縣域空間視角下生態保護紅線管控研究

何雄偉 郭佳

[提 要]縣域生態保護紅線管控是整個生態保護紅線管控體系基礎和關鍵。考慮到當前縣域生態保護的極端重要性和面臨問題的復雜性，把縣域尺度作為生態保護紅線重要管控單元，對縣域生態保護紅線劃定與管控進行研究就顯得尤為必要。以資溪縣為例，資溪縣在生態責任審計制度、河權改革、生態產品價值實現等制度方面進行積極創新，取得很多成效。生態保護紅線劃定基本完成，但仍然存在與其他規劃沖突、重疊等問題，還需要調整和優化;資溪縣馬頭山國家級自然保護區、清涼山國家森林公園管控作為資溪縣生態保護紅線重點區域，推行生態空間保護制度和措施，對我國其他地區的生態保護紅線管控有啟示意義。

[關鍵詞]縣域空間;生態保護紅線;管控體系

[作者簡介]何雄偉（1980—），江西省社會科學院《企業經濟》編輯部副研究員，研究方向為生態經濟;郭 佳（1983—），江西省社會科學院經濟研究所助理研究員，研究方向為區域經濟。（江西南昌 330077）

[基金項目]國家社科基金青年項目“我國區域生態紅線的管控體系構建和保障制度研究”（15 CJY015）

郡縣治，天下安。縣域是國家社會穩定的基石，在國家治理中起著承上啟下的樞紐作用。同時，縣域空間也是我國各種自然生態系統集中的區域，一些重要的生態功能區、自然保護區都集聚于此，因此，縣域空間也是維護生態安全的重要屏障，縣域生態保護紅線的管控是整個生態保護紅線管控體系的基礎和關鍵[1]。但隨著近年來我國經濟的快速發展以及工業化、城鎮化的加速推進，我國縣域的生態環境也呈現持續惡化的趨勢，經濟與環境保護的矛盾十分突出。考慮到當前縣域生態保護的極端重要性和面臨問題的復雜性，把縣域尺度作為生態保護紅線的重要管控單元，對縣域生態保護紅線劃定與管控進行研究就顯得尤為必要。《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》也提出，要以縣級行政區為基本單元建立生態保護紅線臺賬制度，制定實施生態系統的保護方案。以資溪縣這個江西省生態文明建設示范先行縣作為樣本，分析其推行生態空間保護的制度和措施，剖析其生態保護紅線重點區域管控特色和面臨的問題，以期對我國生態保護紅線管控提供經驗啟示。

一、資溪縣基本情況

資溪縣位于江西省東部，武夷山脈西北麓，是江西省重點林業縣。全縣國土面積1251平方千米，轄管2鄉5鎮和5個生態公益型林場，人口大約13萬。全縣總面積189萬畝，林地面積167.6萬畝，資溪森林覆蓋率高達87.1%，是武夷山脈生態系統重要的組成部分，是江西省第二大河流撫河的源頭之一，生態環境質量保持全國前列[2]。資溪縣境內的馬頭山國家級自然保護區面積為13866.53公頃、清涼山國家森林公園面積達3397.82公頃[3]。

全縣自然資源豐富，有植物1666種，其中國家級保護植物27種，擁有南方紅豆杉、紅椿、野荔枝、花櫚木、水曲柳、鵝掌楸等珍稀樹種。境內礦產資源非常豐富，擁有稀土、鈾、錫、銅、鋅、鉀、鎢等金屬礦，花崗巖、云母長石、石墨、石灰石等非金屬礦。

（一）生態產業發展情況

1.生態旅游

當前，資溪縣生態旅游產業初步形成。全縣年接待游客400多萬人次，旅游綜合收入占比超全年GDP的一半，是資溪縣的支柱產業。2019年1-8月，全縣旅游入境人次和旅游綜合收入分別同比增長29.9%和15.56%。資溪縣大覺山已被列為國家水利風景區，大覺溪被列為江西省首個“省級鄉村旅游綜合發展示范區”[4]。

2.有機休閑農業

全縣構建了“1核4區9莊園”的有機休閑農業發展格局，形成了有機白茶、有機竹筍、有機大米、有機果蔬四大特色產業，利用采摘體驗、餐飲民宿等形式融入鄉村旅游業，全縣有機農產品種植面積已達13.6萬畝，一半以上農民在鄉村旅游中受益。引進戰略投資者，大力打造農業科技示范園。采取“PPP”形式引進元成股份公司，推進總投資5億多元的嵩市有機農業科技示范園項目順利落地;采用“農業+中藥”模式建設烏石農業科技博覽園。全縣目前已擁有有機農產品品牌22個，無公害農產品認證企業11家。“資溪白茶”已注冊為中國地理標志保護商標，品牌價值近3億元，進入全國百強名茶行列。

3.現代竹產業

資溪縣竹產業發展速度快。全縣高起點、高標準建設了江西資溪現代竹產業科技園，將其定位為“中國戶外用竹材制造基地”，并提升為全國竹產業示范園。全縣加大了毛竹資源的開發利用程度，加大了竹林道路的修建力度，降低了貧困戶毛竹生產成本，引導有勞力、有毛竹山場的貧困戶通過砍竹、挖筍等脫貧增收，將縣內的毛竹資源轉換為了產業資源。2018年中國資溪竹產業高峰論壇、2019年第二屆中國（資溪）竹產業發展高峰論壇在資溪勝利舉行，吸引了眾多國內外知名竹加工企業入駐產業園，在國內外享有較高聲譽。

4.現代康養產業

資溪縣充分發揮生態優勢，推進醫養結合，鼓勵中草藥種植，全面實施熱敏灸進農村、進酒店、進景區、進社區;采取市場化運作模式，探索“熱敏灸+生態旅游”“熱敏灸+康養”融合發展;在6個景區、酒店打造了熱敏灸體驗室，并納入“兩日一夜”旅游線路。同時挖掘資溪縣人民醫院的醫療資源，建設了頤然養生灣（頤養中心）和獅子山養生養老項目，成功實現了現代康養產業的新突破。

（二）生態文明建設的制度創新情況

近年來，資溪縣始終以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，大力實施“生態立縣·旅游強縣·綠色發展”戰略，加快生態文明建設，著力探索綠水青山與金山銀山的雙向轉換通道，建設秀美和諧智慧幸福的“純凈資溪”。

1.生態責任審計制度創新

2003年，江西省“領導干部生態環境保護責任審計制”首先在資溪縣實施，生態保護工作納入縣直部門和各鄉（鎮、場）年度目標考評體系。2005年，資溪縣在全國率先出臺了《領導干部生態文明建設責任審計辦法》，將森林質量、水質標準等指標作為領導干部政績考核的重要內容。2013年，進一步完善考核項目、標準以及審計辦法，初步建成獨具資溪特色的“生態審計”制度[5]。從2016年開始，資溪縣在原有生態考核探索的基礎上，正式開展領導干部自然資源資產離任審計試點工作，并被列為全省試點縣，對全縣7個鄉鎮、5個林場實現了審計全覆蓋。探索自然資源負債表的編制。根據資溪資源稟賦特點，結合生態保護的相關要求，選取可量化、可定性、能落地，且能真實、準確地反映自然資源資產變動情況的19項審計重點關注指標，其中縣直部門審計指標11項（土地資源3項、水資源3項、森林資源3項，環境保護與農業生產各1項）、鄉鎮場13項（土地資源3項、水資源2項、森林資源6項，環境保護與農業生產各1項），部門與鄉鎮場共有指標5項，使“生態審計”更加規范化和科學化。

2.森林資源管控創新

2016年，資溪縣在全省率先實施“山長制”。2018年，根據江西的統一部署，“山長制”提升為“林長制”。全縣按照省、市林長工作要求部署，堅持“黨政同責、分級負責”的原則，全面實施縣、鄉、村、組四級林長監管體系[6]。大力構建多方聯動協作機制，并把負責區域落實到人，形成了分工明確、一級對一級負責、層層抓落實的組織體系全覆蓋的森林資源保護新格局。

建立森林資源保護發展目標責任制。全縣從造林綠化工程建設、森林資源保護管理、森林防火、林業有害生物防治、野生動植物和濕地保護管理6個大部分，26小項，對12個鄉（鎮、場）進行考核，督促各鄉（鎮、場）落實保護發展森林資源目標責任制工作，對森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量等定性指標進行量化，確保森林資源數值穩中有增。

完善生態扶貧。資溪縣從2016年10月起制定實施《資溪縣生態保護扶貧行動實施方案》，嚴格落實人工造林補助項目、低產低效林改造補助項目、退耕還林補助資金、公益林補償資金、天然林保護補助資金。同時，還大力發展壯大毛竹產業、花卉苗木產業，加大林下經濟、森林旅游業發展的扶持力度。建立公益性崗位，聘用建檔立卡貧困人員為生態護林員等舉措，幫扶貧困山區群眾，使林業增收富民貢獻率進一步提高，推動林業精準扶貧工作取得成效。

3.水域管控制度創新

實行河權改革，引進社會資本和公眾參與河道管護。資溪縣在2019年決定以境內白塔河作為“河權改革”先行試點河流。按照“不向河道攝取資源，可重疊水產養殖、旅游相關項目開發利用等多種不沖突的經營性項目”的總體思路，適時引入市場競爭機制，落實白塔河經營權分段承包到戶，經營權承包者在各自承包河段經營項目范圍內獲取經營收益，共同承擔河道保潔和管護責任，達到“以河養河”的目的，減少政府對河道保潔和管護資金投入。實施河湖管理范圍劃定，提升河湖管理水平。河湖管理范圍及堤防管理和保護范圍劃定是加強河湖管理的基本條件和要求。為進一步加強河湖管理、保障防洪安全，2019年，全縣對境內的白塔河、蘆河、龍湖水三條重要河流進行管理范圍和保護范圍劃定工作。

繼續實施和完善河長制。自推行河長制以來，資溪縣每年在全縣范圍內實施以“清潔河湖水質、清除河湖違建、清理違法行為”為重點的“清河行動”，堅持問題導向、部門聯動、綜合施策、水陸共治。實施“智慧河長”平臺建設，提升河長制湖長制工作信息化水平。2019年，全縣建成河長制信息管理系統平臺、河長APP、微信公眾號，分別分配給縣鄉河長辦及河長制湖長制責任單位、各級河長湖長、社會公眾使用，實現信息互通。其中，河長制信息管理系統平臺主要用于縣鄉河長辦及責任單位信息共享、問題流轉、問題處理反饋;河長APP主要用于各級河長湖長調度問題解決、巡河巡湖等工作;微信公眾號主要用于河長制湖長制宣傳、公眾反映河湖存在的問題，引導公眾積極參與河湖管理和保護，主動接受公眾監督。

3.生態產品價值實現制度創新

資溪縣加快生態優勢轉化為經濟優勢，轉變“靠山吃山、靠水吃水”傳統模式，以“兩山”理念科學開發利用生態資源，努力探索生態產品價值實現的新路徑。“大覺山生態休閑旅游”生態產品價值實現經驗，被作為江西省撫州市在斯坦福大學自然資本國際研討會及貴陽生態文明論壇案例之一。構建生態產業體系。突出資溪生態特色和區位優勢，采取融合發展模式，實現全域旅游、低碳工業、有機農業等生態產業化、產業生態化的可持續性發展。依托豐富的森林資源，以綠色發展機制為保障，推進制度體系建立健全，實現綠水青山就是金山銀山。穩步實施低產低效林改造、林木良種壯苗、杉木大徑材培育，開展森林經營樣板基地建設。爭取了全省首批森林贖買試點縣，通過贖買、租賃、置換、入股、合作經營等多種方式，逐步收儲重點生態區位商品林，并按照實體化、市場化、多元化方向開展森林經營。目前已完成意向性山場森林資源評估15000畝，贖買意向性簽約6000畝。探索森林溢價新途徑。大力發展森林旅游，推動國有林場、森林公園、濕地公園的生態效益轉化。

二、資溪縣生態保護紅線劃定與調整優化情況分析

（一）資溪生態保護紅線劃定情況

根據《中辦國辦印發〈關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見〉的通知》（廳字〔2017〕2號）要求，按照江西省統一部署，資溪縣對全縣生態保護紅線進行劃定。根據該劃定成果，資溪縣生態保護紅線劃定面積65432.29公頃（981484.35畝），占國土總面積比例為52.44%，生態保護紅線主要分布在縣境東北部馬頭山鎮的水源涵養與生物多樣性保護生態區、西南部株溪林場的水源涵養極重要區和生態環境極敏感區。生態保護紅線劃定區域主要涉及江西馬頭山國家級自然保護區、清涼山國家森林公園等自然保護地。

（二）評估調整優化情況

通過與第三次國土資源調查數據套合，資溪縣2018年公布的生態保護紅線還存在以下問題：

1.重疊問題。部分生態保護紅線與耕地重疊，位于生態保護紅線范圍內的一般耕地（三調）面積為194.58公頃，占生態保護紅線的0.30%;部分生態保護紅線與人工商品林重疊，位于生態保護紅線范圍內的人工商品林面積為1422.28公頃，占生態保護紅線的2.17%;部分生態保護紅線與三調現狀建設用地重疊，位于生態保護紅線范圍內的現狀建設用地（三調）面積112.49公頃，占生態保護紅線的0.17%;部分生態保護紅線與歷年已報批建設用地重疊，位于生態保護紅線范圍內的批而未用范圍面積為16.21公頃，占生態保護紅線面積的0.02%;部分生態保護紅線與礦業權重疊，位于生態保護紅線范圍內的礦業權面積為2338.36公頃，占生態保護紅線面積的3.57%;部分生態保護紅線與重大基礎設施項目重疊，位于生態保護紅線范圍內的重點建設項目達337.17公頃，占生態保護紅線面積的0.52%。

2.與其他規劃存在沖突。位于生態保護紅線范圍內的永久基本農田面積77.88公頃，占生態保護紅線的0.12%。部分省級自然保護區、具有生態功能的公益林未劃入生態保護紅線，部分礦業權布局在生態保護紅線范圍內。

此外還存在保護區域孤立、碎片化，劃定范圍與自然邊界不吻合等情況。

2019年8月以來，資溪縣認真組織開展評估優化工作。根據資溪縣自然資源局統計，永久基本農田調出面積為17.62公頃，商品林調出面積為584.43公頃，合法礦業權調出面積為1236.07公頃，重大基礎設施調出面積為145.22公頃等。清涼山國家森林公園調入面積21.09公頃，核心區調入8.11公頃;極重要極敏感區調入面積2350.5公頃，公益林調入面積為7.9公頃，天保林調入面積為153.15公頃。

三、資溪縣生態保護紅線管控主要經驗

（一）資溪縣馬頭山國家級自然保護區管控

1.基本情況

馬頭山國家級自然保護區位于江西省資溪縣的東北部，地處閩贛交界的武夷山脈中段西麓，是武夷山區最偏僻、自然生態系統保存比較好的地方，保存有原生性較強的常綠闊葉林。2008年，保護區晉升為國家級自然保護區。馬頭山保護區總面積13866.53公頃，森林覆蓋率達97.43%，其中核心區4286.08公頃，占保護區總面積的30.9%，森林覆蓋率99.28%;緩沖區3438.72公頃，占保護區總面積的24.8%;實驗區6141.73公頃，占保護區44.3%。保護區內生態環境優良，森林植被以天然常綠闊葉林為主，生物多樣性豐富，保護區以南方紅豆杉、美毛含笑、蛛網萼、伯樂樹、長葉榧等大面積的珍稀植物原生種群為主要保護對象，屬野生生物類、野生植物類型的自然保護區。

馬頭山國家級自然保護區2014年5月正式上劃江西省省林業廳管理。江西省編辦2014年批復設立馬頭山保護區管理局，屬江西省林業局直屬正處級全額撥款事業單位，編制35個，2017年新增編制4個，共39個。管理局設立辦公室、資源保護科、科研管理科、社區事務科4個科室和昌坪、東源、雙港口、鄭家4個保護管理站。馬頭山國家級自然保護區保護區管理局于2014年7月開始籌建，至2016年底，實現了局站基礎設施建設和機構人員基本到位，森林資源保護管理順利交接，構筑了馬頭山保護區發展的基本框架。

2.管控經驗

（1）打造聯保平臺，實現聯防聯治

一是加入閩浙贛聯防區聯防組織。2015年12月11日，馬頭山保護區申請加入了閩浙贛三省護林聯防組織。馬頭山保護區加入閩浙贛護林聯防委員會，發揮了聯防區信息平臺作用，加強了聯防聯治，進一步確保森林資源安全，更好地開展野生動物保護工作，對保護區的聯防聯治工作有著重要的意義。

二是成立跨省聯合保護委員會。為加強周邊單位聯防，搭建聯防平臺，確保聯防聯動渠道暢通，2017年1月5日，遵循參照執行的《江西武夷山國家級自然保護區條例》規定，組織毗鄰“兩省一市三縣（區）九鄉鎮（場）”召開聯保委成立大會，通過了《江西馬頭山保護區聯合保護委員會章程》，成立了聯保委領導機構，并布置了年度工作任務。2018年4月機構進行了調整，聯保委成員單位增至19個，是江西跨省建立的第一個國家級自然保護區聯合保護委員會。聯保委成立2年來，開展了一系列宣傳、巡護和打擊行動，發揮了很好聯防聯治作用。

（2）強化執法能力，開展整治專項行動

為加強區內野生動物的保護工作，嚴厲打擊各類破壞野生動物資源的違法行為，確保生態安全，多次開展執法整治專項行動，取得了明顯成效，案發率大大降低。

一是開展行政執法培訓。開展了聯保委行政執法培訓班，邀請了資溪縣森林公安局的相關執法人員圍繞自然保護區行政執法實務、《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國自然保護區條例》《江西武夷山國家級自然保護區條例》等內容作了深入講解和全面闡釋。

二是開展春節期間野生動物保護專項整治行動。每年春節期間，管理局聯合聯保委成員單位資溪縣林業、森林公安、市場監管、農業等相關部門，在保護區周邊及縣城酒店、餐館和養殖場，開展防范獵殺、偷盜、濫伐、開挖等違法行為的聯合執法專項整治行動，開展清理鐵夾、繩套等危害野生動物工具的行動，清查餐館、酒店、集貿市場非法收購、經營野生動物等行為，對違反《野生動物保護法》《自然保護區條例》的一切行為堅決予以制止并依法依規處理，絕不姑息，形成了震懾力，確保了森林資源的安全。

三是開展夏季旅游和保護兩棲爬行動物的專項整治行動。每年夏季，為了維護馬頭山保護區良好的社會秩序，確保區內生態環境不受破壞，野生動物得到更好保護，管理局制定《馬頭山保護區夏季專項聯合整治行動方案》，針對到保護區游玩、釣魚、網魚、炸魚、毒魚、電魚、捉石拐（棘胸蛙）等逐漸增多的現象，在保護區內每年安排一次長達3個月的夏季執法專項整治行動。在管轄區范圍進行拉網式排查，對違法者予以嚴厲打擊。

四是開展毗鄰山區野生動物保護專項整治行動。聯合有關單位在馬頭山保護區范圍內及周邊毗鄰地區，每年開展至少兩次以上野生動物保護聯合巡護專項整治行動，打擊捕捉兩棲爬行動物，電擊魚蝦違規活動。

（3）大力解決保護與利用的矛盾

馬頭山國家自然保護區自建立以來，一直按照《自然保護區條例》來進行保護與管理，禁止直接利用森林資源，保護與利用矛盾一直伴隨著保護區的發展，有的甚至很尖銳。保護區管理局認真傾聽保護區內村組負責人和林農的訴求，分析問題根源，科學處理好保護區內森林資源的保護與當地百姓的生產生活沖突問題，讓保護區內百姓共享經濟發展的紅利，妥善化解或緩和保護區保護與利用矛盾。

妥善處理保護區毛竹生產經營利用的矛盾。保護區百姓比較多，而且歷史上資源依賴程度比較高，建立保護區以后也造成部分區內林農生活困難。為解決這個問題，保護區利用《江西武夷山國家級自然保護區條例》第33條“在實驗區內劃定固定的生產區域，合理安排區內居民開展符合生態保護要求的毛竹、茶葉等生產經營活動”的規定，妥善處理了區內林農生產生活問題。如協調資溪縣政府共同區劃了實驗區998.8公頃毛竹和茶葉固定生產區域，雙方聯合發文報送省、市、縣林業部門備案;積極協調江西省林業局和資溪縣政府及有關部門，擬定了《江西馬頭山國家級自然保護區實驗區毛竹采伐審批及監管規程》（后修改采伐為經營利用），由資溪縣政府發文頒布執行，順利解決了困擾保護區林農十余年的保護與發展的尖銳矛盾問題。

完善保護區生態補償問題。保護管理局積極地向江西省人大和江西省林業局呼吁，推動江西省政府于2018年安排省財政資金對全省生態公益林實行普惠性調增每年每畝1元補助，從2019年起對全省國家級自然保護區又進行差異化生態公益補助，調增每年每畝5元。對于保護區昌坪村黃茅寨組10余戶林農在緩沖區近3000余畝毛竹林，因不能利用訴求提高生態補償問題，保護區已協調資溪縣政府同意，由資溪縣林業局負責納入省林業局2019年贖買山林項目范圍，實行長期租賃，每年支付林農一定的租賃費，相應增加林農收入。保護區聘請區內林農為巡護員，增加百姓收入。在中央財政補助項目支持下，保護區管理局聘請當地社區林農13人為保護區巡護員，參與森林資源的保護工作，每人每年增加收入近3萬元，解決了一些家庭生活問題。

（4）狠抓責任落實，預防森林火災

為了有效預防森林火災，采取多形式、多渠道、多措施，嚴防死守，狠抓森林火災預防工作，確保林區安全穩定。

一是強化責任擔當，明確責任追究。為確保森林防火工作的順利展開，保護區成立了森林防火工作領導小組，與馬頭山林場、馬頭山鎮政府形成“三駕馬車”協調小組。明確各管理站負責人是本轄區森林防火的第一責任人，對轄區森林防火工作負全責。每年召開一次馬頭山保護區年度森林防火工作總結大會、一次年度森林防火工作布置大會，要求各站與村民、毛竹承包戶、毛竹砍伐人員簽訂森林防火責任書，形成“一級抓一級、層層抓落實”的防火管控體系。

二是加強技防建設，形成強大的防范震懾力。保護區在局機關和4個基層保護站的辦公樓及職工宿舍四周安裝監控鏡頭30個，實行全天24小時無縫監控;在進出保護區主要公路口安裝了3個車輛抓拍監控系統;在山頂防火塔上安裝了4個森林防火監控鏡頭。網絡化綜治監控系統將信息實時反饋到局機關監控室，做到對全區實時監控。

（5）常抓宣傳教育，營造保護氛圍

保護區認真落實江西省林業局及年度宣傳教育工作計劃，多形式積極開展宣傳教育活動，在馬頭山保護區及周邊林區形成了良好的自然保護氛圍。每年常規性印刷大量宣傳用品，采取多種形式密集宣傳，有效提高了社區學生和百姓的保護意識。

一是加大法律法規宣傳力度。重點在資溪縣馬頭山鎮、光澤縣寨里鎮主要街道、村莊、中小學等人員密集地開展《森林法》、新修訂的《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國自然保護區條例》和參照執行的《江西武夷山國家級自然保護區條例》等有關法律、法規的專項宣傳活動，采取擺展板、放視頻、發單畫、給學生上自然保護課等多種形式開展宣傳，編印《自然保護區法規、政策性文件匯編材料》，分發給聯保委相關單位及領導，廣泛宣傳自然保護法律法規知識。

二是開展專題宣傳活動。保護區管理局在“愛鳥周”“野生動物宣傳月”“世界野生動植物日”“森林防火宣傳月”等專題活動期間，廣泛開展宣傳活動，增強民眾愛鳥、護鳥，保護大自然意識，爭做保護野生動植物衛士。

三是開展聯合宣傳活動。保護區管理局成立了跨省19個單位聯合聯保委員會，開展了以“關愛野生動物，共建和諧家園”為主題的“野生動物保護宣傳月”宣傳活動，活動做到了有方案、有行動、有效果，擴大了影響，發揮了震懾作用。

（二）資溪縣清涼山國家森林公園管控

1.基本狀況

清涼山國家森林公園位于江西省東端，毗鄰福建，地處武夷山脈中段支脈，屬于中國14個具有國際意義的生物多樣性分布中心之一的浙閩山地地區。清涼山國家森林公園坐落于資溪縣株溪生態公益型林場內，總面積達3397.82公頃。

清涼山國家森林公園森林資源豐富，區域內森林覆蓋率達97%，集中了江西全省絕大部分的天然林資源。清涼山國家森林公園以地帶性植被常綠闊葉林為主，是一個寶貴的、稀缺的植物基因庫，境內擁有南方紅豆杉、福建柏、毛紅椿、野荔枝、臺灣松、水曲柳、美毛含笑、長葉榧樹等10余種珍稀樹種。植物種類豐富。森林公園地處中亞熱帶流域，植被繁茂，品種豐富。草本植物主要有豆科、野牡丹科、毛茛科、十字花科、唇形科、莎草科以及傘形花科植物等。動物種類繁多。公園內有黑熊、獼猴、鬣羚等國家級重點野生保護動物。經考察，森林公園現有27目91科387種，占江西省陸生脊椎動物的六成以上。其中，哺乳類6目22科64種，占全省哺乳動物的六成;鳥類17目49科245種，占全省鳥類的58%;爬行類2目12科4種，占全省爬行類的62%;兩棲類2目8科29種，占全省兩棲類的76%。境內山高谷深，飛瀑流泉，古木參天，珍禽異獸出沒，奇花異木遍布。據中國科學院實地測定，清涼山森林公園內的空氣負離子最高達到27萬個/平方厘米。

清涼山國家森林公園前身為1957年成立的株溪農林綜合墾殖場，隸屬于資溪縣農林墾殖局。1971年兵團撤銷，恢復株溪林場由資溪縣接管。林場現轄兩村、兩辦一中心，即上株溪村、下株溪村、社會綜合治理辦公室、生態文明建設辦公室、社會管理服務中心。2006年12月，經國家林業局正式批準命名為“江西清涼山國家森林公園”。2014年，國有林場改革后，更名為資溪縣株溪生態公益型林場。

2.管控經驗

（1）嚴格實施分區保護

清涼山國家森林公園嚴格遵照國家級森林公園總體規劃要求，將公園劃分為管理服務區、核心景觀區、一般游憩區、生態保育區4個功能區。

核心景觀區擁有森林公園內最珍貴的風景資源，其主要功能是嚴格保護這些珍貴的天然資源。核心景觀區占地面積357.88公頃，占森林公園總面積的10.53%。該區域堅持保護優先、自然恢復原則，著力于推進自然生態系統的保護與修復，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，筑牢了生態安全屏障。核心景觀區的規劃和建設把準了保護優先、自然恢復的主要方向，區內沒有建任何住宿、餐飲、購物、娛樂等建筑，做到了最大程度上保護珍貴風景資源。

一般游憩區是旅游資源豐富、景點相對集中的區域，是森林公園生態旅游開展的中心功能區，是以休閑度假、森林康養、避暑養生、游覽觀光、科學考察等生態旅游活動為主要功能。一般游憩區占地面積1357.74公頃，占森林公園總面積的39.96%。

管理服務區是森林公園生態旅游管理機構開展各種管理、服務的區域，主要提供接待、商貿、餐飲、管理和導游等服務。管理服務區面積8.00公頃，占森林公園總面積的25%。管理服務區充分利用了原有資源，在林場原部隊駐地上建設，這使得森林公園的環境得到了最大程度的保護。

生態保育區是當前不適宜開發利用的區域，或者是資源豐富但易受破壞且恢復困難的地域，即生態區位重要的區域;或者是受人為影響而需要人工干預很久才能恢復景觀生態的區域;或者是生物多樣性高且需要保護的區域;或者是其他目前不具備開發條件的區域。生態保育區的主要功能是自然保護、生態恢復以及為以后開發預留空間。目前生態保育區面積為1357.74公頃，占森林公園總面積的47.01%。其中清涼山生態保育區406.52公頃，葫蘆鷹生態保育區39581公頃，華山生態保育區475.24公頃，株溪涼河生態保育區319.63公頃。區域內除進行適當的定期監測與科考調查外，沒有任何影響或干擾生態環境的施工。工程管線在此區域通過時，基本采取了地埋方式，減少對環境的影響。在區域范圍內設置了足夠的警示牌，提示人們進入森林公園要自覺保護生態環境。

（2）資源分類保護

為了更好保護區域資源，森林公園對區域內自然生態資源進行多樣性評估。為保證資源質量評估的客觀性、準確性和可量化性，依據國家標準《中國森林公園風景資源質量等級評定》（GB18005199）《國家級森林公園總體規劃規范》（LY/2005-2012）的要求，對資源進行綜合評估。依據《中國森林公園風景資源質量等級評定》（GBT18005-199）的標準，將森林公園分為“地文資源”“生物資源”“水文資源”“天象資源”“人文資源”五類。

（3）強化制度保障

為了促進清涼山森林公園的保護和發展，資溪縣政府從法律、組織、資金、人才和社會參與五個方面入手，確保了森林公園管控活動有效有序的開展。

法律政策保障。嚴格執行《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》《江西省森林條例》《中華人民共和國野生植物保護條例》《森林防火條例》《中華人民共和國森林公園管理條例》等法律法規。

組織保障。資溪縣成立了協調領導小組。清涼山森林公園的管理涉及環保、國土、林業、旅游等部門，協調難度大。為使森林公園的管控規劃目標如期實施，建立了以縣政府分管領導為組長的項目實施協調領導小組。成立了清涼山國家森林公園建設咨詢專家組。聘請了植物、動物、地質、生態、旅游等領域的專家組成清涼山國家森林公園建設咨詢專家組，負責對森林公園項目建設過程中的咨詢和論證。確定了責任目標。資溪縣政府把森林公園建設工作納入了政府的任期目標責任制，定期進行考核。

人才保障。人才是森林公園建設的根基，是促進森林公園發展的決定性因素。森林公園在經營和建設中著力于培養和引進先進人才。培養具有現代經營理念，引進具有生態、植物、旅游知識的高素質專業人才。建立了新型的人才競爭機制，充分發揮森林公園內每個員工的積極性。對森林公園內的部分管理人員和所有服務人員公開在社會上招聘，并且優先考慮公園周邊社區居民，以達到和諧共建的目標。

社會參與。建立健全了公眾參與制度。在總體規劃編制工作中，堅持政府組織、部門合作、群眾參與、科學決策的工作方針，切實增強了總體規劃的公開性和透明度，充分聽取了各級政府和當地居民的意見，提高了規劃的科學性和透明性。明確了宣傳內容。充分利用各媒體廣泛宣傳，讓各級領導和廣大民眾充分了解森林公園總體規劃內容，增強了森林資源的保護利用和依法使用意識。加大了公眾監督力度。建立了森林公園管理公開制度和查詢制度。方便輿論媒體和人民群眾監督森林公園的建設和經營。加強了社會志愿者的招募。成立了清涼山國家森林公園志愿者協會，對森林公園保護予以宣傳教育。

四、資溪縣生態保護紅線管控優化路徑

（一）體制機制方面

在管理體制方面，資溪縣還應建立生態保護紅線協調統一管理和維護機制，強化對生態保護紅線管控和保護協調，有利于保護區域可持續發展。繼續完善自然生態資源產權。如馬頭山國家自然保護區長期以來都沒有保護區的山林權，全部都屬委托管理，這一方面不符合國家級自然保護區的有關要求，另一方面也不利于保護區長遠發展。后續應采取劃撥或贖買方式，有效推進解決保護區核心區山林權屬工作，確保保護區得到最好的保護。目前全縣啟動的生態產品價值實現機制試點工作，但由于涉及面廣、系統龐雜，生態價值底數不夠清晰，在市場交易體系建設、生態資產價值轉化的體制機制、綠色金融服務體系等方面困難不少，也需要從更高層面統籌協調以推進創新工作的落實。

（二）生態保護投入方面

2019年，資溪縣直接用于生態環境保護與改善的財政支出達到上億元，配套用于支持生態產業發展的資金多達2億元，相較每年僅5億多元的財政收入，支出壓力巨大，急需上級在政策引導、建設資金等方面給予大力支持。另外，生態補償缺口比較大。由于資溪縣是重要的生態功能區，在產業發展項目引進方面受到限制，一方面保護了優越的生態環境，構筑了江西撫河流域和武夷山生態系統與生態屏障，但另一方面，也致使縣級財政極為困難，經濟發展舉步維艱，民生保障幾乎難以維持。這些方面也需要給予更多的政策、資金支持。

（三）生態補償標準方面

現在保護區內的公益林補助達到26.5元/畝（林農實際能得到22.85元/畝），但與鄰省的浙江（48元/畝）還有一半的差距，這與保護區林農對生態的貢獻很不成正比。國家級自然保護區生態補償標準亟待提高，緩沖區、核心區補助標準更應調整[7]。此外，野生動物損害賠償制度無法得到落實。隨著多種保護措施的實施，保護區野生動物數量增多，很多野生動物尤其是野豬經常下山覓食，對區內林農的稻谷、蔬菜以及人身安全等造成了一定的損失和安全隱患。但是由于賠償制度難于落實，百姓的損失一直沒有得到合理的賠償，造成百姓多次上訪。落實野生動物損害賠償制度，建立損害賠償基金，開展野生動物致害賠償政策性保險業務，制定賠償辦法，明確補償標準，落實賠償責任等舉措也需要盡快完善。

（四）專業型人才和技術支撐方面

專業人員方面，2018年機構改革以來，江西省直單位凍結選聘人員工作，但從目前管控事務來看，人員還是嚴重不足。保護區人員后續選聘問題亟待解決。技術支撐方面，生態環境保護要求高、任務重、時間緊。在項目謀劃方面，資溪縣科技支撐力量明顯不足，縣級技術力量、科技水平等難以滿足實際工作的要求，應加大人才和技術投入力度。

[參考文獻]

[1]袁鵬奇.基于生態安全格局的汝陽縣域生態紅線劃定研究[D].武漢：華中科技大學，2019.

[2]李雪.資溪，"活"在森林里的縣域[J].民生周刊，2019，（7）.

[3]佚名.資溪：生態文明結碩果綠色崛起譜新篇[N].撫州日報，2017-03-01.

[4]范文發.全域旅游看資溪[N].撫州日報，2019-12-24.

[5]李小紅.縣域經濟與生態協調發展的探索——以國家生態文明建設示范縣資溪縣為例[J].老區建設，2017，（18）.

[6]盧而康，石銀平.資溪深化“林長”機制助鄉村振興提質增效[N].撫州日報，2019-12-16.

[7]秦仿潔.守護野生動物一方樂土——省人大常委會赴撫州市開展野生動物保護立法專題視察調研走筆[J].時代主人，2019，（3）.

[責任編輯：劉 斌]