農(nóng)民上樓前后養(yǎng)老模式的變遷研究

摘 要：自2008年，《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》頒布以來，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)大力推行“拆村并村”實(shí)踐，建設(shè)“農(nóng)民集中居住區(qū)”。農(nóng)民由“平房”居住改為“上樓”居住，土地的養(yǎng)老功能日益弱化。人口老齡化形勢(shì)日漸嚴(yán)峻的今天，上樓農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)象及問題都亟待探究。基于對(duì)成都市溫江區(qū)、郫都區(qū)、雙流區(qū)的調(diào)研，梳理上樓前后農(nóng)村養(yǎng)老的歷史變遷，從農(nóng)民群體、村委會(huì)和政府三方面分析當(dāng)前養(yǎng)老模式利弊，探索解決上樓農(nóng)民養(yǎng)老困境的有效路徑，以完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民上樓;養(yǎng)老模式;成都市

一 問題的提出

在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的時(shí)代背景下，我國(guó)大量農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，城鄉(xiāng)用地供需矛盾凸顯。為緩和城市建設(shè)用地嚴(yán)重不足與提高農(nóng)村土地利用率，國(guó)務(wù)院2008年發(fā)文提出《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，在全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)大力推行“拆村并村”，建設(shè)“農(nóng)民集中居住區(qū)”或“新型社區(qū)”以替代原有宅基地。這一過程中，農(nóng)民由“平房”居住改為“上樓”居住，統(tǒng)稱“農(nóng)民上樓”。

增減掛鉤政策在對(duì)合理增加城市建設(shè)用地、適度集中農(nóng)民居住區(qū)等方面有一定成效，促進(jìn)了優(yōu)化布局、節(jié)約用地發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成。但其也對(duì)原有村落形態(tài)、生活方式等產(chǎn)生了巨大沖擊，在實(shí)施過程出現(xiàn)了若干問題，如某些地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下，對(duì)農(nóng)民耕地實(shí)施“先占后補(bǔ)”措施，甚至虛報(bào)申請(qǐng)用地，實(shí)際開發(fā)嚴(yán)重超過合理范圍，導(dǎo)致耕地占補(bǔ)不平衡，農(nóng)民利益受到侵損。此外，該政策亦存續(xù)一系列后續(xù)問題，如集中居住后農(nóng)民難以適應(yīng)樓房生活，居住地?fù)?jù)耕地路程較遠(yuǎn)而被迫轉(zhuǎn)業(yè)，物業(yè)管制較差等，有違此政策初衷，亟待合理解決。

因此，本文便以提高上樓農(nóng)民的養(yǎng)老質(zhì)量為目標(biāo)，深入了解農(nóng)民在上樓前后的養(yǎng)老模式變遷，以事實(shí)為基礎(chǔ)，從養(yǎng)老保障、政府治理等各方面探討上樓后農(nóng)民的養(yǎng)老路徑，提高上樓農(nóng)民的社會(huì)保障水平及生活滿意度。

二 農(nóng)民上樓前后養(yǎng)老狀況對(duì)比

（一）老年人養(yǎng)老模式對(duì)比

調(diào)查結(jié)果顯示，三個(gè)調(diào)研地點(diǎn)老年人“上樓”后的養(yǎng)老模式均呈現(xiàn)家庭依賴性增強(qiáng)、社會(huì)養(yǎng)老初見端倪的特點(diǎn)。具體而言，由于大部分老年村民“上樓”前保持著耕種的習(xí)慣，“上樓”后因喪失耕地或新居住地距離耕地較遠(yuǎn)而不再耕種，失去了務(wù)農(nóng)的經(jīng)濟(jì)來源，加之大部分農(nóng)村老人年輕時(shí)不具有存款意識(shí)和儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)，因而每月固定收入僅為幾十元的基本養(yǎng)老金，顯然不足以支撐日常開銷。這就導(dǎo)致他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上更加依賴子女，自我養(yǎng)老份額減少，家庭養(yǎng)老比例增加。

此外，集中居住往往會(huì)導(dǎo)致村子向社區(qū)方向發(fā)展，也就是說，這不僅是一次地理意義上的遷移，更是一種城市化發(fā)展，“上樓”后的農(nóng)村社區(qū)中通常會(huì)建設(shè)老年人活動(dòng)中心、棋牌室等供老年人休閑娛樂的專門場(chǎng)所。但由于此類社區(qū)居民收入相較城市社區(qū)居民仍然較低，因而在付費(fèi)養(yǎng)老服務(wù)供給方面有所缺失。如此環(huán)境下，社會(huì)養(yǎng)老在新農(nóng)村社區(qū)中初展頭角。

（二）老年人物質(zhì)生活對(duì)比

1.上樓前后主要經(jīng)濟(jì)來源變化

對(duì)比農(nóng)村老年人“上樓”前后經(jīng)濟(jì)來源變化，可以發(fā)現(xiàn)大部分老年人年度經(jīng)濟(jì)收入明顯下降。這主要有三點(diǎn)原因。其一，“上樓”前，大部分老年人經(jīng)濟(jì)收入主要依靠耕種或喂養(yǎng)牲畜，“上樓”后，由于喪失耕地或新居住地距離耕地較遠(yuǎn)，大部分老年人放棄務(wù)農(nóng)，且樓房的居住環(huán)境不適宜喂養(yǎng)牲畜、家禽，因而他們失去了主要經(jīng)濟(jì)來源。一少部分老年人仍繼續(xù)耕種，但也僅僅維持自家蔬菜供給，并不以此為生。但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，存在較少數(shù)量的老年人為了便于耕種，空置社區(qū)中的樓房，在自家耕地旁搭建棚屋用于居住。事實(shí)上，這類自建房屋屬于危房，不適宜老年人居住，如何應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)象值得政府思考。其二，老年勞動(dòng)力市場(chǎng)需求量較小。調(diào)查顯示，農(nóng)民“上樓”前后，年輕代群體多由耕種轉(zhuǎn)為在街道附近打工，而老年人則由于年齡限制較難找到合適工作，通常只能在家?guī)兔φ湛磳O輩、操持家務(wù)等。最后，年輕時(shí)社會(huì)保障意識(shí)薄弱。我國(guó)社會(huì)保障制度目前發(fā)展仍不完善，“年輕時(shí)繳費(fèi)、年老時(shí)受益”的共濟(jì)思想還未深入人心，大部分農(nóng)村老年人年輕時(shí)并未繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，且對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存疑，認(rèn)為錢在自己手中較為踏實(shí)，因而又錯(cuò)過了統(tǒng)一補(bǔ)繳政策，導(dǎo)致年老后每月只能領(lǐng)取八十多元的基本養(yǎng)老金。

2.上樓前后生活支出變化

對(duì)比農(nóng)村老年人“上樓”前后生活支出變化，可以發(fā)現(xiàn)支出明顯增大，但這不僅僅存在于老年人群體中，而是廣泛的存在于“上樓”農(nóng)村家庭。盡管政府實(shí)施優(yōu)惠政策，免除“上樓”農(nóng)民家庭三年的社區(qū)物管費(fèi)，但由于水、電、氣費(fèi)用增大，街道物價(jià)高于農(nóng)村，喪失耕地家庭食物依靠購(gòu)買等原因，“上樓”農(nóng)民家庭的日常生活開支通常較“上樓”前會(huì)有一定程度上的增加，造成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。

（三）老年人精神生活對(duì)比

1上樓前后養(yǎng)老服務(wù)供給對(duì)比

總體而言，“農(nóng)民上樓”后針對(duì)老年人群體的養(yǎng)老服務(wù)供給增加，社會(huì)養(yǎng)老模式初具雛形。具體而言：通過“農(nóng)民上樓”形成的新型農(nóng)村社區(qū)通常會(huì)專門設(shè)置針對(duì)老年人群體的養(yǎng)老服務(wù)中心，服務(wù)中心內(nèi)設(shè)置棋牌室、健身器材、閱覽室等，為豐富老年人日常生活提供了場(chǎng)地支持。同時(shí)，據(jù)了解，集中居住后，老年人之間往來增多，諸如共同散步、買菜等，老年群體內(nèi)部自助養(yǎng)老服務(wù)供給增強(qiáng)。此外，相較村委會(huì)，社區(qū)居委會(huì)組織的老年人活動(dòng)更多，諸如提供音響、扇子等物資以支持老年人跳舞健身，組織老年人棋牌比賽，組織老年居民定期去鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院免費(fèi)體檢等，有益老年居民的身心健康。

2上樓前后養(yǎng)老服務(wù)需求對(duì)比

對(duì)比“農(nóng)民上樓”政策實(shí)施前后，可以發(fā)現(xiàn)，集中居住后老年農(nóng)民的務(wù)農(nóng)時(shí)間明顯減少，而此時(shí)出現(xiàn)的養(yǎng)老服務(wù)供給則較好的彌補(bǔ)了這一時(shí)間上的空余，緩解老年人由村入社區(qū)的不適應(yīng)感。一定程度上，這些養(yǎng)老服務(wù)需求是政策實(shí)施所創(chuàng)造的，“上樓”前農(nóng)民由于日常耕種較多，精神生活方面養(yǎng)老服務(wù)需求則相對(duì)較少，因而，筆者以為，農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求敏感度相對(duì)較低，如何有效供給服務(wù)仍需探究，即提供某一養(yǎng)老服務(wù)后觀察服務(wù)實(shí)際需求度，集中資源大力發(fā)展需求度高的服務(wù)，減少不必要的服務(wù)供給。例如：由于傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”思想的延續(xù)，絕大多數(shù)老年人認(rèn)為只有孤寡老人才需要進(jìn)養(yǎng)老院、在養(yǎng)老院生活是不幸的，因而目前可以減少付費(fèi)型養(yǎng)老服務(wù)的供給，只保證由政府出資供給使五保居民得到應(yīng)有的老年照顧，而不宜大量設(shè)置養(yǎng)老院或一家養(yǎng)老院設(shè)置大量床位。

三 對(duì)策建議

（一）加大宣傳力度，與社區(qū)、村委會(huì)銜接

針對(duì)目前存在的農(nóng)民養(yǎng)老觀念陳舊，“以地養(yǎng)老”“養(yǎng)兒防老”問題，政府在宣傳新養(yǎng)老模式時(shí)應(yīng)該將這類人群列為重點(diǎn)宣傳對(duì)象。農(nóng)民本身要提高自身素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老的意識(shí)，主動(dòng)養(yǎng)老，主動(dòng)參保，避免出現(xiàn)已到養(yǎng)老年齡，而無法享受國(guó)家養(yǎng)老待遇。政府應(yīng)聯(lián)合基層的村委會(huì)、居委會(huì)定期向農(nóng)民宣傳養(yǎng)老方面的政策與基本情況，讓他們了解到養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變，以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光看問題，說明一時(shí)的目光狹隘帶來的隱患，有針對(duì)性的勸解。村內(nèi)孤寡老人較多的情況也應(yīng)提前考慮到，在社區(qū)修建合適數(shù)量的專門給獨(dú)身老人居住的場(chǎng)所，讓老人們聚在一起，配備基本的醫(yī)務(wù)人員，既解決了家庭養(yǎng)老不到位的情況，也能夠帶動(dòng)老人思想觀念轉(zhuǎn)變。

（二）加強(qiáng)就業(yè)扶持，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)

農(nóng)民上樓帶來的不僅是居住地的變化，也是生活習(xí)慣的變化，大部分農(nóng)民經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，說明了補(bǔ)償不到位和補(bǔ)償待遇水平低，同時(shí)也反映出勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)，創(chuàng)造收入的能力低，就業(yè)不合理。農(nóng)民市民化不是簡(jiǎn)單的居住地的變化，而是要讓農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化，并且達(dá)到充分就業(yè)，這樣才能夠推進(jìn)城市化進(jìn)程。首先，政府要配合村委會(huì)居委會(huì)建立農(nóng)村人才就業(yè)商場(chǎng)，提供與城市就業(yè)相同的基本服務(wù)，讓更多的就業(yè)信息公開化，方便農(nóng)民從正規(guī)渠道獲取就業(yè)信息。其次，要開展有關(guān)就業(yè)的培訓(xùn)課程，包括基本的理論培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民勞動(dòng)者的素質(zhì)和能力，促進(jìn)再就業(yè)，減少失業(yè)。

（三）完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，尤其是公共空間的建設(shè)

很多農(nóng)民在搬遷后并不樂于參加社區(qū)組織的多元豐富的社區(qū)活動(dòng)，大多都只喜歡散步，結(jié)合這一現(xiàn)象，除了要通過宣傳，使農(nóng)民更加積極的適應(yīng)新的生活，還應(yīng)該理解他們。因此，專門給搬遷農(nóng)民居住的小區(qū)，更應(yīng)該加強(qiáng)公共空間的建設(shè)，完善相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，戶外公共空間應(yīng)該面積要大，既要有均勻分布在社區(qū)各部分的小活動(dòng)空間，也要有集中的大空間，桌椅、綠化要配套，在串門不方便的新生活里，以此作為居民們的日常溝通和交流的場(chǎng)所， 加強(qiáng)鄰里間的感情深化。

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作者簡(jiǎn)介：楊穎（1997——），女，漢族，山西運(yùn)城人，單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，行政管理專業(yè)，研究方向：地方政府治理。