新形勢下地方政府發展對美經貿合作路徑研究

譚斌

摘 要：2020年1月15日，中美正式簽署第一階段經貿協議，雙方將擴大在農產品、制成品、能源、服務業等領域的合作，為山東省擴大對美經貿合作帶來重大機遇。同時，近期新冠疫情為全球經濟帶來深刻影響，中美經貿發展不確定性增加。建議山東省結合自貿試驗區建設，充分利用區位優勢、口岸優勢和產業優勢，積極吸引來自美國的著名高校、先進制造業、金融服務業等外資，進一步發展對美能源、農產品等大宗商品進口和制成品進出口，并繼續做好貿易摩擦的監控和預警工作，近期慎重對美直接投資。

關鍵詞：中美經貿協定;新冠疫情;中美經貿合作

2018年以來，特朗普政府在“美國優先”的口號下，不斷制造貿易摩擦，給中美雙邊經貿發展帶來嚴重損害。2020年1月，經過雙方反復磋商，中美簽署第一階段經貿協議，為兩國經濟發展和我國各級地方政府發展對美經貿合作帶來歷史性機遇。然而，伴隨新冠疫情在美國蔓延和美國國內政治、經濟、社會矛盾的不斷涌現，特朗普政府對華政策敵對性正在增強。新形勢下對美經貿合作機遇和挑戰并存，地方政府需要根據宏觀環境和地方實際情況探索發展對美經貿合作有效路徑。

一、新形勢下影響對美經貿合作的主要因素

（一）中美第一階段經貿協議帶來實質性利好

加征關稅方面：自2019年12月15日起中美雙方不再互相加征新的關稅，以往所加征的關稅稅率也首次出現部分下調。其中：美方對2019年9月已加征（3000億美元A清單商品中約1200億美元）的商品關稅稅率，從15%降至7.5%;取消2019年12月15日加征關稅計劃（3000億美元B清單商品中約1600億美元）;但繼續保留對2500億美元商品（340億+160億+2000億）加征25%的關稅。中方對原計劃于2019年12月15日加征關稅的原產于美國的部分進口商品，暫不加征10%、5%關稅，對原產于美國的汽車及零部件繼續暫停加征關稅。

擴大經貿合作方面：根據中美雙方協定，雙方承諾將共同創造有利于雙方經貿發展的環境，中國將擴大能源、農產品、制成品、醫療、金融等領域自美高品質產品和服務進口，在未來兩年內增加自美國進口商品和服務總額不低于2000億美元（以2017年進口總額為基準）。

（二）新冠疫情給中美經貿合作帶來的明顯影響

根據中美“第一階段”經貿協議，中國在未來兩年將增加購買價值2000億美元的美國農產品、能源產品、工業品和服務。但新冠疫情發生后，2020年中國赴美游客、留學生已經顯著減少，目前人員交往已經基本處于凍結狀態，中美服務業正受到巨大影響。同時，伴隨近期美國疫情迅速發展，對于中美貨物貿易和投資合作也正遭受顯著影響。

二、新形勢對山東省對美經貿發展主要影響

（一）中美第一階段經貿協議對山東省主要影響

2018年以來，美國挑起的中美貿易摩擦給中美雙方經濟帶來負面影響，山東省對美經貿合作總體呈現顯著下降趨勢，對美進出口明顯下降。中美雙方正式簽署第一階段經貿協議，避免了貿易摩擦進一步升級和惡化，有利于穩定市場預期，為中美經貿關系擴大合作奠定了基礎，為山東省擴大開放和發展對美經貿工作提供了重要機遇。

1.減免加征關稅對山東省向美出口直接影響有限。第一階段協議的關稅減免幅度相對較小，短期內對山東省對美出口直接影響有限。一是美方2500億美元25%加征關稅的產品，占2019年山東省對美出口額的約一半，主要為機械、電子、汽車零件等山東省對美出口重點品類，維持現有加征關稅水平，將繼續對山東省相關企業出口帶來壓力。二是美方1200億美元15%加征關稅的產品和此次美方暫停加征關稅的約1600億美元商品，在山東省外貿商品中所占比重較小。

2.為山東省擴大從美國進口提供了廣闊發展空間。協議簽署前，山東省自美國進口商品，規模遠小于出口，且大宗商品占比較高。2019年，受加征關稅影響的木材、棉花、大豆等產品均出現了大幅下降。根據雙方協議，我國將在能源、制成品、農產品、醫療、金融等領域擴大自美高品質產品和服務進口，未來兩年內增加自美國進口商品和服務總額不低于2000億美元（以2017年進口商品和服務總額為基準）。2017年，我國自美國進口貨物和服務2100億美元左右（其中貨物1539億美元，服務560億美元）。如果我國自美國貨物和服務進口額未來兩年比2017年增加2000億美元，未來兩年我國對美國進口平均增速可能高達30-40%，為山東省擴大進口提供了廣闊發展空間。

3.有利于穩定投資者信心和擴大對美開放。（1）穩定投資者信心。一年多的中美經貿摩擦，對投資者投資信心造成負面影響。尤其是山東省部分輪胎、家具等對美出口額較大的行業企業，陸續開始向境外轉移，或制定轉移計劃，對外來投資者的影響則更為顯著。而此次協議的達成，避免了中美貿易環境的進一步升級和惡化，一定程度上改善了各方投資者對中美貿易前景的悲觀預期。（2）促進山東省服務業開放。山東省經濟發達，具有良好的經濟基礎，第二產業已經比較成熟，第三產業發展也處于較高水平，山東省對美國的教育、旅游、知識產權等方面服務有比較大的進口需求。此次雙方協議為山東省第三產業擴大開放提供了發展契機。（3）有利于山東省金融業利用外資。根據2020全球金融中心指數報告，北方城市中山東青島位居第二，排名在北京之后，天津之前。山東省擁有我國唯一以財富管理為主題的金融綜合改革試驗區，已經建立了適合財富管理發展的金融監管體制，出臺了一系列扶持金融業發展的政策措施，引進外資金融機構具有區域性優勢。根據雙方協議，我國將擴大銀行、保險、證券和信用評級等開放，加大美國等發達國家金融相關行業引進力度，有利于山東省金融業利用美資。

（二）新冠疫情對山東省同美國經貿合作主要影響

三月以來，國內外疫情防控和經濟形勢正在發生新的重大變化，境外疫情呈加速擴散蔓延態勢，世界經濟貿易增長受到嚴重沖擊，山東省經濟發展特別是產業鏈恢復面臨新的挑戰，對美經貿合作未來一定時期形勢嚴峻。

1.新冠疫情山東省對美進出口影響明顯。2020年以來，在全球疫情的陰霾下，各方對全球疫情持續時間和全球疫情高峰何時到來均無法準確研判，但普遍預期較為悲觀。

目前，山東省進出口過千萬美元企業復工率達100%。但大量企業反映在手訂單同比去年下降，給二季度乃至下半年山東省對美出口帶來壓力。當前疫情對外貿的影響已經從供給側轉為需求側，企業反映客戶取消訂單現象頻發，企業消化完現有訂單之后將面臨一個長度不確定的訂單“空窗期”。

2.山東省同美國服務貿易、雙向投資面臨巨大挑戰。在我國疫情得到基本控制、復工復產穩步進行的同時，美國新冠疫情持續發酵，金融市場大幅動蕩，聯邦政府和各州政府不斷調整應對措施，諸如暫停與歐洲旅行往來、暫停全球所有簽證服務、暫時關閉美墨美加邊境，防疫舉措步步升級，對美國經濟影響巨大。隨著確診病例的快速增加，美國已經成為全球新冠肺炎疫情的“震中”。

在美國新冠疫情得到有效控制之前，山東省對美旅游、留學等服務貿易已經基本停滯，貨物貿易將持續顯著下降。同時，此次疫情給全球產業鏈供應鏈帶來沖擊，再次讓美國認識到中國在全球產業鏈供應鏈中的作用。出于政治目的和經濟目的，美國已經對同中國經貿合作政策做出不斷調整，對山東省吸引美國外資和山東省對美投資帶來顯著影響。

3.影響山東省企業未來對美國市場的預期。新冠疫情發生后，美國政府部分高級官員多次發表不利于中美關系健康發展的言論，例如：2020年1月30日，美國商務部長威爾伯·羅斯在接受福克斯電視臺采訪時聲稱中國的疫情能夠加速工作機會回到美國;3月16日，美國白宮國家貿易委員會主任納瓦羅稱白宮正準備一項總統行政令，將醫療供應鏈從中國等國家轉回美國，以降低對外國的依賴;美國總統特朗普、美國國務卿蓬佩奧多次在推特或講話中稱2019新型冠狀病毒為“中國病毒”，對中國進行污名化指控。

美國疫情的快速發展和美國政客有關言論為未來中美經貿發展帶來陰影，直接和間接影響有關企業對美國市場的未來預期。

三、創新發展山東省對美經貿工作建議

（一）用好中國（山東）自由貿易試驗區政策，發展對美高質量服務貿易

美國高等教育總體水平仍位居世界第一，擁有眾多世界一流名校。吸引美國著名高校在山東舉辦分校，可以顯著提升青島城市知名度，拉動世界一流科研成果在山東的轉化，為山東培育國際一流人才，有力推動山東國際化建設，促進中美兩國科技與人文交流和民間交往，并且不易遭受未來中美經貿摩擦影響，比較容易獲得中美兩國政府高層支持。

同時，此次新冠疫情中，美國等部分國家的排華行為給廣大留學生和家長帶來巨大心理沖擊，將對中美包括高等教育在內的服務貿易產生重大影響。如果山東能夠在中美簽署第一階段協議和新冠疫情背景下率先引進一批美國著名高校在山東開設分校，將極大提高山東在全國乃至世界華人中的知名度、關注度和吸引力，并為山東發展儲備大量高層次人力資源，為山東開展國際交往開辟更加廣闊空間。

以往吸引美國著名高校到山東開辦分校，主要受國家有關政策制約。此次中美簽署第一階段經貿合作協議創造了良好的政策環境，中國（山東）自由貿易試驗區建設提供了政策創新的空間。建議山東省根據《中國（山東）自由貿易試驗區總體方案》中“鼓勵外國著名高校來華開展合作辦學”的國家政策，結合此次中美雙方達成的協議中“我國將擴大服務進口的條款”，充分發揮山東地域優勢和區位優勢，參考上海紐約大學、昆山杜克大學的辦學模式，引進美國著名高校到山東省設立分校，建設獨立法人資格的整建制大學并融入世界著名大學系統，采取一流大學模式大力培養山東省經濟社會發展急需的具有全球視野和國際競爭力的高端人才，把山東建設成為我國北方國際著名高校匯聚的高等教育省份。

（二）進一步打造國際化營商環境，吸引美國一流跨國公司投資山東

疫情影響下，國際直接投資更加低迷，外資等待觀望情緒加重。據聯合國貿發會議3月26日新發布的《全球投資趨勢監測報告》，受疫情影響，2020年至2021年全球外國直接投資可能下降30%—40%。在此背景下，需要政府采取更加有力的創新舉措吸引美國投資。

山東省作為資源要素齊全、發展基礎良好、開放優勢獨特的沿海開放省份，伴隨上合示范區、山東自貿區獲批和建設，山東在國家發展大局中的位置，在全國范圍內區位、物流、產業優勢更加突出。建議在對美招商中突出“投資山東就是投資中國國家戰略”概念，突出疫情背景下 “山東抗風險、擁有前景的價值高地，布局未來、引領未來的戰略要地”地位，由政府主導招商吸引美國一流跨國公司投資山東高端制造業和海洋產業。

建議山東省根據《中國（山東）自由貿易試驗區總體方案》中“加快發展海洋特色產業”和“提升海洋國際合作水平”的國家政策，落實《方案》中要求自貿試驗區青島片區打造“東部沿海重要的創新中心、海洋經濟發展示范區”重點任務，結合山東海洋資源優勢和構建山東特色的現代海洋產業集群需求，對標上海、深圳招商力度和營商環境，借鑒上海引進美國特斯拉超級工廠模式，由省政府牽頭招商吸引杜邦、陶氏等美國一流跨國企業在青島投資海洋設備制造、海洋船舶、海洋生物醫藥、涉海產品及材料制造、海洋化工、水產品加工等海洋產業項目，建設標桿性涉海生產型企業，加快發展山東海洋特色產業和高端海洋制造業，帶動山東面向全球的高水平、特色化招商引資工作。

對于標志性重大項目，借鑒上海、深圳模式，采取政策放“大招”、 “一把手”化身“招商員、推介員”做法，將招商引資作為頭等大事來抓;同時，針對標志性重大項目，借鑒深圳、上海等地做出的“好項目不缺土地”的保證。

（三）積極引進自美進出口的國內外貿易主體，將山東省打造成為中美經貿合作“國際客廳”

推動青島港加速向貿易港、樞紐港升級。用好中美協議中擴大服務貿易紅利，圍繞山東省國際航運貿易金融創新中心建設，吸引中糧、中石化、中國遠洋等境內外知名大宗商品生產商和貿易商集聚，集中開展境內外貨物中轉、集拼和國際分撥配送業務，拓展海運國際中轉集拼業務試點范圍，大力發展國際流通平臺，打造山東成為中美兩國在岸貿易和離岸貿易的主要樞紐，將青島港由物流港向貿易港、目的港向樞紐港升級，打造世界一流貿易港和樞紐港，促進山東省國際航運貿易金融創新中心建設。

積極擴大自美大宗商品進口。充分發揮青島口岸大宗商品進出口已有優勢和山東自貿區、上合示范區等國內獨特的區位優勢，充分把握中美協議簽署后我國將在能源、制成品、農產品領域大幅擴大自美進口的重大機遇，對照我國將要擴大自美進口的重點商品類別，以農產品、資源型產品等大宗商品為重點，積極引進自美進口的國內外貿易主體，搶占更多的自美大宗商品進口份額，努力將山東省打造成為我國北方地區自美大宗商品進口的重要基地和橋頭堡。

擴大對美國農產品雙向進出口。立足山東省農業資源產業優勢，統籌利用國際國內兩個市場，充分利用港口優勢，在“走出去”和“引進來”中，充分把握中美第一階段協議簽署后我國大幅擴大對美農產品貿易的歷史性機遇，持續深化農業對美合作，大力發展中美農產品國際流通平臺，積極擴大對美國農產品進出口，將山東省打造成為華北地區乃至全國進出口大宗農產品、水果、食用水生動物、冰鮮水產品、肉類等集聚交易中心。

定向吸引美國金融機構落戶山東。建議在對美資金融機構招商過程中，突出宣傳青島在中國北方僅次于北京的第二金融城市地位和中國（山東）自由貿易試驗區、上合示范區獲批后的政策優勢，用足自貿試驗區方案中“重點推動貿易和投資領域的人民幣跨境使用”有關政策紅利，圍繞山東省國際航運貿易金融創新中心建設，大力發展服務于貿易、航運的金融服務，定向吸引美國金融機構落戶山東;利用好全國首張外資基金銷售牌照花落山東的效應，擴大金融對外開放的力度。

（四）防范風險，繼續加強貿易摩擦監控和預警工作

繼續加強貿易摩擦監控和預警工作。自2018年美國挑起中美經貿摩擦以來，美方在談判中反復無常，多次違背雙方談判中達成的共識。因此雖然雙方已經簽署第一階段協議，但應充分認清中美貿易摩擦具有長期性和反復性，對美經貿合作不宜過分樂觀。建議山東省繼續加強貿易摩擦應對研究和預警工作，加大對企業服務力度，通過預警體系和法律援助體系，提升企業應對國際貿易摩擦的能力。

加大對外貿企業扶持力度，防范中小外貿企業倒閉和失業風險。針對在中美貿易摩擦中和新冠疫情發生后遇到困難的外貿企業，千方百計落實好國務院出臺的一系列穩外貿政策措施。特別是近期出臺的出口退稅、出口信用保險、出口信貸等合規性政策工具，幫助外貿企業特別是中小微外貿企業，解決面臨的風險和成本上升、訂單減少、資金鏈緊張等突出問題，為企業提供必要的法律和信息服務，引導企業防范風險，幫助企業保市場、保訂單、保份額。

短期內慎重對美直接投資。近期綜合考慮新冠疫情影響和美方天量救市資金投放舉措以及匯率變動和金融風險等因素，建議提醒企業慎重對美大規模直接投資，防范投資風險和金融風險，政府有關部門從嚴控制對美投資。▲

參考文獻：

[1] 中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經濟貿易協議》2020年1月15日.

[2]國務院《中國（山東）自由貿易試驗區總體方案》2019年8月2日.