綜合執法背景下行政訴訟被告認定標準簡析

丁蘭蘭

摘 要：全面推進綜合行政執法，既是深化行政管理體制創新的重大舉措，也是新形勢下法治政府建設的重要任務。我們在承認新的執法方式取得的成就的同時，必須指出其所帶來的新的問題。在綜合執法類行政訴訟案件中，我國行政訴訟對被告適格與否認定標準的缺陷日益顯露出來。所以，我們必須在立法層面，結合我國的新情況新問題，制定出更為完善的行政訴訟被告認定規則。

關鍵詞：綜合執法;行政訴訟被告;被告資格

在我國行政執法實踐中，具有行政執法職能的部門過多，我國推進綜合行政執法。筆者就綜合執法背景下行政訴訟被告的確認問題淺抒己見。

一、綜合執法的概念界定及行政訴訟被告認定標準

綜合行政執法，主要分為兩種：一種是多個行政部門針對某些重大、跨職能的違法問題采取的聯合執法活動，這些部門雖是聯合執法，行使的還是各自的法定職能;第二種是單個行政部門以自己的名義集中承擔其他部門的行政執法權，并獨自承擔相應執法責任。本文所說的“綜合行政執法”則屬于第二種。

一般來說，被告資格標準需要三個主體標準合一才能確定正確的被告，即權力主體、行為主體和責任主體的合一。一個行政行為侵害公民、法人、其他組織合法權益的時候，人們會順著這個行政行為去尋找作出或者實施該行政行為的機關、機構等，這就是行為主體標準。但是，找到作出這個行政行為的機關、機構后，該機關、機構也不一定就是正確的被告，還要看這個機關、機構是不是法律上有權力對外作出行政行為的機關、機構，以及在法律上是否能獨立承擔法律責任和后果的機關、機構，也就是還必須滿足權力主體標準和責任主體標準。只有這三個主體標準都合一、統一了，才能確定正確的行政訴訟被告。

二、現行行政訴訟被告標準的實踐現狀及問題

具有獨立承擔法律責任的能力才能作為一個適格的行政訴訟被告，這在我國的學術界已經形成共識。但在綜合執法領域，行政主體的范圍呈現出多元化，出現了行政行為的作出者和真正訴訟被告相錯位的情況。這使得我們原有的行政訴訟被告認定規則，不能夠完全覆蓋地解決此類問題。在綜合執法領域中，由上文的確認標準來看，三個主體標準有時是不統一的。

（一）行政管理效率的提升桎梏于行為主體與訴訟被告的分離

實踐中，有些行政行為并非是作為訴訟被告的行政主體直接實施作出的，所以，它對整個事實的經過是不了解的，具體實施行為的機關所做的報告又往往流于形式。因為其不得不作為訴訟被告而參加訴訟，所以必須對原有的具體行政行為調查、走訪和整體了解事由的前因后果，這樣，行政效率大大降低，使得行政資源過多的浪費到原本應能一次解決而非重復行政的事實上。

（二）訴權存在真空區，許多行政行為游離于訴訟之外

隨著我國法律制度的逐步建立和完善，行政機關正逐步從什么都管的權力型政府逐步轉變為權力下放外放的服務型政府。行使行政職權的主體也變得越來越多元化。例如事業單位改革，許多行政機關在轉為企業或者公用組織后，其原有的管理職權并沒有被剝奪，而是繼續行使著，這對相對人直接產生影響，但由于法律的滯后性，無法及時有效的填補此類空白。

（三）多部門執法下的適格被告標準不統一

2008年，林某因相關政府機關對其企業進行強制拆除，將鎮政府、區政府、城建局、國土局、環保局、安監局、城管局等七部門起訴到法院請求確認強拆行為違法。這七部門都是適格被告嗎？若七部門相互推諉，對于這種相互之間的行政不作為，行政相對人提起訴訟時，到底應以誰為被告？由于實踐中，原行政職能部門與綜合執法部門相關權責很難把握，就綜合執法被告認定問題而言，就更難于對具體的行政訴訟被告加以確認，公眾連誰侵犯了我的權益都分不清楚，何來正確的途徑向司法尋求救濟。

三、關于我國綜合執法案件被告確認標準的幾點思考

執法權的一個突出特點就在于其的主動性，它會在有些情況下無視法律法規的界限，對相對人的合法權益造成損害。因此面對可能濫用職權的行政機關，在綜合執法領域內，必須完善我國行政訴訟被告的確認標準。

（一）合理安排綜合執法改革領域

從全國來看，在哪些領域推行綜合執法改革，沒有統一做法。國內很多地方所提出的綜合執法，主要是指整合部門領域內的執法力量，形成一個部門領域內“一支隊伍管執法”，如大交通、大城管、大安監等。為了確保改革成效，在當前形勢下，綜合行政執法到底是跨領域推進還是部門領域內推進，需要我們全面深入地思考，科學合理地統籌。

（二）明確基層綜合執法局的職能定位

目前，不少地方的基層綜合執法局既具有行政審批的管理職能，又具有行政執法職能，有時還需要承接本級政府交辦的其它職能，比如治安維穩等。通過對比一些地方的綜合執法改革，一般市、區級的綜合執法部門會承擔行政審批的管理職能，而到鎮街基層一般只有行政執法職能。越到基層政府，其綜合執法的職能更應該突出，而其行政管理職能需要逐步弱化，可以按照中共中央《關于深化黨和國家機構改革的決定》中所指出的，“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”，積極賦予基層執法權限。

（三）探究綜合執法訴訟被告的雙重路徑

由上文可知，我們不能要求行政體制適應行政訴訟的要求，只能要求行政訴訟制度適應行政體制的要求。所以，在綜合執法類訴訟案件中，有兩種方案得以施行。第一，以作出或者實施行政行為的機關、機構作為被告，即行為者為被告方案。以“誰行為誰作被告”的原則，確定被告資格。第二，以作出或者實施行政行為的機關、機構的同級政府為被告，即行為者的政府為被告方案。在現行行政體制下，除了垂直管理的機關、機構外，其他機關、機構都屬于同級政府的機關、機構。同級政府都有權對其行為進行監管，也都有職責對其行為負責任。因此，在一定條件下讓同級政府作行政訴訟被告，也是順理成章的。

雖然自20世紀90年代末我國就開始推進綜合行政執法，但是由于行政執法涉及的領域和政府部門眾多，到底哪些領域的行政執法需要進行綜合，沒有相應的規范和一個固定模式。所以，綜上所述，我們既要充分認識到綜合執法的必然，也要逐步解決其對應的訴訟被告確認難的問題。