探討基層教育系統人員借調問題

李潔

摘要：借調是一種非正式性的人才交流和公務協助方式，在我國政府各部門內部十分常見，旨在通過借調其他單位公職人員幫助本單位開展各項工作。目前我國仍然沒有一套相對完善且具有針對性的規章制度，對這一行為加以規范和約束，使得大量基層人員被借調到上級單位，削弱了基層工作力量，影響了人力資源的合理利用和配置，也易帶來權力尋租和權力腐敗等問題。本文以A市教育局為例，研究探討基層教育系統的人員借調所帶來的影響和問題，為不規范的借調尋找解決問題的方法和思路。

關鍵詞：借調;人員管理;混編混崗

一、借調的概念

借調，是指用人單位之間因工作需要而采取借調工作人員的形式。通常由借調單位和被借調單位之間簽訂借調合同。合同中一般應明確規定被借調者的人數，借調事由，借調期限，借調期間的工資待遇、勞動保險和生活福利待遇。

本文討論的借調，特指政府部門因工作上的特殊需要，商借其他政府機關、國有企事業單位、人民團體等單位的現職工作人員，以全部時間至本機關擔任特定的職務并完成相應的工作，同時在借調期間，其原有工作指定適當人員代理的現象。

二、A市教育局人員借調情況

（一）A市教育局基本情況

A市是一個縣級市。A市教育局在2019年8月完成機構改革后內設10個股室，共有人員61名。行政編制19個，因歷年退休等人員減損，空編6個，余下黨組成員5名，內退人員4名，其余在編在崗人員僅4名。也就意味著，A市教育局61名在崗人員中，有51名均為借調，空編超編、混編混崗現象嚴重。

A市教育局所轄教研室和裝備站2個二級單位，9個局直學校，15個鄉鎮中心學校（即原鄉鎮教育站）。全市共有公辦中小學86所。A市教育局機關甚至2個二級單位的大部分人員均借調自全市范圍內的這些學校。另有許多教師被借調至政府其他部門。

（二）A市教育局借調群體現狀

在A市教育局機關，借調人員主要分為兩類：

一類是因某項階段性業務工作需要專業人手或人員短缺而向各中小學借調來的工作專班人員。如某項目財務審計過程中，借調幾名學校的專業財務人員幫忙負責審計工作，在項目審計結束后，各自回原單位繼續上班。

另一類則是長期借調人員，A市教育局這51名人員即屬于此類。這些長期借調人員均來自全市各中小學，屬于事業編制，大部分為教師，極小部分為學校財務人員。

對于長期借調人員來說，一方面脫離了原本工作的教師崗位，走向行政崗位，有利于豐富工作經驗，改善工作環境，也有被政府其他部門看中繼續借調走的可能性。另一方面，由于借調人員已不在學校擔任教師，其工資部分中的崗位津貼（如農村教師補助等）、學校各項補貼（課時費等）就為0，更有部分學校以“占用教師編制，但人不在學校工作，導致空缺教師崗位需找臨時代課教師補齊”為由，克扣其績效作為代課教師部分工資發放。至于教師工資中的最大部分——崗位工資，根據教師職稱等級發放，而借調人員既不在原教師崗位，就很難出教學成果，在職稱評定過程中，相對來說也就不如在崗教師有優勢。對于A市教育局來說，無需承擔長期借調人員其他工資，也未發放除特殊崗位（如信訪工作崗）外的其他津補貼，導致A市教育局長期借調人員無論是從工作晉升還是工資水平方面都處于弱勢狀態。

三、A市教育系統產生借調的原因分析

（一）機構編制不合理

在A市教育局現有的編制中，19個行政編制相較于龐大的教育系統來說，毫無疑問是少得可憐的。機關編制數量未經科學評估，編制管理不能適應機關單位全面正確履行職能的需要。而在大量借調人員進入機關的同時，竟然還存在6個空編，可以說是十分不合理。A市教育局本就編少事多，而在有編制人員退休下編后，組織部、人社局、編辦等相關單位沒有及時補充新的人員，造成編制資源的浪費。

（二）行政事務日益繁雜

隨著我國改革開放的深化，政府各項管理和公共服務職能都要進一步加強，導致事務性工作日益增加，許多原先沒有的工作現在紛至沓來，并且形成長期工作。相應地，A市教育局的行政性工作也逐年增多，導致人員現狀與各項業務發展需求之間的矛盾日益突出。同時，各種督查、考核、整改種類繁多，也使機關疲于造資料，應付檢查，不得不向基層借調人員協助，造成“人浮于事”的現象。

四、對策建議

（一）科學核定行政編制，實現規范管理

科學核定行政編制，包括編制方案的制定、審批、實施監督和審查等，以及結合各單位工作實際，對編制進行動態調整，以實現編制指定與管理的流程化、規范化、科學化，這樣才能從源頭上防止編少事多及由此產生的大量借調情況發生。因此，在科學核定行政編制的過程中，一是要成立專門的調研分析組，對各單位、各部門的基本情況進行詳實的調研分析，使編制的數量與單位的經濟發展水平、工作的任務以及地方財政等實際情況相符合;二是建立編制人員信息庫，隨時更新在編人員信息，防止退休占編等現象的發生;三是加強各單位對編制方案實施情況的監督，對出現編制超標等情況的單位要做出嚴肅處理。

（二）規范借用人員管理，理論與現實結合

介于我國行政系統編少事多的現實，機構編制的統籌規則及實施在短期內難以實現，各機關內借調的現狀不可避免。因此，就借調人員在借調期間所存在的問題，應從制度上加以規范。一方面，政府應從較高層次上制定并監督各單位嚴格執行借調人員管理辦法，尤其是要明確借調人員的使用形式和借調年限，建立多方考核機制，以保證借調人員的權益和發展空間;另一方面，要建立人才庫，以量化標準評判，確保人員借調的公平公正公開性，同時尊重個人意愿，如有崗位空缺，可以個人申請或組織推薦的方式產生借調人選，通過考察其業務能力、專業素養等方面與崗位的匹配度，確定是否借調，避免暗箱操作帶來的權力尋租和腐敗問題。

（三）促進內部資源挖掘，整治機關不良風氣

鼓勵各單位在編在崗人員不斷通過學習或培訓提高個人能力素質，持續開發人才。加大各類人才選拔與分類，不斷加大各單位內部人才挖掘工作，讓更多專業人才在更適合自己的崗位上發揮特長。同時，加強工作作風建設，整治公職人員“慵懶散浮拖”現象，及時調整不勝任崗位公職人員，鼓勵公職人員積極主動承擔工作責任，勤政廉政，打造風清氣正的政治環境和工作環境，從而有效提高工作效率。

參考文獻：

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