江西省“河長制”建設改革與未來發展路徑

邱安民 陳洋庚

[提 要]過去五年，江西省“河長制”建設發展初見成效。全省河湖生態環境持續改善的同時，河道治理監管能力大幅提升，“河長制”體制機制進一步完善。治理理念更新、頂層設計推動、科學技術支撐和公眾生態關切，是江西河湖生態治理的四大驅動力，也是江西省“河長制”發展與改革的四大法寶。針對“河長制”發展中面臨的思想觀念更新難、協同治理難度大和治理成本高等挑戰，需要通過深化理念革新、強化科技支撐、細化落實機制和引入市場機制，推動江西省“河長制”提質增效，助力打造生態文明的“江西樣板”。

[關鍵詞]公共治理;“河長制”;經驗教訓;發展路徑

[作者簡介]邱安民（1983—），男，南昌工程學院工商管理學院講師，博士，研究方向為水治理;（江西南昌 330099）陳洋庚（1984—），男，通訊作者，江西農業大學人文與公共管理學院講師，博士，研究方向為鄉村治理。（江西南昌 330045）

[基金項目]江西省社科規劃項目“基層微腐敗對農民獲得感的影響：微觀機理、經驗證據與政策應對”（18GL12）;江西省高校人文社科項目“基于共生理論的農村公共服務協同供給機制研究”（GL1550）;江西省教育廳科技項目“互聯網+思維下的贛南水源地污染政府協同治理機制研究”（GJJ161132）

改革開放以來，伴隨著工業的快速發展，中國生態環境特別是水生態環境造成了巨大破壞，治理水生態環境成為新時期治國理政的重要課題之一。2015年，針對水污染嚴重、河道長時間沒有清淤整治、企業違法排污、農業面源污染嚴重等問題，江西省委、省政府制定了《江西省實施“河長制”工作方案》（贛辦字[2015]50號），明確“由各級黨委和政府主要領導分別擔任行政區域‘總河長‘副總河長，各級黨政四套班子相關領導擔任河流‘河長”，推動各級黨委、政府以及村級組織全面履行河湖保護管理責任。河長制成為江西河湖水生態治理的重要制度創新。

在“河長制”實施五周年之際，在向實現黨的十九大提出的“生態宜居”和省委提出的“打造生態文明的‘江西樣板”奮斗目標的道路邁進之時，回顧過往經歷，總結經驗教訓，展望未來趨勢，對落實鄉村振興發展戰略，加速實現生態文明具有重要的理論和現實意義。本文以“河長制”為切入點，試圖通過梳理過去五年江西“河長制”發展改革的經驗與教訓，結合“河長制”發展方向的判斷，提出未來“河長制”發展與改革的政策建議。

一、江西省“河長制”實施成效

作為一項河湖治理的頂層設計，“河長制”將“水質水量監測、水域岸線管理、河湖生態保護”作為主要考核指標，納入“省政府對各市縣科學發展綜合考核評價體系和生態補償考核機制”[1]，有利于有效整合上下游行政區劃內政府和社會資源，建立水陸共治、部門聯合、全面群治的河湖管理長效機制，最大限度解決“九龍治水”“條塊分割”的困境。自2015年“河長制”實施以來，江西省水生態環境治理保護取得了較好的成效。

（一）體制機制進一步完善

經過四年的不斷探索，江西省“河長制”體制機制不斷完善。相繼出臺了“河長制”組織體系、責任體系、制度體系、監督檢查和考核評估方面的文件規定;各級河長辦、河長職能職權更加明確，切實完善了村級巡查員、專管員、保潔員設置;“河長制”配套設施建設不斷完善，河長宣傳廣告和公示牌設置全面鋪開;創新“河長+警長”、生態檢察室新機制新體系，構建了有助于效能提升的協同治理體系。在此基礎上，2018年12月，出臺了《江西省實施“河長制”“湖長制”條例》，標志著江西省全面推行“河長制”正式步入法制化軌道，河湖管理由原來的“有章可循”升級為“有法可依”，對切實治理保護好江西省河流湖泊有重要意義。

（二）監管能力大幅提升

自“河長制”實施以來，江西省河湖治理監管能力水平不斷提升。聯合執法初現成效，依托“河長辦”，推動多部門聯合執法監管成為常態，大大降低了部門間的溝通協調成本。監管信息化水平穩步提高，依托河湖管理系統和河湖通APP，逐步實現了全省河湖基礎數據信息化。此外，依托信息化還實現了“河湖長”網上巡河湖足跡記錄與分析挖掘功能。協同監管益發成熟，推動“政府河長”與“民間河長”“企業河長”多主體監管，大力吸收社會志愿者參與到河湖監管中來，切實提升了公眾參與意識，逐步形成了共商共治共享的河湖生態環境保護大格局。

（三）河湖水生態環境持續改善

深入貫徹落實“河長制”相關規定，將“河長制”工作納入生態環境考核當中，開展了治理全省水質不達標河湖專項治理“清河行動”，大力清理并取締河湖紅線區內違法建筑與排污口等行動，全省水生態環境持續改善。依據2020年6月最新發布的《2019年江西省生態環境狀況公報》監測數據顯示：江西省主要河流斷面水質優良比例為98.9%[2]，其中贛江、撫河、信江、修河和饒河五條主要河流斷面水質優，基本消除了V類、劣V類水質，基本集中在II類、III類水質區間（見表1）;主要湖庫水質優良比例為28.6%，柘林湖水質優，鄱陽湖、仙女湖和其他湖庫水質輕度污染。從優良水質比例來看，江西河流健康水質情況較好。主要河流基本沒有出現藍藻富營養化、河流表面大量漂浮物等情況。

二、“河長制”實施的主要驅動力和發展經驗

過去五年，“河長制”何以在經濟高速增長的背景下，實現河湖生態治理的顯著效果？研究結果表明，江西省“河長制”發展的主要驅動力是：治理理念更新、頂層設計推動、科學技術支撐和公眾生態關切，稱之為“四大驅動力”，這也是江西省五年來“河長制”發展最成功的經驗。

（一）理念更新的牽引力

治理理念更新是“河長制”實施的先導。過去治理河湖往往受限于經費，而單靠政府又無法承擔，治理進度緩慢，治理效果差。黨的十九屆四中全會提出了治理能力現代化，政府的河湖治理理念出現較大轉變。通過市場化渠道吸納社會資本，引入專業治理企業和社會志愿者參與河湖治理，為籌措河湖治理資源、改進河湖治理技術、壯大治理力量提供了新的契機，很大程度減少了河湖治理的實施難度，提升了河湖治理效率。

四、江西省“河長制”提質增效的發展路徑

2020年1月1日，《江西省生態文明促進條例》正式實施，為打造“美麗中國”的江西樣板提供了法律依據。江西省生態文明建設加速，推動“河長制”提質增效是江西打造生態文明示范區的重要政策選擇。因此，用好“四大法寶”，破解“三大挑戰”，深化理念革新、強化科技支撐、細化落實機制和引入市場機制成為江西省“河長制”提質增效的重要路徑。

（一）深化理念革新：推動“河長制”走向“河長治”

黨的十九屆四中全會指出，“要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”[7]，開啟了國家治理體系和治理能力現代化的新征程，也為破除“河長制”思想觀念阻力提供了理論指引。治理不同于傳統的管理，兩者間存在較大的差異。由管理走向治理，是由傳統單一主體轉向多元主體，由自上而下單向維度轉向多方參與多中心，由管控為主轉向多主體間的協商共治，由短期管理轉向長期治理。這不僅是在管理主體、管理方式與管理內容方面進行了革新，更是一種理念的升華。新治理理念的提出，將對正在推進的“河長制”帶來新思路與新方法。多元化治理要求改變過去單純由政府主導的河湖治理模式，不斷擴大社會公眾參與的力度和廣寬，構建“政府河長”和“民間河長”協同治理新模式。通過不斷提升社會公眾參與度，逐步消除公眾和媒體的偏見和誤會，進而破除公眾層面的阻力。同時長效治理并非著眼于一時一地短期效益，而更側重于多中心多維度長遠的系統治理。這在一定程度解除了基層干部“短平快”壓力，從而更好地推動河湖治理長效化，從而實現由“河長制”轉向“河長治”。

（二）細化落實機制：推動“河長制”從“有名”走向“有實”

“河長制”相繼出臺了一系列機制方案，這是“河長制”取得成效的重要保障。但不可否認的是，現有的這些機制方案仍然不夠細致，導致協調溝通過程中會遇到層層阻力。比如現有的河長辦人員編制不足，法律地位不明確，各級河長職責過于寬泛等。由于不同河湖治理階段不一樣，雨季旱季時節不一樣，因此現有的“河長制”仍存在“有名無實”的困境[8]。在這種情況下，切實細化機制方案就顯得尤為重要了。一方面要明確河長辦相關機構的定位。河長辦就是一個臨時的協調議事機構，從未來發展來看，河長辦終將退出歷史舞臺。因此對于各級河長辦應該在協調議事職責方面下功夫，進一步完善聯絡溝通機制、會議報告機制、督辦考核機制、懲處公示機制，使其更加有效。另一方面，針對各級河長層面，則要在具體的巡河治理方面下功夫。一是河長巡河頻次，在河湖治理的不同階段、不同季節都要因地制宜。比如在河湖污染治理階段，則巡河頻次適當加密;在管控養護階段，巡河頻次適當減少，雨季旱季等也可參照執行。二是河長巡河職責，不同層級的河長也應有所側重。比如市縣級河長更多側重于跨區域河流治理的協調溝通，更多的是頂層設計領域。而鄉鎮及村級河長則側重河湖污染源的發現及匯報解決領域。只有不斷細化“河長制”的相關體制方案，才能推動“河長制”轉型升級，從“有名”真正走向“有實”。

（三）強化科技支撐：以河湖治理數字化打造智慧河務

科技是第一生產力。在當前“河長制”實施過程中，尤其要考慮科學技術在河湖治理過程中的重要作用。基于現有“河長制”的實施情況，科技助推“河長制”主要表現在以下幾個方面：一是重構河湖治理信息系統，實現管理信息系統智能化。目前各地為加強河湖治理信息化建設都設置了各具特色的信息化平臺，這些平臺在推動區域河湖治理發揮了重要作用。但隨著時代的發展，尤其是信息技術的不斷進步，各個信息系統之間天然存在的信息孤島問題日益突出，難以統一。因此，推動統一共通共享的智慧河務，打通“信息最后一公里”就顯得極為重要。二是注重5G、人工智能、無人船等先進技術在河湖治理的落地運用。從長遠來看，傳統人工成本會越來越高，而且執行結果難以保障。因此，將現代科技與河湖環境治理有機融合將是一條新思路。比如安徽、深圳、重慶等地正在探索利用無人船+5G構建智慧河務體系，從而實現“無人船河道水下地形自動測量”[9]、“基于5G技術的智能無人巡視船應用”[10]。無人船等先進智能技術的應用，對于河道表面漂浮垃圾快速清理、河道水質智能監測、河湖水生態安全自動預警等有著極為重要的作用。目前這些技術盡管面臨成本高、可靠性不穩定等問題，但隨著技術的不斷成熟和完善，5G等技術在城市內河湖流域治理與保護中將發揮越來越重要的作用。

（四）引入市場機制：加速河湖治理多主體參與進程

財力有限與治理成本高，一直是制約江西河湖治理的重要因素。處于中部地區的江西，各市縣區財政收入有限，河湖治理單純依靠政府投資既不可行也不現實。要充分發揮市場作用，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”[11]。因此，適時引入市場機制，吸引社會資本參與河湖治理是破解地方政府財力不足的一項重要舉措。近年來，許多地方政府都已經通過政府購買公共服務的方式推動生態環境治理市場化進程，并取得了一定效果，比如“南昌市通過PPP模式籌措資金開展水環境治理取得實效”[12]。當然，要推動水環境治理市場化進程，并非一個PPP就可以完成，還需要在不斷完善水生態補償機制、構建水權交易市場、健全水環境市場化法律體系等方面共同努力。相信基于市場化導向，河湖治理將更加高效。

[參考文獻]

[1]《江西省實施“河長制”工作方案》（贛辦字[2015]50號）[EB/OL].http：//www.jiangxi.gov.cn/art/20 15/11/10/art_394_137086.html.

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[6]2018年深圳全市完成治水項目投資392億元[EB/OL].http：//www.h2o-china.com/news/286899.html.

[7]十九屆四中全會公報要點摘編[J].理論與當代，2019，（11）.

[8]焦泰文.打贏碧水保衛戰和“清四亂”專項行動 推動河湖長制從“有名”走向“有實”[J].中國水利，2018，（22）.

[9]高艷.無人船在水下地形測量中的應用與探討[J].城市勘測，2019，（4）.

[10]我國首次實現5G智能無人巡視船應用[J].傳感器世界，2019，25（1）.

[11]楊偉民.解讀十九大報告經濟體制改革[J].現代國企研究，2018，（Z1）.

[12]邱安民.PPP模式引入城市水污染治理的可行性分析——以南昌市為例[J].旅游縱覽（下半月），2016，（11）.

[責任編輯：上官濤]