級轉移支付維持財政收支平衡的下級地方政府就更難以承擔退稅責任。

鑒于留抵稅款退稅并不是減稅措施，而只是將預收稅款退還企業，今后在企業實際發生納稅義務時再征收。本質上是推遲收入時間，政府實行留抵稅款退稅政策的成本是這部分收入的利息。據估算，企業的留抵稅款提高了企業資產負債率，增加融資成本大約每年1000億元左右。

中央和地方政府債的利率比企業在市場中融資的利率低，萬億以上的留抵稅款用中央和地方政府國債歸還每年只要百億數量級利息即可，中央財政和地方（多級）財政完全可以分擔承受。目前，我國的中央政府和地方政府都有足夠的發債空間。這項政策的實施可以降低企業資產負債率，減少融資成本，高科技重資產企業的投資可以大幅度增長，可以帶動產業鏈中實體企業的需求增長。而高科技重資產企業只是推遲納稅，所帶動的產業鏈中的其他實體企業必然增加相關稅收。總而言之，此項改革可以給我國國民經濟的整體帶來很大紅利，建議盡快實施。

建議二：擴大企業集團集中納稅范圍，增加所得稅和增值稅集團內部盈利和虧損的對沖與增值稅進項稅款和銷項稅款的抵扣范圍

企業集團化是企業發展的一種組織形式，而大企業集團恰恰也是我國企業研發投入的核心力量。如果在企業集團實行集中納稅，那么集團內部公司的所得稅的盈利與虧損之間、增值稅的銷項和進項之間就可以匯總計算，不但對沖和抵扣更為充分，大大簡化企業的納稅工作量，而且企業能更充分享受稅制紅利。同時，每個獨立法人的研發投入分散使用的效率很低，如果由集團集中使用，必然大大提高同樣研發資源的效率。我國研發投入長期落后于發達國家，近年來研發投入占GDP的比重有所上升，但是存量仍然有很大差距。如果實施此項改革，必然提高我國研發效率，加快我國追趕發達國家科技水平的步伐。這項改革可以在當前稅制條件下，僅僅通過管理制度的改革就降低企業稅收負擔，提高企業競爭力，在當前美國加大對我國科技封殺力度的形勢下尤為重要和緊迫。

目前，我國企業所得稅雖然有匯總納稅制度，但多數企業集團不能實行這項政策。一方面，有些集中納稅的企業集團所繳納的企業所得稅不在分支機構所在地分配，比如工農中建四大銀行的所得稅并不給各分行所在地分配。一般來說，集團總部所在地的行政級別比較高，分支機構所在地行政級別比較低，如果集團稅收不給分支機構所在地分配，分支機構所在地政府難以索取本應屬于自己的部分，所以對這項制度的推進積極性不高。另外一個重要原因是，雖然政策規定集團納稅可以在分支機構所在地分配，但是沒有賦予分支機構所在地稅務機構監管權。即使實行了這項制度，分配權全部由集團所在地稅務機關控制，分支機構所在地的地方政府對于完全由集團所在地稅務機構控制的集團納稅的分配信任度很低，為確保自己的地方收入，往往要求外地企業集團在本地的所屬二、三級分支機構注冊為獨立法人并獨立納稅。因此，我國大型企業集團企業所得稅集中納稅制度的效果遠遠低于預期，這成為我國大型企業集團國際競爭力不強的重要制度因素之一。建議一方面擴大大型企業集團所得稅集中納稅制度范圍，經過審批可以允許合乎條件的二、三級法人子公司與集團匯總集中納稅。同時，制定各分支機構所在地稅務機構與集團所在地稅務機構共同監管此項納稅和稅收分配的辦法。三峽公司的電力增值稅納稅與在湖北和重慶政府之間分配的制度已經實施多年。其中，兩地稅務機關共同監管的辦法為此項制度的成功發揮了重要作用，兩地政府對三峽電力稅款的繳納和分配具有充分的信任。這項多年成功的實踐完全為設計、實施一項取得各分支機構所在地政府對集團所得稅納稅和分配充分信任的制度提供了經驗。

我國增值稅也可以實施類似的分配制度，這項制度的實施可以使集團企業內部的進項稅款充分抵扣，避免出現一個分支機構銷項稅款大于進項要繳納稅款，另一個分支機構銷項稅款小于進項要留抵稅款，即使全部留抵稅款改為退稅，也增加了交稅和退稅的管理成本。如果實施集團統一繳納增值稅，可以大大減輕企業的納稅成本和稅務機關的管理成本。分配辦法可以集團銷售收入為分配依據，按照各分支機構的銷售收入計算分配各地的比例。同時，賦予各分支機構所在地稅務機關共同監管的權力。這樣的增值稅集團納稅制度必然在現行稅制下降低企業稅收負擔，降低稅務機關管理成本。

進一步深化企業所得稅集團納稅制度（包括分配制度和監管制度）的改革，同時實施增值稅集團納稅制度（包括分配制度和監管制度）的改革。這兩項制度的可行性已經被實踐證明，完全可以在不長的時間內推出，我國企業以及整體國民經濟的競爭力的提高是可以預期的。

建議三：允許高科技重資產企業新購進機器設備一次性進成本，廢除500萬元限額

機器設備一次性費用化政策并不減少企業所得稅總規模，只是推遲企業的所得稅入庫時間。相當于政府為企業購買設備、引進技術改造和投資提供購買額25%的無息貸款，不但可以大大加快投資者回收投資的速度，減輕企業的投資風險，同時也可以降低企業資產負債率，減少企業融資成本。我國目前的此項政策設置了500萬元的額度上限，對于高科技重資產企業來說，機器設備的500萬元標準幾乎可以忽略不計。這項政策力度太小，效果有限。

建議四：進一步提高企業研發投入稅前扣除比例

目前，許多國家的企業研發投入加計扣除比例已經達到200%、250%、300%，我國經歷多次政策調整才將這一比例上升至175%。我國企業的所得稅率為25%，即使研發投入按300%稅前扣除，減少的企業所得稅額也僅為研發投入的50%。根據目前我國實體企業財務情況，估計在若干年內實體企業利潤率不高的情況下，實際減少收入數量有限。現行政策對于我國實施從制造大國向制造強國的創新型國家發展戰略激勵力度過小。建議將企業研發投入的稅前扣除比例提高至與發達國家同等水平。

建議五：調整對高科技人才的個人所得稅超額累進稅率表，擴大高稅率級距，降低最高稅率

全球高科技人才爭奪非常激烈，美國對我國高科技人才已經并將繼續實施限制政策，最近對外籍人員全球收入納稅問題已經頒發了新文件，基本解決了這個問題。更緊迫的是對于國內企業高科技人才的個人所得稅負擔的成本問題應當盡快解決。這個調整實際上所減少的收入不多，我們應該讓企業保持對此類人才足夠的吸引力。這是降低高科技企業此項勞動力成本的必要條件之一（其他還有戶籍、住房、醫療、教育等等）。

目前，廣東省和深圳市地方政府已經決定用地方收入補貼的辦法將最高邊際稅率從45%降至15%，財政部規定此項補貼不納入個人所得稅應納稅所得，表示中央政府對廣東省和深圳市這項政策給予支持。這反映出中央政府的稅制對此類科技人才的高收入，傾向于提高稅負以縮小居民收入差距。而地方政府則寧肯減少收入（包括用自己的收入抵頂中央分成收入）也要吸引高科技人才以發展經濟。建議將廣東省和深圳市的政策上升為國策。

建議六：對無形資產收入或資本利潤率超過10%的部分減免企業所得稅

在世界經濟發展中，科技創新的速度不斷加快，科技作為第一生產力推動世界財富增長速度也在不斷加快。而在財富分配中，各項資源里科技資源獲得的份額在不斷加大。這也是美國獲取世界財富較大份額的主要原因之一。前幾項制造業稅制改革建議都是為企業科技創新提供更多資源的，但是在鼓勵企業更多地把知識產權和科研成果投入市場而獲取收入的力度尚不足。雖然對無形資產收入明確減稅可以逐步提高企業收入中由無形資產所獲收入的比重，但是，由于許多商業活動中難以區分無形資產收入和非無形資產收入，對無形資產收入減稅的辦法很難實施。參照美國的辦法，可以把超出一定水平的資本利潤率視為科技要素帶來的超額利潤。比如將10%視為正常的不包括無形資產的收入在內的利潤水平，把超過這一水平的視為無形資產帶來的利潤，對這部分實行減稅。這個政策將對企業經營發出強烈的鼓勵開發無形資產的信號，促進企業加快把科技成果等無形資產投入到經營活動中去。

（三）加快國有資本劃轉社保基金速度和規模，制訂全國社保統籌實施時間表，“十四五”期間全面完成

第一，確立由分省統籌改為全國統籌的社保制度。由各省限期廢除所在區域的分市、縣統籌制度。在全部實現分省統籌以后，承認各省社保費的收入和支出基數，包括省財政的補助和中央財政的補助均納入基數。在此期間，開發出全國社保信息系統，由財政部門、稅務部門與社保部門匯總所有社保費收入和支出的數據信息，三個部門同時分別擁有。

第二，設計全國社保費的支出水平并以此計算社保費的收入需求。這需要動態計算，包括領取社保人員數量變化、社保費發放標準變化，等等。

第三，確定全國統一的社保費繳費率。繳費率的確定既要考慮支出需要，也要考慮企業負擔水平以及相應的國際競爭力。

第四，社保費收支缺口由國有資本收益負責彌補。國有資本收益既包括經營利潤，也包括某些需要退出變現的資本增值。根據計算結果確定國有資本劃轉社保基金的數量并由財政部管轄的社保基金負責經營。

第五，在完成以上改革的準備工作后，由全國人大完成社保費改為社會保障稅的立法。

第六，完成立法的同時，確定由財政部履行社保基金的經營管理和社保預算的全面管理，稅務機關履行征收職責，社保部門履行發放職責的部門分工體制。