行政立法中的公眾參與機制研究

楊銀學

摘要：擴大行政訴訟的受案范圍，降低行政訴訟的門檻是新時期解決新問題的現實需要，在充分保護相對人合法權利的前提下，如果訴的行政行為對利害關系人產生了實際影響，也應該具體問題具體分析，相應的肯定行政相對人的訴訟資格。本文在法條的基礎上，探究歸納出受案范圍的法理標準，解決法條列舉以外的行政案件受理問題。

關鍵詞：行政訴訟;受案范圍;合法權益;實際影響

行政訴訟程序的啟動必須以公民、法人或者其他組織的起訴為前提，以法院的受理行為為必要，而明確受案范圍對前者的起訴行為和法院的立案活動都意義非凡，從法律上看，我國目前的行政訴訟受案范圍由對受案范圍的總體規劃;行政訴訟受案范圍的正面列舉;對不可訴行為的排除三部分構成，我們看到，法條采用肯定加否定列舉的范圍是有限的也是具有的局限性和模糊性。

一、存在需要行政訴訟法保護的合法權益

從法條的正面列舉看：行訴法第二條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”說明行政訴訟法保護的是公民、法人或者相關組織的“合法權益”， 這是提起行政訴訟的前提條件。

行政訴訟法第十一條概括規定的人身權、財產權以及其他法律法規明確規定的權利屬于行政訴訟法保護的權益。這一規定曾使理論和司法實務界一致認為只有具體行政行為涉及公民、法人或者其他組織的人身權或財產權時，才可以起訴。但是，行政行為還可能給《憲法》和其他法律所規定的其他權利造成侵害，行政訴訟法如果對此不加以救濟，不符合“有權利必有救濟”的法理，也不符合行政訴訟法的立法目的。判定合法權益時，不能局限于《行政訴訟法》法條明確列舉的范圍。也要綜合考慮社會公眾的一般觀念和行政訴訟法立法目的把握“合法權益”既不可局限法條也不可過度擴張方合行政訴訟法的立法宗旨。

二、行政行為需對利害關系人權利義務產生實際影響

《行政訴訟法若干解釋》第1條第2款規定了不可訴行為的排除情況，總結這些不可訴行為的特點，核心是沒有對相對人權利義務產生實際影響，從層次上分為兩項：第一，對誰產生影響，誰才有資格作為原告;第二，產生了實際影響，該行為才有可訴性。

第一，對于確定原告資格的意義。同樣一個行政行為，有時相對人可以訴，利害關系人也可以訴，因為這個行為同時對相對任何第三人的權益帶來了實際影響;有時相對人不能訴，只有利害關系人可以訴，因為行政行為并只對第三人帶來了影響;再有一種情況，就是同樣的行政行為既給甲的這種權益帶來實際影響又給乙的那種權益帶來了實際影響，而甲并不能以行政行為給乙的權益帶來影響而提起訴訟，因為乙的權益受影響并沒有給甲帶來和乙一樣的效果。

第二，對于確定可訴行為的意義。雖然法條規定“不具有行政強制力的行政指導行為不屬于行政訴訟的受案范圍”，而實踐中行政指導被訴的現象并不少見，原因是有些子那個政治到行為行為實質上是“假指導真強制”，會給相對人帶來實際影響，所以屬于行政訴訟的受案范圍。同理，內部行政行為由于只針對內部人員而不會對相對人產生實際影響，重復處理的行為由于不會對相對人產生新的權利義務上的影響所以不具有可訴性，從而都被排除在受案范圍之外，除非對相對人的帶來實際影響。

三、法院不予受理的情形

雖然我們在前面論證了采用前兩項標準可以擴大法條所劃定的行政訴訟受案范圍，但是所有的權利保護都是有界限的，行政訴訟法也不能例外，正如翁岳生所言“各國行政訴訟制度允許具訴權著起訴之廣狹，考慮到確保行政之靈活、法的安全性、避免濫訴所生之訴訟過量樣機司法之功能”。且我們之前提出的兩條標準如果缺少其中任何一種，當然不能屬于行政訴訟受案范圍，但有時有些特殊的行為即使兩條標準都是符合，也不屬于受案范圍，這里需要我們舉例特別說明。

首先，權益合法但違背立法宗旨的不予受理。例：不予受理請求撤銷離婚證。行政訴訟法的宗旨是解決權力的保護問題，當公民、法人或者其他組織的權利義務遭到行政職務行為侵犯時，就需要通過訴訟獲得救濟。在離婚訴訟中，要考慮到人身關系不同于財產關系，應當考慮到其穩定性和嚴肅性，且申請撤銷離婚證會帶來很多社會不安因素，其任意性后果不符合社會公眾的一般觀念也不符合《行政訴訟法》的立法目的。所以對此類訴訟請求不予受理是符合法理的。

其次，行政機關實施的民事行為不予受理。行政主體兼具行政和民事雙重身份和雙重職能，如果行政機關在參與民事活動時給對方當事人的合法權益帶來實際損害，其與對方當事人之間形成的是民事法律關系，應受到民事法律規范的調整，自然不屬于行政訴訟受案范圍。

再次，刑事司法行為不予受理。 《行政訴訟法》將行使司法行為的監督權授予了檢察機關，根據我國目前的法律體制，刑事偵查行為在習慣上并不作為一般行政行為來對待。例如：扣押行為應定性為刑事偵查措施，即使事后發現不是刑事案件，但這也是在對案件進行了偵查之后才發現的，這并不能改變公安機關在此前作出扣押行為時刑事偵查行為的性質，所以并不是行政行為，所以該案不屬于行政訴訟受案范圍，法院不予受理。

本文中列出了法院不予受理的情況也很有限，并不能窮盡所有可能的情況，但是本文的目的也并非要窮盡所有，而是舉一些典型來說明即使我們擴大現有的行政訴訟所受案范圍，也仍然有些行為是無法受到行政法保護的，這個看似矛盾的現象其實也證明了受案范圍存在的合理性，促使我們在接受它的同時不斷完善它。