WTO農業補貼雙軌制引發的問題及改革路徑

王媛 武輝

摘 要：WTO農業補貼規則是多邊貿易體制的核心議題。現有的農業補貼規則采取的是農業和非農業區分的雙軌制補貼模式，通過《農業協定》中確立的補貼規則來區分《補貼與反補貼協議》中的一般補貼規則，試圖在兩者之間尋求相對獨立性。然而，雙軌制補貼模式引發了WTO規則結構的沖突，“和平條款”更是導致農業補貼監管上的沖突，反而對農業貿易自由化造成了一定障礙。基于此，兩類補貼規則的融合是減少結構性和監管沖突的方式，WTO爭端解決機構要澄清兩類補貼的區分，在此基礎上通過基于“靈活性”原則并借鑒《貿易便利化協定》中的做法循序漸進地推進兩類補貼規則的融合。

關鍵詞：WTO;農業補貼;《農業協定》;SCM協議

農業補貼是一國農業國內支持體系基本的政策工具，WTO框架下的農業補貼指的是一國政府對農業生產、出口貿易等領域的國內支持。因為農業的弱質性及基礎性，農業補貼也就成為各國農業政策的核心要素。在WTO成立之前，農業補貼問題一直遠離多邊貿易體制。WTO成立之后，農業補貼這一國內支持政策因對生產、市場具備一定的扭曲性，才被納入到《農業協定》這一多邊協議中，構建了一套與《補貼與反補貼協議》不同的特殊規則體系。一直以來，學界對WTO農業補貼制度極為關注。就現有研究成果而言，學者們傾向于對農產品出口補貼及其削減方式的研究，幾乎沒有學者分析《農業協定》補貼規則與SCM協議補貼規則之間的關系以及適用界限。WTO補貼規則的雙軌制對農業補貼規則以及成員方農業國內支持政策產生了重要的影響，正確認知雙軌制模式下農業補貼規則存在的問題，是探尋其融合路徑的基礎。

一、WTO框架下農業補貼規則的演進過程

（一）GATT時期：農業補貼游離于多邊貿易體系之外

GATT時代下舉行的多輪多邊貿易談判均將農業補貼問題置于其談判框架下，試圖建立包括取消進出口數量限制、規范出口補貼在內的系列規則。但事實上這種構建并不成功。其中，進出口數量限制（配額限制）是市場準入機制的最大障礙。GATT一直將取消成員方的進出口數量限制作為推進自由貿易的根本任務，GATT第11條第1款就將取消配額限制作為締約各方的一項絕對義務，不附帶任何條件。然而在取消農產品進出口數量限制談判中進展并不順利，遭到了發達國家和發展中國家的一致反對，最后不得不將其作為第11條第1款的例外規定，即除非是為執行政府規定的特別措施，農產品進出口配額不受第11條第1款的限制。而規范出口補貼談判進程也不順利，發達國家與發展中國家分歧較大，最后也不得不在GATT第16條設置了例外規定，即禁止非初級農產品出口補貼，但對于初級農產品的出口補貼，只要不影響其他締約方在國際出口貿易中的份額就不禁止。這實際上也是為農產品出口補貼打開了缺口。而國內農業支持政策是進出口限制和出口補貼的根源所在。歐共體在肯尼迪回合談判中要求GATT對各成員方國內支持政策進行約束，但GATT第3條中確立的國民待遇原則認為，成員方對國內生產者提供的專門補貼不應視為是違背國民待遇原則。在后來的東京回合談判中各方意識到國內支持政策可能會引發農產品國際貿易市場競爭的不公，但只是要求締約各方盡量降低這種不利影響，并未設定具體的法律義務。由此可見，農業補貼在GATT時代是游離于多邊貿易體制約束之外。

（二）WTO時期：雙軌制農業補貼規則的確立

長期以來，農業補貼問題在GATT框架下無法得到有效解決，主要是歐美發達國家始終是農業出口市場，禁止農業補貼會降低其農產品的國際競爭力。上世紀90年代初期，在國際糧食安全形勢得到緩解后，各國開始意識到農業保護的危害并探索其改革路徑。由此烏拉圭回合談判就將農業政策改革納入到常規談判議題，要求締約各方盡快建立更加有效的來抑制不當市場競爭的農業措施，并將其納入到多邊貿易體制約束之下。

經過艱苦談判，締約方終于在1994年達成了《農業協定》并將其作為《WTO協議》附件1的組成部分。《WTO協議》附件1是一攬子貨物貿易協定，但只有《農業協定》是以農業命名的，其他的貨物貿易協定均采用的是一體化命名模式。由此可見，在WTO體制下，農業在多邊貿易體系中的特殊性也并未減弱。具體到農業補貼方面，因為《農業協定》中設計了一套農業補貼規則，這套補貼規則與SCM協議中補貼規則差異較大。換言之，農業補貼適用于《農業協定》中的補貼規則，非農業方面的補貼適用于SCM協議中的補貼規則。表面看起來，兩者是特殊與一般的關系，貌似并不沖突，但實際上沖突較大。

二、WTO框架下農業補貼雙軌制引發的問題

（一）雙軌制補貼加劇了WTO規則體系的結構沖突

1.《農業協定》并不禁止補貼，只是要求締約各方在推進貿易公平進程中逐步削減補貼以及保持補貼過程的透明性。《農業協定》第1條就指出，建立農業補貼規則的目標就是為了建立公平、市場化的全球農業貿易體制。由此而言，《農業協定》并不禁止補貼，只是要求各國在實施農業補貼的時候要遵守規則，做到普惠性并逐步削減。SCM協議其目標是禁止補貼的，該協議將補貼分為禁止性補貼、可訴性補貼和不可訴補貼（已經終止適用）。禁止性補貼不需要爭端解決機構認定，SCM協議直接列舉，成員方的法律義務就是要撤銷禁止性補貼并修改支持該補貼的相關法律法規及政策。可訴性補貼是由爭端解決機構認定，該類補貼并不必然禁止，但如果該類補貼對其他的成員方造成貿易損失或不利影響，其他成員方可以通過訴訟或反補貼措施來獲取救濟。可見，兩個協議對補貼的禁止程度是不對稱的。

2.《農業協定》將成員方的農業國內支持政策納入到多邊貿易體系的約束范疇，在認定規則上與SCM協議對補貼的認定規則完全不同。根據《農業協定》的規定，成員方的農業國內支持政策按照綠、黃、藍三箱分類管理，按照不同的方式采取不同的削減方式。綠箱政策對貿易和生產沒有扭曲或是扭曲較小，免于削減;藍箱政策符合限產或環保計劃的也可以免于削減;黃箱政策中的微量允許（AMS）和發展支持免于削減，其他的補貼在承諾期內按貿易比例逐步削減。可見，WTO并不禁止農業補貼，只要是符合相關削減方式均可以適用。SCM協議禁止的補貼并不針對成員方的國內政策，其禁止的是對其他貿易伙伴造成了不利影響的各類補貼，立足點是針對貿易而不是國內政策。

3.SCM協議禁止任何形式的出口補貼而《農業協定》并不禁止，只要求其符合削減要求。由此而言，WTO成員方沒有法律義務取消農產品出口補貼，只需要在每年內對出口補貼的預算支出和補貼范圍水平做出削減承諾，并通報到WTO秘書處即可。

4.SCM協議禁止任何形式的進口替代補貼，《農業協定》并未規定進口替代補貼。SCM協議第3條第1款b項將進口替代補貼視為是禁止性補貼。《農業協定》對于此類補貼并無規定。在巴西訴美國棉花補貼案中，專家組認為《農業協定》中并不存在類似于SCM協議的進口替代補貼。然而上訴機構在裁定書中還是認為美國給予棉花出口商和國內使用者的補貼屬于進口替代補貼，按照SCM協議的規定必須予以撤銷。可見，在該案中，WTO爭端解決機構一方面不認為進口替代補貼是《農業協定》的調整范疇，但同時將農產品進口替代補貼納入到SCM協議的管轄范圍。由此表明，農業補貼并沒有完全被SCM協議排除在外。

5.SCM協議允許成員方對禁止性補貼和可訴性補貼采取救濟措施，《農業協定》中并不鼓勵成員方采取報復性措施。一般而言，違背SCM協議的，成員方可以向WTO爭端解決機構提起訴訟，也可以采取反補貼措施，征收反補貼稅。但《農業協定》第13條作為“和平條款”并不鼓勵采取訴訟或反補貼措施。然而在實踐中，農產品貿易之間的訴訟爭端及反補貼措施適用也比較普遍。

6.《農業協定》與SCM協議中的特別保障措施適用程序的規定差別較大。對非農產品采取特別保障措施之前必須要經過充分的貿易救濟調查，且要求對自身相關行業造成了切實的損害。而對農產品采取特別保障措施無需調查也不需要證明對自身農業造成了相關損害，只需要認定進口量或進口價格超過一定水平即可。從這個可以看到，WTO規則給予農產品有了較大幅度的優惠保障。

（二）“和平條款”引發了WTO補貼規則的監管沖突

“和平條款”規定，對于成員方發放農業補貼違反《農業協定》的行為，包括違約之訴和非違約之訴，不能按照SCM協議的要求提起爭端訴訟;當某成員方對其他成員方發起反補貼調查的時候，也要遵循克制原則，避免采取反補貼稅等措施。此外，該條款還規定了免于爭端訴訟及反補貼調查的具體補貼類型：依綠箱政策和藍箱政策發放的補貼、依照黃箱政策發放的補貼不能超過1992年的依照貿易量確定的支持水平、列入了減讓列表的出口補貼，但未列入列表的出口補貼不能免于爭端訴訟和反補貼調查。

由此可見，《農業協定》第13條盡量在澄清農業補貼規則和WTO一般補貼規則適用之間的關系，但客觀看，并未全部將農業補貼規則完全排除在SCM協議以及GATT一般補貼規則之外。換言之，并不是所有的農業補貼均會被免于反補貼調查及訴訟。“和平條款”能夠在一定程度緩解SCM協議的約束，但并不完全排除SCM協議在農業補貼領域的適用，而兩者之間缺乏明確的適用界限，導致監管上的沖突。如在美國、新西蘭訴加拿大乳制品案、巴西訴美國棉花案中，專家組和上訴機構均未能澄清兩個協議適用之間的界限。

在美國、新西蘭訴加拿大乳制品案件中，美、新兩國政府認為加拿大政府實施的工業用奶援助計劃（下稱“援助計劃”）同時違反了《農業協定》第3、9條和SCM協議的第1條第1款和第3條第1款。WTO爭端解決機構專家組在一審中指出，是否符合《農業協定》第五部分的規定（即出口補貼的規定）是判斷該案的關鍵。換言之，如果加拿大政府的“援助計劃”完全符合《農業協定》第五部分之規定（即列入減讓列表的出口補貼），則該補貼不屬于SCM協議調整的內容;如果加拿大政府的“援助計劃”不完全符合《農業協定》第五部分之規定，則屬于SCM協議調整的范疇。最后專家組在裁決中認為，加拿大政府的“援助計劃”不能完全認定是列入減讓列表的出口補貼，出口補貼明顯超出了其承諾減讓水平，超出部分可以視為是禁止性補貼，應該予以撤銷。上訴機構同樣維持了專家組一審裁決。在該案中，專家組認可了“和平條款”認定的《農業協定》和SCM之間的關系，但對于這兩個協議如何適用于農業補貼的界限未能指出。

在巴西訴美國棉花案件中，巴西政府的指控理由包括美國政府為棉花出口商、使用者、生產者提供的補貼違反了GATT第16條以及《農業協定》、SCM協議的相關規定。具體而言包括：第一，美國聯邦政府為棉花生產者提供的合同支付、反周期支付和直接支付本質上屬于黃箱政策范疇，且在貿易中對巴西棉花造成了實質性損害，不符合“和平條款”b項的規定;第二，美國對棉花出口商和使用者提供的出口信貸支持等補貼并不符合《農業協定》第五部分關于出口補貼的規定，超出了美國聯邦政府的承諾水平，應該視為禁止性補貼。對于巴西政府的指控，美國聯邦政府認為其提供的所有補貼及信貸支持均符合《農業協定》的規范，不屬于禁止性補貼，是可以免于訴訟的違約之訴。專家組及上訴機構在裁定中均認為美國政府援引“和平條款”尋求管轄豁免不能成立，其提供的補貼違反了SCM協議的規定。但專家組和上訴機構同樣回避了這兩個協議適用界限如何區分的難題。

由此可見，“和平條款”初衷很好，但無論是在理論還是實踐方面均未厘清《農業協定》和SCM協議適用界限的問題，造成了雙軌制農業補貼結構混亂且導致救濟沖突。根據《農業協定》第13條之規定，“和平條款”的有效期是9年，這就意味著這一條款到2004年就已經到期，而兩類補貼規則之間的適用沖突依然沒有解決。2014年巴厘島農業部長會議確立了基于糧食安全保障為目標的新“和平條款”，要求成員方不能因為發展中國家為保障糧食安全提供補貼構成禁止性補貼。但WTO總理事會對哪些補貼屬于保障糧食安全未作出解釋，導致這兩個協議對農業補貼適用界限依然未能得到解決。

三、WTO農業補貼雙軌制的改革路徑

（一）爭端解決機構需要澄清兩類補貼內涵之差異

自從雙軌制農業補貼規則確立以來，成員方關于補貼的貿易爭端均提交給WTO爭端解決機構通過訴訟方式解決。令人遺憾的是，專家組和上訴機構在這些眾多的案件中并未對《農業協定》和SCM協議中關于補貼的差異性、一致性和適用界限做出澄清。按照WTO爭端解決規則，專家組的任務是認定爭端事實，并對事實做出客觀評估，包括對案件事實以及法律適用性做出評析。上訴機構對于各方提交的爭端以及專家組報告中涉及到的法律問題作出法律解釋。雖然WTO規則賦予上訴機構可以解釋法律，但上訴機構很少造法，特別是對于規則之間的關系幾乎不作出判斷。基于此，上訴機構應該在以后的司法實踐中行使WTO規則賦予的權力，就兩個補貼規則之間的關系作出法律解釋，或是就兩個規則的關系作出法律評估，提請總理事會予以解釋，為兩套規則融合提供法律基礎。

（二）補貼規則融合要避免簡單合并

推進兩套補貼規則的融合并不是簡單地將《農業協定》中補貼規則納入到SCM協議中，如果簡單合并規則條文并不合適，而且會導致整個WTO體系的混亂。一方面，農業是很多欠發達國家的主導產業，如果簡單將《農業協定》并入到SCM協議中可能會導致一些國家退出WTO談判甚至是WTO。因為與SCM協議相比，《農業協定》中的補貼規則更具包容性。如果強制合并，農業補貼規則就可能會過度追求市場化和自由化忽視了其靈活性，這對于發展中國家而言是難以接受的。另一方面，兩項補貼規則的監管機制存在較大差異，如果簡單將《農業協定》補貼規則并入到SCM協議中，會造成WTO補貼規則更大的混亂。一是《農業協定》中按照貿易扭曲劃分補貼規則類型在SCM協議中無法找到對應點;二是SCM協議中的反補貼措施以及相關程序因《農業協定》“和平條款”的存在，也無法找到對應點;三是SCM協議中的可訴性補貼與《農業協定》中的黃箱補貼差異較大，前者有被訴的風險，后者只要是履行削減義務就可以免訴。因此，補貼規則融合是一個長期的過程，需要補貼監管體制的配套改革。

（三）堅持補貼規則融合過程的靈活性

從過往的談判實踐看，農業出口國和進口國在補貼削減立場上分歧甚大。補貼規則融合對出口國有利，但進口國認為融合后會限制其國內支持政策的空間。為了達成更多的共識，在未來的融合過程中應該在考慮WTO規則一致性和各國農業政策靈活性之間尋找平衡，即在融合中，賦予成員方一定的政策調整空間。要實現上述平衡，補貼規則在融合中要基于“靈活性”原則推進，賦予成員方在WTO統一補貼框架下的農業政策自主權。“靈活性”原則推進的目的是要兼顧各方利益，既能夠使得成員方能夠在農業國內政策調整獲得空間，同時還能夠保證成員方能夠重新回到談判桌。但在推進“靈活性”原則的時候，不能按照GATT例外規定的做法，僅在文本中用寬松的措施將農業補貼排除在外或是過于寬松的例外規定，只能是導致規則的濫用或沖突。

“靈活性”原則的設計要符合WTO規則的邊界，要保證WTO規則的統一，成員方采取靈活政策需要附帶一定的條件。巴厘島部長會議達成的《貿易便利化協定》中的靈活性做法值得借鑒，即區分成員方的經濟條件來分期履行法律義務。發達國家在協定生效后立即履行，發展中成員分三種情況履行：一是A類國家，協定生效后立即履行;二是B類國家，過度期滿后立即履行;三是C類國家，設定過渡期限，待其具備履行能力后立即履行。所以《貿易便利化協定》設置的這幾種靈活性規定，保證了各成員方的遵守，同時也保證了WTO規則的統一。農業補貼規則的融合，也必須要兼顧各方利益需求，借鑒《貿易便利化協定》中的做法，設立過渡期和履行能力時限是一個較好的解決辦法。▲

參考文獻：

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