國際市場對我國糧食產業發展的影響分析

曾祥坤

摘 要：我國加入WTO后，國內糧食產業與國際市場深度關聯，突出表現在貿易、產業鏈、政策等方面。國際市場有利于增加國內糧食供給保障、集約農業資源、提高產業效率，同時也帶來了對糧食生產流通消費環節的沖擊、加劇市場波動與投機行為、市場蠶食與社會人文環境多重風險疊加等不利影響。在短期內不可能退出國際市場的現實背景下，要積極主動參與國際市場協調競爭，利用好資源配置渠道優勢，同時規避潛在的風險。

關鍵詞：糧食產業;國際市場;貿易;外資

由于自然地理條件的差異性，導致各國糧食品種、結構、產量的非均衡性，客觀上賦予了國際糧食市場較大的作用空間：通過糧食貿易實現品種串換、余缺調劑，進而提升世界糧食安全水平、改進全球福利。然而，糧食又是重要且特殊的生活必需品，糧食風險容易觸發國家理性，從而增加世界糧食貿易的不確定性和脆弱性，危及糧食進口國的生存權利。在nocv-2019新冠狀病毒疫情影響下，最大的稻米出口國印度大米出口受阻，第三大出口國越南一度限制大米出口，菲律賓、印尼等國瞬間出現糧食告急，國際糧食市場供給波動傳導至國內，使原本趨于平靜的國內糧食消費市場引發較大范圍的搶購風波。糧食部門、糧食企業、糧食專家密集發聲，充分釋放糧食產能保障、庫存儲備充足、進口影響較小等信號，雖然從國家整體上看，搶購實屬過分擔憂，但是總量安全下的個體安全如何保證？公眾囤米反映出對糧食安全的信心不足，如果未來真正發生糧食短缺，社會群體響應的負面影響將不可估量。因此，考慮糧食安全問題必須審視國際市場這個重要影響因素。

一、我國當前糧食產業已與國際市場深度關聯

2001年我國加入WTO，以烏拉圭回合《農業協定》為準則作出承諾，糧食市場逐步對外開放。目前，國內糧食市場與國際糧食市場逐漸形成“你中有我、我中有你”的緊密關系，雙方都很難重新回到入世前的初始狀態。

（一）“兩個市場”聯動便捷，糧食貿易尤其進口量快速增長

以距離較遠的美洲市場為例，美國西海岸的糧食離港經海運到我國口岸一般20天左右，美國墨西哥灣沿岸地區運河航線40天左右，南美巴西阿根廷45天左右，而糧食從內陸收儲到港口集并，短則1周之內可以完成，這也意味著遠在美洲的糧食，一兩個月就可以從田間運到中國。同時，在開放條件下“兩個市場”的供求信息能夠得到快速響應，要素資源重新配置組合。近些年，國外糧食生產者瞄準我國糧食產需結構，作出相應的策略性調整。比如，早期我國為解決飼料用糧問題而大力發展玉米，玉米播種面積從2000年3.5億畝增長至2019年6.2億畝，玉米產量從1.3億噸增長至2.6億噸，為了搶市場，美國就轉種高粱、大麥等玉米替代品出口中國;2016年我國開始調減玉米、增加大豆，美國就逆向操作，根據美國農業部預測報告顯示，2019-2028年將增加玉米種植面積，減少大豆種植面積。由此可見，國際國內“兩個市場”是緊密聯動的。

從貿易數據來看，糧食出口自2007年開始出現下滑趨勢，絕對量變化在百萬噸級，但從2014年開始，糧食進口量連年超過億噸。2015-2019年分別達到1.25億噸、1.15億噸、1.31億噸、1.16億噸、1.11億噸，進口量位居世界第一。相比入世前的2000年，我國糧食進口量僅為1357萬噸。作為國際糧食市場上最大的買家，我國短期內難以全面退出國際市場;同時國際市場也很難找到能夠替代中國的巨大需求市場，同樣在短期內離不開中國。國際國內雙方都很難重新回到入世前的初始狀態。

（二）外資企業不斷滲透我國糧食產業鏈，本土企業也在積極“走出去”

從上游種子化肥，到原糧收購儲運，再到糧油加工銷售，外資已經全面介入我國糧食產業鏈。在種子行業，持有種子經營許可證的外資種業公司有25家，數量雖然有所減少，但產業集中度增加，大型跨國種業公司，通過參股等形式，廣泛介入國內種業。在收購領域，外資糧商早就開始布局，通過與農民開展合同訂單、收購基層糧庫等方式進入糧食流通，曾經發生的外資高價搶糧事件，可以側面看出外資的布局策略。在加工銷售，金龍魚、胡姬花、香滿園、鯉魚等外資糧油品牌早已進入百姓餐桌，據《中國的糧食安全》白皮書數據顯示，2018年涉糧外資企業加工轉化糧食數量、產品銷售收入分別占到全國的14.5%、17%。隨著外資進入的深度和廣度的拓展，外資企業在我國糧食市場的份額還將不斷增長。隨著WTO保護期的結束，我國糧食市場也主動向外資進一步開放。根據2017年版外商投資產業指導目錄、2018年版外商投資準入負面清單，我國取消或放寬了種業、主糧收購批發、米面油加工等方面的外資準入限制。目前，外資可以控股除小麥、玉米以外的農作物種子生產，可以進一步向食用油脂、大米、面粉以及玉米深加工等方面延伸。

相比而言，我國糧食企業“走出去”剛剛起步，但勢頭較好。如2016年、2017年中糧集團分別完成收購Noble Agri（來寶農業）和Nidera（尼德拉）100%股權，組建中糧國際，投資布局各地糧食市場，每年采購的谷物和油料超過4000萬噸，經營巴西最繁忙的桑托斯港碼頭，發展成為巴西大豆第三大出口商，堅定了打造我國“國際大糧商”的信心。

（三）國內糧食產業政策逐步與國際規則接軌

加入WTO，既有權利也有義務，那就是必須遵從WTO規則。在糧食貿易方面，一切調節手段關稅化，即只通過關稅政策對糧食貿易數量、品種、價格進行約束，取消許可證等非關稅措施，同時落實關稅減讓，入世以來農產品平均關稅稅率下降了8個百分點。在糧食產業支持方面，WTO框架下的黃箱政策約束越來越明顯，我國長期延續執行的糧食保護價、最低收購價等價格支持政策，部分作為黃箱政策計入8.5%的微量允許標準限度，政策執行空間變小，不得不進行收儲體制改革，以更符合WTO規則的方式進行支持。

據統計，我國加入WTO的18年來，美國累計發起對我國農產品補貼政策的訴訟達14次。其中，在2016年的訴訟中，專家組在小麥、稻谷政策補貼上作出了有利于美方的裁決，構成了國內糧食補貼政策的外部壓力。

二、國際市場對我國糧食產業發展的影響

我國加入國際糧食市場已是既成事實，且退回路徑幾乎被鎖定，因此，現在再對國際市場作價值判斷已無意義，更需要從產業關聯的角度進行理性分析，找出有利的和不利的因素。

（一）有利因素：資源配置效率提升

1.增加國內糧食供給保障。糧食貿易互通能夠分散自然、歷史等非市場因素導致的風險。一是糧食數量保險。自然災害在全球范圍內隨機分布，加入國際糧食市場，因極端自然天氣導致的國內糧食數量短缺，可以通過國外渠道增加供給，相當于多了一道穩定供給的保險。我國在1959-1961三年自然災害期間，本土糧食供給潛力充分釋放仍不滿足需求，只能突破思想束縛和市場封鎖，轉向多渠道糧食進口。二是糧食品種調劑。糧食品種性質的區域化，需要國際市場來調節。如我國的面食側重蒸煮，歐美的面包側重烘焙，經過歷史長期的匹配選擇，我國高筋小麥的產量和品質不如歐美，因品種結構導致供給短缺，必須借助國際市場進行調劑。據統計，我國目前仍然存在300-400萬噸高筋小麥缺口，需要通過進口來彌補。

2.集約農業資源。進口糧食相當于進口資源。以大豆為例，2019年我國大豆播種面積1.4億畝，產量1810萬噸，畝產258.6斤，同年大豆進口8851萬噸，進口依存度83%。假設大豆必須自給自足，那么需要增加大豆播種面積6.8億畝，但2019年全國糧食播種面積17.4億畝，如果大豆就需要8.2億畝，相當于總播種面積的47%，相應地其他糧食作物的播種面積就會縮減。在有限耕地資源的約束下，確保谷物基本自給、口糧絕對安全的戰略目標就無法實現。同時，絕對的自給自足，還會增加水資源、能源、化肥等消耗，生態環境進一步承壓。加入國際市場，借用國外資源，可以減輕國內糧食生產和環境保護雙重壓力，然后集中優勢發展主糧品種，有保有壓。

3.提高產業效率。向國際市場開放，伴隨而來的外國資金、技術等要素紛紛進入，促進國內糧食產業升級;同時，外來競爭激活了國內市場，本土企業以時間換空間，長期看有助于提高糧食產業整體效率。比如，外資種業公司進入中國，憑借技術優勢和科研投入，培育的“洋種子”品質高、受認可，曾一度迅速占領了部分市場，但最后的發展并沒有導致種業的全面失守，相反，在長期競爭和交流互鑒中，本土育種能力也在不斷增強，國產種子逐步重新占領市場，鞏固了主導地位。據農業農村部公開數據顯示，目前我國自主選育品種面積占比達到95%，進口種子市場份額僅占3%。

（二）不利因素：不確定性增加

1.沖擊糧食生產流通消費各環節。很多學者研究得出結論：加入國際市場后，國內糧食生產不具有比較優勢。面對國際市場，一是分散的種糧農民受到沖擊，與以出口為導向的美國大型農業綜合企業相比，我國農民生產糧食在成本、質量、技術、價格上不占優勢，在國際貿易規則下，雙方處于不對等競爭狀態，如果沒有政府補貼和其他管制措施，農民集團很容易被外國企業所擊垮。政府在生產環節的“四項補貼”從2004年145億增長至1600多億，仍不足以抵御風險。二是以國產糧為原料的糧食加工企業受到沖擊，在成本端，國內糧價高于國際糧價，加工成本上升;在銷售端，國內企業與國外企業面臨同一市場競爭，兩頭壓擠糧食加工企業利潤。例如，雖然近3年玉米市場價格下降了20%，但全國酒精企業開工率只有50%左右，大部分企業處于盈虧平衡點，酒精出口不斷減少，競爭力不強。三是消費者信心受到沖擊，進口量激增引發糧食自給率的擔憂，加之重金屬污染等話題，國產糧食被“污名化”，社會心理預期將發生改變。近些年國內赴日本游客發生過搶購大米行為就是例證。

2.加劇市場波動與投機行為。受自然周期和市場供求的影響，糧食數量-價格本身就存在波動性，加入國際市場后，國際市場的波動會隨著產業鏈傳導至國內，可能導致兩種后果：一是使原本穩定的國內市場變得波動，如2008年爆發全球糧食危機，國際糧價快速上漲1倍，國內成為“糧價洼地”，價差驅動本土糧食走私和出口，扭曲了糧食實際供求關系，增加了國內糧食安全的風險。為保國內糧食市場穩定和充足供給，決策者相繼提高小麥、稻谷最低收購價，增幅達15%、20%，逐步化解了風險，但又引發了后續的糧食收儲矛盾。二是使原本波動的國內市場變得更加波動，如這次疫情期間，春節前后，疫情導致人流物流交通的暫時性中斷，多地顯示超市貨架大米搶購一空，隨著后期疫情形勢好轉及有序復產復工，搶購行為逐漸減少，回歸理性消費，但是3月下旬受全球疫情形勢惡化的影響，印度采取“封國”防疫策略、大米出口受阻轉內銷，第三大稻米出口國越南宣布自3月24日起限制大米出口，繼而哈薩克斯坦、埃及、塞爾維亞、柬埔寨等國也推出了糧食等農產品出口禁令，國際糧食市場供給波動傳導至國內，使原本趨于平靜的國內糧食消費市場再次引發更大范圍的搶購風波，加劇社會恐慌心理。

同時，市場開放為國際投機資本提供了渠道。幾乎每一次糧食市場波動，都有資本的“幕后手”，借助糧食減產、搶購等話題，現貨囤積、期貨炒作，推動糧價預期自我實現式上漲，增加了糧食產業安全的脆弱性。為此，我國政府在穩產的同時，嚴格保密糧食儲備庫存，通過儲備高拋低吸，對投機資本進行防范。

3.市場蠶食與社會人文環境多重風險疊加。跨國糧商逐步蠶食南美市場的教訓值得反思，尤其在自由市場旗幟下，從貿易到物流再到生產的逆向發展和漸進滲透更需關注。外資企業布局中國，不僅帶來了市場被蠶食的風險，還有其他多重風險：一是失去產業發展自主權，市場被資本理性操縱;二是本土糧食產業鏈及其關聯的要素市場被擠出，生產企業、農戶福利受損;三是附加在本土糧食產業相關的傳統知識、生物多樣性等消失，且隨著時間推移將不可逆;四是市場完全控制后，壟斷糧商進一步對消費者的福利侵蝕。最終市場風險、社會風險、人文風險、環境風險相互疊加，糧食產業完全依賴國際市場，從而形成更大的公共風險，危及國家自主性。

中國大豆案例可以作單品種的階段性說明：外資通過貿易滲透加工市場，其參股的榨油企業，要求進口美洲轉基因大豆，在數量上和品質上擠壓國產大豆;因擔心“基因污染”，國產大豆傳統出口市場萎縮;國產大豆種植積極性降低，豆農棄種;大豆進口20年（1999-2019年）增長20倍;市場份額最大的外資品牌金龍魚“領漲”，消費者支出增加。目前，大豆行業尚未被外資完全壟斷，但外資產業一體化及其對本土的排擠之態勢已非常明顯。

三、啟示與建議

我國加入國際糧食市場，既有有利因素，也有不利因素，在短期內不可能退出國際市場的現實背景下，要積極主動參與國際市場協調競爭，利用好資源配置渠道優勢，同時規避潛在的風險。

（一）堅持本土化戰略，防范國際市場沖擊

堅持“以我為主、立足國內”，充分開發利用本土資源，打造特色優勢產業，形成“本土資源-本土產業”相互嵌套的穩定格局。明確各類企業在中國境內開展糧食加工轉化業務，原則上優先采用本土糧食原料，支持和維護本土糧食生產種植，防止進口糧源的供給替代。要落實農業供給側結構性改革，對照市場需求變化趨勢，優化本土糧食供給結構，確保適銷對路、產需平衡。探索建立進口轉儲機制，保障短缺品種供應，同時打擊投機。

（二）深化拓展多邊貿易體制，加強渠道能力建設

依托“一帶一路”建設，積極與沿線國家發展糧食貿易，強化多邊合作，拓展國內緊缺品種的進口來源渠道，降低國別集中度。支持國內有條件的企業“走出去”開展糧食產業投資，推進海外布局，特別要重點加強境外一手糧源收儲能力、物流運輸能力。可以總結中糧巴西桑托斯碼頭項目經驗，加強海外港口運營和基礎設施投資，爭取形成穩定的國外糧食供應渠道。在深化拓展貿易合作過程中，要學習并運用好國際規則、東道國法律法規，積極參與國際糧食貿易治理機制變革，在當前WTO農業多邊貿易談判中，強調農業滿足糧食安全供給目標的基本功能，把糧食安全的非貿易關注與其他關注區分開來，合理界定綠箱、黃箱政策，力爭發展中國家享有較多的特殊差別待遇。同時，還要從歷次貿易訴訟案例中汲取教訓，維護中方正當權益，避免貿易摩擦。

（三）以資本控制外資，引導市場競爭合作

對待外資，既要謹慎防范，也要充分利用。密切關注外資企業在中國境內的發展動向，嚴防其產業鏈一體化布局，尤其是糧食生產種植環節，嚴格控制外資過度介入，提前做好應對措施。鼓勵中方企業與外資的公開合作，防止變相參控股、潛在滲透。可以成立中外合資新公司，借助外資先進技術和管理優勢，提高業務經營和運營能力，在股權設置上要充分考慮未來跨期市場做大后的增值空間，積極爭取中方控股權，通過股權結構和公司治理，約束外資。

（四）科學合理制定補貼政策，增強風險抵補能力

重點關注國際糧食市場波動對國內市場帶來的風險和不確定性，結合關聯產業鏈進行風險總量評估和傳導路徑分析，及時斬斷風險傳播鏈條，防范糧食風險演化升級。針對國際糧食貿易脆弱性風險，要進一步完善生產環節的直接補貼政策，配套流通環節的最低收購價政策，通過收入直補和價格支持雙重激勵，調動農民種糧積極性，確保本土糧食產能和安全供給量。針對國際糧食貿易中不對等競爭問題，要在遵循國際補貼規則前提下，充分挖潛補貼政策空間，理直氣壯地加強對糧食領域的財政支持力度，通過補貼上下游關聯產業，如種子、化肥、農機以及飼料、酒精等行業，增強本土糧食產業鏈綜合競爭力和抗風險能力，確保產業安全。▲

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