小議公務員懲戒的法律救濟

徐啟程

摘要：會務員懲戒的救濟途徑應包括行政救濟與司法救濟。比較、借鑒西方國家已有的較為完備的公務員懲戒法律救濟制度，對確立我國公務員權益保障制度具有重要的參考價值。

關鍵詞：公務員懲戒;法律救濟

一、我國公務員懲戒的法律救濟的途徑及缺點

在我國，行政訴訟和行政復議被排除在公務員法律救濟之外，公務員的唯一的救濟方式是提出申訴和申請復核救濟。《中華人民共和國公務員法》規定，對涉及本人的人事處理不服的，可以向原處理機關申請復核，對復核結果不服的，可以向同級公務員主管部門或者作出該人事處理機關的上一級機關提出申訴;也可以不經復核直接提出申訴，對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴，其中對行政處分不服的，可以向行政監察機關申訴。《中華人民共和國行政監察法》第37條也有類似規定，同時《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第三項規定，行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定不能提起行政訴訟。

但事實上，并不能為公務員懲戒提供有效救濟，原因如下：

1.救濟機關上缺乏獨立性和公正性。在我國處分機關本是行政懲戒的決定者，由它再就自己的所作的處分決定進行合法與否的裁斷，理論上明顯違背了“任何人不能做自己行為的法官”的自然公正原則，實踐中常流于走法定程序的過場，其說服力和公正性都令人疑慮。行政監察機關的救濟，根據《行政監察法》第23條和第38條的規定，監察機關根據調查結果，認為對公務員的行政處分決定明顯不適當應予糾正的，大多只能以監察建議的方式結案，建議原決定機關變更或者撤銷處分決定。而監察建議并無強制執行力，法律只規定有關部門無正當的理由應予采納，實質上決定權仍把握在作出處分的機關手中，難保公正。

2.行政系統內部救濟不具有實際可行性。公務員違紀的，應當由處分決定機關決定對公務員違紀的情況進行調查，并將調查認定的事實及擬給予處分的依據告知公務員本人，公務員有權進行陳述和申辯。但公務員法在對公務員作出不利處理的程序上，只是作了原則性規定，并未作出具體的程序性規定。

二、國外公務員懲戒處分救濟制度分析和比較

1.美國公務員救濟制度

《美國法典》（憲法與行政法卷）對公務員的申訴，上訴權利和程序均做了明確的規定。第701條規定：雇員或雇用申請人可對根據任何法律、規則或規章向考績制度委員會申訴的任何處分向該委員會申訴。申訴人應有權：（1）獲得聽證，該獲得聽證應有紀錄。（2）有律師或其他代表人代理。第702條規定：因機關行為而使其法定權利受到損害的人，或者受到有關法律規定范圍之內的機關行為不利影響或損害的人，均有權要求司法審查。第704條規定：法律規定的可以復審的機關行為和在法院中沒有其他合適補救方法的最終機關行為應該接受司法審查。從這些規定可以看出美國的公務員救濟制度是比較全面的：首先，立法對可以救濟的行政處分作出明確規定，可操作性較強。其次，從救濟方式看，既有行政系統內部救濟，也有司法救濟，還有程序性的權利保障。如聘請代理人的權利等，為公務員提供了較為充分的救濟。

2.英國公務員救濟制度

在英國，當公務員的權益因行政機關的行為受到侵害或有受侵害威脅時，有多種的救濟途徑，分別依據準司法程序和司法程序進行審理，包括三類救濟制度：一是議會救濟;二是行政救濟，包括通過部長救濟和通過行政裁判所救濟;三是司法救濟。當公務員受到不利處分時，倘若通過協商不能解決，可以提交給公務員上訴委員會或就業裁判所依據準司法程序進行審理。上訴委員會受理申訴案后，經過調查、辯論等程序，向原處分機關提出建議;就業裁判所對上訴案的裁決對原處分機關和當事人均具有法律上的約束力。英國的行政裁判所較超脫的法律地位、要求嚴格質證、聽取被懲戒者的申辯等程序，規則以及擁有實質性裁決職能，都保障救濟能夠取得類似司法審查的功效。正如丹寧勛爵所言：“這些裁判所不是各部控制下的政府行政機器的一部分，它們是法律統制下的我國司法系統的一部分?！?/p>

3.聯邦德國公務員救濟制度

聯邦德國公務員救濟制度比較復雜。由于對公務員懲戒的權力分別由行政機關和聯邦紀律法院行使，因此，懲戒的申訴也分為兩類：一類是對由行政機關做出的警告，罰款的申訴，由被處分者向做出處分決定行政上級申訴，申訴期限為兩周。如果被處分者對行政上級的審查決定仍不服，可以向聯邦紀律法院申訴。第二類是對聯邦紀律法院做出處分的申訴，被處分者不服紀律法院的處分決定，可以在決定送達后一個月內向聯邦行政法院提出申訴。

4.法國公務員救濟制度

法國公務員不服懲戒處分可以采取行政上的救濟手段和審判上的救濟手段。行政上的救濟手段包括向有懲戒權的行政機關或其上級行政機關申訴：如果行政機關的懲戒處分和紀律委員會的建議不符合，而且適用警告和審誡以外的懲戒時，公務員對這種處分不服，可以向國家公務員或地方公務員最高委員會申訴。審判上的救濟手段就是向行政法院提起訴訟，它為撤消之訴和損害賠償之訴。

三、對完善我國公務員懲戒法律救濟的建議

如何完善公務員懲戒救濟制度，筆者提出以下建議：

1.完善公務員懲戒及救濟程序

“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果;一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果”。為了保障公務員的權利和利益，必須建立公務員作出不利處理決定的程序制度和公務員權益受到侵害后的救濟程序制度。

2.建立對公務員懲戒的司法救濟制度。建立對公務員懲戒的司法救濟制度，可以有力加強對公務員懲戒的救濟。在法律規范體系方面，可以從以下兩個方面著手：

（1）由憲法確立司法救濟權。修訂憲法時，可以借鑒日本憲法第32條就有“任何人向法院申訴的權利，不得被剝奪”的規定。

（2）擴大行政訴訟和行政復議的受案范圍，完善審判及執行。修改行政訴訟法和行政復議法，將“對申訴控告的處理決定不服的”直接納入行政訴訟和行政復議的受案范圍，為公務員權利保障開啟司法救濟之門。如果在現行的司法體制中解決受理機關的問題，應考慮我國基層法院更易于受地方行政權的干擾這一現實因素。對于此類行政訴訟，建議以中級人民法院為一審機關，高級人民法院為二審機關。由國務院任命的公務員，其權利之司法救濟法院為最高人民法院。其次，要解決行政救濟和司法救濟的銜接問題。最后，要解決判決的執行問題。

總之，借鑒國外相關法律，將國家機關對公務員作出的影響公務員權利義務的具體行政行為納入司法審查范圍，是法治行政的必然要求。