中國特色現代社會福利財政制度建設論綱*

2020年抗擊新冠肺炎疫情凸顯了健康、福利財政學與社會福利制度的極端重要性，醫療健康財政學、社會福利財政學、全球公共衛生財政學等政策議題應運而生。中國“戰疫”輝煌成就彰顯了以人民為中心發展理念，體現了社會主義制度的優越性。抗擊新冠疫情實踐再次說明，醫療、健康照顧服務本質是典型、標準的“福利”性質。健康財政和福利財政制度發揮了決定性作用。福利性質和“免費”醫療救治為落實“兩個確保”政策，社區防控，復工復產和經濟社會生活重建等，均奠定了堅實的健康、福利財政制度基礎。這次新冠“戰疫”極大地促進了中國健康、福利財政制度建設以及健康財政與福利財政整合。健康代表福利，福利反映健康，說明醫療健康財政與廣義社會福利財政體系之間有密切的關系。簡言之，醫療健康服務籌資責任取決于醫療健康服務本質屬性，實質是健康福利財政學議題。本文采取中觀層次的社會福利、社會政策與社會服務體系概念框架，在梳理總結全國社會福利財政學的研究狀態基礎上，探討中國特色現代社會福利財政制度建設的相關問題。

一、社會福利財政學的研究狀況與基本特征

福利（welfare）概念是西方哲學社會科學中最常用的基本核心概念，是發達國家“福利國家”與“福利社會”的共同理論基礎。①福利價值觀、概念、目標、理論、功能、地位作用集中體現在世界各國社會福利制度之中。②一般來說，社會福利概念有廣義、宏觀、中觀和狹義、微觀之分。廣義和宏觀福利泛指一切有助于改善人們生活質量的活動和努力。中觀福利概念泛指經典、標準社會福利制度的范圍，即英國起源和歐美各國普遍適用的社會政策框架與社會服務體系，主要范圍包括社會救助、社會保險、福利服務或個人社會服務、住房服務、教育和醫療健康服務，共計六個亞體系。國家有關社會救助、保險、福利服務、住房、教育和醫療健康的政策就是所謂的“社會政策”。社會救助服務、社會保險、福利服務、住房、教育和醫療健康服務組成“社會服務體系”。[英]邁克爾·希爾：《理解社會政策》，劉升華譯，商務印書館，2003年，第1～3頁。十九大報告指出，要堅持在發展中保障和改善民生，增進民生福祉是發展的根本目的，要“在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”。習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第23頁。鑒于我國學界習慣使用由社會救助、社會保險與遺屬津貼三部分組成的“社會保障”概念，本文將“社會保障財政學”作為一個檢索詞，以便更全面系統地了解社會福利財政的研究狀況。

總體來說，全國社會福利財政學的研究狀況不容樂觀，亟須加強。2020年3月12日，筆者利用中國知網文獻檢索系統，選取“全文、主題、關鍵詞、篇名、摘要”五類檢索類型，用“社會救助財政學、社會保險財政學、社會保障財政學、福利服務財政學、住房財政學、教育財政學和健康財政學”作檢索詞，予以文獻檢索，結果見表1。

表1 中國知網健康、社會福利財政學等文獻狀況一覽表（2020.3.12）

總體來說，在全文、主題、關鍵詞、篇名、摘要檢索類型中，最重要的是關鍵詞和篇名，關鍵詞反映文獻關注點和主要內容，篇名直接反映文獻的主題思想和核心觀點。從關鍵詞角度看，社會救助財政學和福利服務財政學均是零，其余幾類文獻也是屈指可數。其次，從篇名角度看，在七類社會服務財政中，社會保障財政學文獻數量最多，其次是教育財政學，第三是衛生與健康財政學，社會救助與社會保險財政學并列第四，住房財政學位居第五，福利服務財政學為零，反映出國內社會福利財政學研究嚴重滯后狀況，福利服務財政學幾乎是空白點。第三，從篇名角度看，七類社會服務財政中絕大多數文獻“篇名”都是某個領域財政學視角，如社會救助財政學從財政學視角來討論社會救助問題，主要關注社會救助與財政制度之間的“相互關系”。江治強：《我國社會救助的財政問題與對策探析》，《山東社會科學》2008年第5期。除教育財政學與健康財政學有明確概念界定外，其余五個社會服務領域無明確概念界定。葉松梅：《中國現代教育財政學開拓者——陳友松》，《浙江教育學院學報》2009年第2期。更重要的是，文獻回顧發現，迄今為止，尚無一篇討論中觀層次的社會福利財政學概念框架與范圍內容的文獻。社會福利財政學尚屬財政學研究和社會福利研究的共同空白點。美好生活時代與現代財政制度建設呼喚中觀層次的社會福利財政學研究。

二、福利財政學概念涵義、構成要素與基本特征

社會福利財政學是新時代新型現代財政學和現代財政基礎理論的重大創新，是中國特色現代財政理論體系重要組成部分，指明現代財政制度建設的優先領域、戰略重點和發展方向。在財政學領域，新時代重要意義是現代財政理論、新型現代財政學范式與現代財政制度建設。研究發現，傳統財政學思維模式和財政理論范式的舊邏輯存在諸多理論缺陷，如福利角度的公共產品在邏輯上不存在。與此相反，新時代涌現的現代財政學新思維和新邏輯，現代財政理論范式革命性創新觀點是：在集體基礎之上體現整體觀;在風險社會背景下以公共風險為邏輯起點。即以公共風險作為財政學的邏輯前提，現代財政制度的基本職能是防范

化解公共風險，實現公共風險最小化就是人民福利最大化。劉尚希：《紀念改革開放四十周年系列活動之一? 廊坊會議：新時代 新起點 財政基礎理論研究再啟航》，《財政研究》2018年第6期。簡言之，福利財政學是美好生活需要、現代財政理論范式轉變和國家治理體系建設的共同結果。

社會福利財政學的主題不是社會福利制度與現代財政制度的“相互關系”，而是從國家發展目標、政府職能角色和財政職能體系等基本原理角度探討國家、市場與社會間結構化關系。社會福利財政學是社會、福利和財政學三個重要概念有機組成的現代性、整體性、系統性、綜合性和規范性概念，反映現代社會觀、福利觀、財政觀和制度觀的整體狀況。顧名思義，社會福利財政學是指現代國家和政府為解決社會問題，滿足社會共同需要和防范社會風險所制定法律政策、提供“去商品化”社會服務和國家治理活動總和的現代政治科學。社會福利財政學關鍵詞和主要構成要素有五方面，全面系統反映現代國家與財政制度本質。一是社會福利財政學的唯一和最主要政治主體、權力主體和財政責任主體是現代國家與政府。二是社會福利財政學的社會福利制度目標、財政政策目標和國家發展目標本質是“政治性”。政治是政策或國家意志的表達，行政是對這些政策的執行。所有政府體制都存在兩種主要或基本政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行，福利政治學與財政政治學色彩濃厚。[美]弗蘭克·古諾德：《政治與行政：政府之研究》，豐俊功譯，北京大學出版社，2012年，第9～10頁。三是現代社會福利制度和財政制度的主要社會功能有：解決社會問題，例如脫貧攻堅;滿足社會需要和社會共同需要，前者主要是社會服務與社會政策，如義務教育與健康，后者是公共服務與公共政策，如國防與外交;劉繼同：《公共政策與社會政策的區別和中國政府職責范圍角色的戰略定位》，《社會科學評論》2011年第2期。預防和防范各種社會風險，如傳染病和國家、全球重大突發公共衛生事件，國防應急等。劉尚希、武靖州：《財政改革四十年的基本動力與多維觀察——基于公共風險的邏輯》，《經濟縱橫》2018年第11期。這說明現代國家或政府職能、社會福利制度和現代財政職能是有層次性和內在結構性規律。四是社會福利財政制度范圍既涉及國家、政府所有法律、政策，又包括政府提供的所有服務，還包括國家政府所有行政管理體制、國家治理體系和治理能力等。五是社會福利財政學學科屬性既非社會福利，又不是經濟性財政學，而是“政治科學”。付敏杰：《新時代財政職能的國家化和財政學的政治學轉向》，《財經問題研究》2019年第2期。簡言之，社會福利財政學是現代國家主要目標職能，尤其是現代財政制度建設的必然歷史產物。

社會福利財政學的基本特征是政治性、基礎性、政治經濟性、綜合性、系統性、社會性和爭議性，深刻反映國家本質、國家政治權力性質、公民社會權利和現代社會福利制度本質。政治性主要指現代社會福利制度和財政制度本質屬性，涉及國家政治權力和公民權利等。邊明社：《公共選擇理論與財政政治學的形成與興起》，《云南社會科學》2009年第4期?；A性主要指現代社會福利財政制度在國家治理體系及國家建設中所處基礎性地位。李煒光：《財政何以為國家治理的基礎和支柱》，《法學評論》2014年第2期。政治經濟性主要指社會福利財政制度主體和主題是政治主導的政治經濟學，而非一般經濟學。綜合性既是指財稅、金融、信貸、消費等綜合性平衡，又是政治、經濟、社會和文化整體性。系統性主要指福利財政制度涵蓋政治經濟社會文化所有領域，最忌局部、行業、部門和碎片化。社會性主要指國家政治本質、財政經濟形態和社會政策目標都體現為財政社會化程度。李成威：《社會化與公共化視角回眸財政改革四十年》，《地方財政研究》2018年第11期。爭議性主要指現代政治生活、財稅法律與福利政策普遍現象：常存在理論政策爭論議題。劉繼同：《國家、市場與社會的關系：歐美國家福利理論建構與核心爭論議題》，《社會科學研究》2018年第4期。

三、社會福利財政學的范圍內容與層次結構

社會福利財政學范圍廣泛，內容繁多，中觀層次的社會福利財政制度框架范圍內容基本“等同”社會政策與社會服務體系框架范圍內容，是世界各國財政支出優先領域和戰略重點。目前，國內學界有關社會福利財政制度范圍內容界定的理論視角主要有某個領域財政學研究、社會開支范式財政學、民生范式財政學、美好生活財政學和中觀社會福利財政學視角五類：首先，社會救助、社會保險、福利服務、住房、義務教育和醫療健康等各個領域財政學視角。實證研究發現，近年來我國城鄉社會救助覆蓋面及保障標準有較大提升，但在財政預算機制、財政分擔、財政轉移支付機制、財政投入增長機制等方面仍存在較多需要調整和解決的問題。曾崇碧：《政府民生保障職能與社會救助財政投入機制分析——以重慶市城鄉社會救助為例》，《經濟體制改革》2009年第4期。其次，英、歐盛行社會政策與“社會開支”式福利財政制度范式，社會福利財政范圍清晰。王卓祺：《社會政策：我國香港地區及東亞社會開支的啟示》，《社會政策研究》2017年第1期。第三，2000年以來在國內日趨流行的“民生型”福利財政制度范式，核心理論主張是民生支出占財政支出的比重和規模作為衡量民生財政的主要標準，其最大理論缺陷是民生概念。而民生概念內涵外延、構成要素、范圍內容與民生問題實質決定民生與財政關系理論基礎。劉志廣：《民生與財政：一個財政社會學研究框架》，《上海行政學院學報》2013年第1期。第四，與此密切相關和類似的是，美好生活財政學研究視角，這是社會福利財政學最新發展。楊志勇：《加快建立現代財政制度 實現新時代的美好生活》，《中國財政》2017年第22期。美好生活財政視角最大理論問題是美好生活內涵豐富、外延廣泛，難以清晰準確界定、測量。簡言之，中觀層次社會福利財政學視角是反映現代國家與現代財政制度本質的最佳理論范式。

社會福利財政學與福利財政制度在現代財政制度框架中所處層次、地位決定其層次范圍。目前，國內學者對現代國家總體性和整體性財政制度框架范圍、類型和層次結構研究有四類：一是傳統財政學理論研究范式、轉型財政學與現代財政學三種理論研究范式或類型區分。楊志勇：《現代財政制度：基本原則與主要特征》，《地方財政研究》2014年第6期。二是從當代中國財政制度結構功能歷史變遷角度，確定現代財政制度類型和財政支出重點。如我國財政經歷建國初期經濟恢復時期的過渡型財政、大規模經濟建設時期的生產建設型財政、計劃商品經濟時期的分灶吃飯型財政、社會主義市場經濟體制下公共財政四種體制。公共基礎設施建設和生態環境保護明顯加強，積極促進社會保障體系的構建和完善，加大對教育、衛生和科技的投入，這既是公共財政制度的基本特點，又是公共財政制度的基本職責。葉振鵬、趙云旗：《新中國60年財政轉型之研究》，《中國經濟史研究》2009年第3期。三是從中國特色社會主義財政內涵、現代預算制度和全口徑預算體系審查三者間相互關系看，中國特色社會主義財政應是國家財政、公共財政、發展財政、改革財政與涉外財政的統一。鄧力平：《中國特色社會主義財政、預算制度與預算審查》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版）2014年第4期。比較而言，從現代財政制度性質、本質、目標、結構、功能或職責角度劃分最具理論解釋力。從轉型財政學和現代財政制度結構角度看，中國財政制度結構轉型實踐的重大制度創新是公共財政、公共福利財政和應急、社會救助財政三類制度框架形成，反映現代財政制度結構。劉繼同：《論中國特色公共福利財政制度框架建設——以轉型財政學為視角》，《學習與實踐》2012年第3期。從公共政策與社會政策，政府職能定位與現代財政制度目標角度看，國家現代財政制度框架范圍主要由社會救助與反貧困財政、公共財政、社會福利財政和公共應急財政四個亞體系組成。

圖1 現代財政制度框架范圍內容、層次結構與主要類型示意圖

社會救助與反貧困財政是現代社會最古老、最基礎和最具政治功能的社會福利財政類型。社會救助與反貧困財政歷史最為悠久，通常是以1601年英國伊麗莎白濟貧法為標志性事件，反映政府（當時主要是地方政府）開始承擔社會救助國家責任，主要服務對象是各類貧困人群、家庭，包括臨時和長期失去生活來源人群，主要服務內容是維生，主要發揮“兜底”作用。宮蒲光：《關于社會救助立法中的若干問題》，《社會保障評論》2019年第3期。社會救助與反貧困財政之上是經典的公共財政體系，是民族-主權和現代國家的歷史伴生物，國防、外交、環境保護、道路、橋梁和燈塔一類基礎設施體系等是主要范圍，服務對象是全體國民和整個社會，服務內容是政府提供公共產品和公共服務，主要發揮“基礎性”作用。方鑄、王敏：《對公共財政理論的再反思——兼論現代財政制度》，《財政監督》2017年第19期。社會福利財政位居現代財政制度第三個層次，萌芽于19世紀中晚期，發展于20世紀初期，成熟于二戰后“福利國家”體制形成期，主要服務對象是有公民權利和有需要的所有普通國民，如學齡兒童與義務教育、結婚男女與住房政策，社會弱勢群體、劣勢群體和照顧依賴人群等，主要服務范圍廣泛，內容繁多，主體由社會救助、社會保險、福利服務、住房、教育和醫療健康服務六個亞體系組成，主要發揮“社會安全網”“社會穩定器”與“社會福利”作用。劉繼同：《中國特色公共財政制度框架建設與構建福利化和諧社會》，《學習與實踐》2010年第1期。福利財政既有低層次社會控制、社會穩定與社會安全，更有高層次社會團結與社會歸屬作用。新冠肺炎疫情類重大突發公共衛生事件、重大災害和戰爭等一類國家公共安全，甚至是全球公共衛生應急財政是最新一類的財政職能，是現代和全球化高風險社會的必然產物。公共應急財政主要服務對象既包括國家、社會，又涵蓋普通人群和所有國民，主要服務內容廣泛多樣，例如緊急救援、防控疫情、救死扶傷、物資保障、恢復重建、經濟補助補貼等。除重大自然災害外，公共應急財政主要發揮預防社會風險和臨時性國家安全保障等作用。朱俊杰：《論我國應急財政的問題及改進對策——基于預備費視角》，《財政監督》2019年第2期。2018年組建的應急管理部和2020年突發的新冠肺炎疫情，凸顯公共危機和國家應急財政體制的緊迫性。

社會福利財政制度服務對象明確、范圍廣泛、內容豐富、層次結構鮮明，是現代財政制度建設的優先領域和戰略重點，以解決政府職能缺位、錯位和越位等制度問題。現代社會福利制度的服務目標、服務對象、范圍內容、功能作用、層次結構與制度體系框架，決定社會福利財政的服務目標、服務對象、范圍內容、功能作用、層次結構與制度體系框架?，F代社會福利制度主要由社會救助、社會保險、福利服務、醫療照顧、住房家庭、義務教育、健康與社會照顧七部分組成，社會福利財政制度也由七部分組成，而且層次結構分明。劉繼同：《中國現代社會服務體系建構論綱》，《社會建設》2016年第1期。

圖2 現代社會福利財政制度范圍內容與層次結構趨高示意圖

四、社會福利財政學的優先領域與戰略重點

目前，中國公共財政與現代財政制度建設總體狀況不容樂觀，在社會救助與反貧困財政、公共財政、社會福利財政和公共應急財政中，社會福利財政制度是最薄弱和亟須加強領域。公共財政支出結構是政府履行其職能、為社會提供公共產品與服務的廣度和深度的重要標志。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，主要通過財政支出手段來體現。財政支出領域的改革，既是新一輪現代財政體制改革的核心領域與戰略重點，又是財稅體制改革政策和成果的主要體現。研究發現：我國全口徑財政支出占GDP的比重2012年為33%。全口徑財政支出中經濟建設支出達39%，福利方面支出僅為41%。財政支出領域改革的總體方向是：適度控制總體規模;建立優化一般性行政支出結構的長效機制，降低行政成本;逐步壓縮經濟建設性支出規模，優化公共投資結構;繼續加大社會福利性支出比重。應繼續大力推進社會福利體系的廣覆蓋，加快推進各類社會福利項目的整合;以籌資為基礎，以可持續為原則，合理確定不同人群社會福利項目的待遇水平;加快建設適應老齡化沖擊的老年福利體系，大力發展人力資本投資型社會福利項目，同時要改善制度設計以增強福利項目的內在激勵，創新項目實現形式以提高真實福利效果?；A設施建設高峰期的基本國情決定政府投資支出比重較高并還將延續一段時間，針對地方政府投資易熱不易冷，政府投資過度易誘發產能過剩等問題，應注重以體制改革削弱地方政府不合理的投資沖動、調整投資結構，確?；A設施建設遵循適度超前原則，建立以市政債和地方債為主體的新籌資機制，建立中長期資本預算制度，加強事后審計監督。高培勇、楊志勇、汪德華：《推進財政支出領域的改革》，《經濟研究參考》2014年第22期。中國公共財政支出的總體性、結構性與體系性缺陷同樣反映在地方政府公共財政支出狀況上。研究發現，1998-2008年陜西省公共財政支出結構演變趨勢是：行政管理費支出趨勢平穩且居高不下;科教文衛支出增長趨勢不明顯;社會福利和保障支出比重趨于上升但仍顯不足;農業財政支出水平偏低;基本建設支出增速較慢。陜西省應采取調整公共投資支出、合理控制行政管理支出增長、調整社會保障支出和增加公共社會開支等政策優化財政支出結構。康曉玲、王林雪：《陜西省公共財政支出結構演變研究》，《開發研究》2010年第5期。

社會福利財政制度中社會救助財政、社會保險財政、福利服務財政、醫療照顧服務財政、住房家庭財政、義務教育財政、健康與社會照顧財政亞體系發展狀況并不一致，差別較大，凸顯國家總體性財政制度結構優化與局部性社會福利財政制度結構優化的緊迫性?？傮w來說，社會福利財政制度建設面臨的主要問題可劃分為數量、結構、系統性和制度性四類：一是財政經費投入數量相對較好的領域，如國家財政性教育經費支出占GDP比例已達到4%。教育財政主要任務是完善體制與政策、結構優化，建立“公平、質量和效率”的教育財政。劉強：《教育財政研究：一個歷史性回顧與評述》，《生產力研究》2011年第12期。二是財政經費投入數量規模嚴重不足，政府福利責任承擔尚有嚴重缺失領域，如老年人福利。老年人是世界各國公認的福利服務主要對象，在深度老齡化與健康老齡化背景下老年人福利亟須加強。目前中國養老服務的責任主體是家庭，老年人既缺乏福利財政資源，又匱乏醫療服務。劉繼同：《中國老年福利政策法規框架的社會建構、體系性缺陷與制度質量》，《東南大學學報》（哲學社會科學版）2017年第1期。三是財政經費投入數量規模嚴重不足，又存在全面性、緊迫性體制改革、結構性調整領域。如醫療衛生服務性質、政策目標、理論基礎、籌資方式、社會醫療保險基金、行政管理等許多領域，存在理論缺陷與系統性風險，導致世界罕見的殺醫傷醫現象，醫鬧和醫患關系緊張。劉繼同：《衛生改革困境成因的系統結構分析與宏觀戰略思考》，《中國衛生經濟》2005年第11期。四是除教育財政外，其余六類社會福利財政在價值理念、服務本質、性質、目標、理論基礎、法治、責任主體、籌資責任主體、行政管理體制等方面，存在著許多問題。其中最基本重要的問題有三方面，而且各問題高度相互關聯，共同影響制度質量。首先，現代價值觀最為重要，現代國家觀、政府觀、社會觀和福利觀，核心是社會公平正義;其次，現代社會福利理論最為基礎，社會福利制度本身是個工具性和中性的制度性安排;第三，現代國家權力、現代政府職能、現代財政制度目標和現代社會福利制度目標具有內在一致性。

在全面建成小康社會，尤其是美好生活時代和現代財政制度建設宏觀社會制度背景下，社會福利財政制度將成為中國特色社會主義制度和現代財政制度建設的優先領域和戰略重點。這種宏觀判斷、戰略思考和國家定位主要依據以下原因：首先，這是中國共產黨現代執政理念的體現。十八大以來，“以人民為中心”發展理念創造新時期黨和國家現代執政理念和發展哲學，解決了發展為了誰和依靠誰的根本問題。習近平：《在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結大會上的講話》，《人民日報》2020年1月9日。因此，中華人民共和國財政本質屬性是“人民財政”，財政根本任務就是“人民財政為人民”。人民財政本質體現在制度性安排、配置性保障、階段性體現、體制性支持與國際性貢獻五方面，為實現“為人民謀幸福、為民族謀復興、為世界謀大同”目標做出更多中國財政貢獻。鄧力平：《人民財政：共和國財政的本質屬性與時代內涵》，《財政研究》2019年第8期。其次，這是改革開放尤其是十八大以來，政治文明建設、國家治理體系和治理能力現代化的需要，集中體現為政府職能轉變、財稅體制改革歷程、現代財政制度目標定位和財政制度發展規律等方面。財稅體制改革大致分幾個階段：1978-1994年為整體改革“鋪路搭橋”;1994-1998年踏上制度創新之路;1998-2003年構建公共財政體制框架;2003-2012年進一步完善公共財政體制;2012年至今建立現代財政制度。伴隨由經濟體制改革走向全面深化改革歷史進程，不斷地對財稅體制及其運行機制進行適應性變革：以“財政公共化”匹配“經濟市場化”，以“財政現代化”匹配“國家治理現代化”。具體而言，是以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經濟體制”，以“現代財政制度”匹配“現代國家治理體系和治理能力”，反映現代財政制度發展。高培勇：《中國財稅改革40年：基本軌跡、基本經驗和基本規律》，《經濟研究》2018年第3期。第三，老弱病殘、鰥寡孤獨，尤其是兒童、殘疾人、老年人、精神病人、慢病患者、貧困者、病患、低保家庭、低收入者、農民工和流動人口等各類弱勢、劣勢和照顧依賴人群，最亟須國家福利服務，在家庭照顧能力弱化、福利需要結構升級和“適度普惠”福利制度發展處境下，發展社會福利財政制度既是美好生活的前提，又是中國特色社會主義制度的本質屬性。楊志勇：《辦實事 解難事 不斷提升人民幸福感》，《中國財政》2018年第7期。簡言之，社會福利財政制度是國家政治、現代財政制度建設和美好生活需要共同的戰略重點。

總體來說，社會救助與反貧困財政、福利服務財政、醫療與健康財政和地方社區福利財政是全面建成小康社會后福利財政制度的優先領域和戰略重點，反映現代財政制度的發展方向。首先，社會救助財政解決的主要問題是貧困和臨時、長期喪失生活來源情況下人的生存問題，絕對物質貧困是對人的價值、人的尊嚴、人的權利、人的需要、人的生活和意義的最大損害。貧困不是社會主義。不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障是國家責任。習近平：《在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話》，《老區建設》2019年第15期。貧困不僅是對人類價值的最大損害，而且最易誘發其他越軌和犯罪行為，引發更多社會問題。其次，福利服務是指國家和社會對弱勢群體、劣勢群體和照顧依賴人群提供免費性福利服務，或者是去商品化福利服務的總和。目前，福利服務對象主要集中在民政與衛生兩個部門。需要指出的是，在所有福利服務對象中，兒童少年的醫療健康、家庭福利與福利服務最為重要，因為兒童身心健康和福利狀況決定未來國家全體國民身心健康和福利狀況。第三，醫療照顧與健康照顧服務財政既是公共財政和福利財政色彩最淡，又是最亟須國家福利責任承擔，還是最能體現國家發展理念、政府職責、公共財政、現代財政和福利財政的領域。改革開放以來醫改最重要的經驗教訓是，醫療健康服務是最需要專業信任和去商品化的福利服務，這是世界各國普遍采取社會健康保險或一般稅收籌資，由第三方福利性付費的基本原因。劉繼同：《中國醫藥衛生體制改革困境與“醫療財政學”問題》，《中共寧波市委黨校學報》2008年第4期。更重要的是，醫療健康是生存、生活的基礎與核心，健康是福利基礎與主體，健康與福利具有一體化趨勢。在全球化處境下，傳染病和全球公共衛生，醫療疾病和健康風險的破壞力和危害程度最高。最后是地方財政、地方社區福利體系和社區財政最薄弱，但卻是最基礎和最重要的領域。劉繼同：《中國特色社區福利財政制度與構建和諧社會的社會基礎》，《地方財政研究》2010年第5期。央地關系、政府間財政關系、政府間健康福利財政關系和社區治理殷切呼喚社區福利財政學。

五、健康中國、福利中國與中國美好社會

2020年既是全面建成小康社會關鍵之年，也是中國特色現代財政制度建設（主體是現代社會福利財政制度建設）承前啟后的歷史時刻，標志著中國特色社會主義制度進入嶄新歷史發展階段，健康中國、福利中國和美好社會來臨。改革開放以來，國務院七輪機構改革歷程表明機構設置變革呈現明顯漸進和穩健特征，職能轉變是歷次改革的核心和亮點。政府職能轉變呈現明顯兩段論特色：第一階段重點是政府經濟管理職能轉變;第二階段重點是加強改善宏觀調控，更加注重社會管理和公共服務職能。周志忍、徐艷晴：《基于變革管理視角對三十年來機構改革的審視》，《中國社會科學》2014年第7期。2003年后政府的四項職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，服務型政府應運而生。服務型政府職能是五位一體的“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”。政治職能是現代政府核心職能，對維護社會穩定、保障國家有序發展至關重要。研究發現，1979-2019年間，中央政府對法制維度注意力處于較高水平，對祖國統一維度注意力起伏變化最大，對廉政建設維度注意力連續位于最高，對民主維度注意力逐漸穩定，對思政教育、外交、軍事維度注意力有上升趨勢，對社會穩定維度注意力自1994-1998年后逐時期下降。戚龍飛、呂永紅：《中國政府履行政治職能注意力配置研究——基于中央人民政府工作報告（1979-2019）的文本分析》，《安徽行政學院學報》2020年第1期。這意味著中國已實現由“政治國家”，經歷“經濟國家”向“社會國家、福利國家”的歷史轉變。

健康中國與福利中國已成國家發展目標，現代社會福利財政成為時代主題。近年來，我國財政規模以顯著高于國內生產總值增長的速度擴張。如何在各領域配置財政資源才能滿足公民美好生活需要和期待，成為社會主義制度建設和現代財政職能的核心議題。調查研究發現，大學生公民群體對我國政府扮演的角色期待，先后順序是福利職能、人文職能、發展職能、威權職能和行政職能，福利是財政主要職能。張光、莊玉乙：《公民期望與政府職能的改進——基于一項對大學生財政支出認知態度的調查研究》，《公共管理學報》2012年第3期。最重要的是，健康財政和廣義社會福利財政成為現代財政制度最重要基本職能是普遍規律。綜觀人類社會發展與現代民族國家發展歷程，工業化、城市化、市場化與社會現代化以來，從財政與國家治理的關系，將近代財政學與財政制度發展劃分為三個100年左右的時期：分別為官房學時代、政治經濟學時代和經濟學時代。官房學時代的財政學，重視國家的作用，奠定了財政學的政治學基礎;政治經濟學時代的財政學，強調國家要順應經濟規律，奠定了財政學的經濟學基礎;經濟學時代的財政學，主張財政要依據民意，滿足社會需要，形成財政學的社會學基礎，深刻反映了現代國家、現代政府與現代財政制度社會福利財政職能定位。劉曉路、郭慶旺：《財政學300年：基于國家治理視角的分析》，《財貿經濟》2016年第3期。因為福利概念的基本涵義是幸福美好生活，健康中國與福利中國成為中華民族復興的永恒主題。

中外歷史經驗證明，健康與福利，健康中國與福利中國，既是現代財政制度建設的主體和主題，又是中國現代國家與美好社會建設的主體和主題，健康與福利一體化關系推動中國大福利和現代福利發展，標志中國社會福利制度由剩余補缺升級為全民普惠。1980年代以來，主要由社會救助、社會保險和遺屬津貼三部分組成的“社會保障”概念流行，并且逐漸形成“中國特色”社會保障是個“大”概念，社會福利是個“小”概念的獨特現象，既嚴重影響對政府責任、福利國家、福利社會的認知理解，又無法與西方國家進行學術對話。劉繼同：《社會福利與社會保障界定的“國際慣例”及其中國版涵義》，《學術界》2003年第2期。令人欣慰的是，2000年以來，尤其是十六屆六中全會關于構建社會主義和諧社會決定，中共十九大關于社會主要矛盾轉變和美好生活時代來臨的理論判斷，標志中國社會福利時代來臨。

六、簡要討論與基本結論

現代社會福利制度是人類發明創造的最偉大制度成果，是防范化解現代社會風險的最佳制度安排?，F代社會最基本特征是以人為本、開放、多元、自由、高風險和高不確定性，重大自然災害、事故，傳染病和突發公共衛生事件，戰爭一類的公共危機與社會危機，個體傷殘疾病和健康風險等，是現代高風險社會“新常態”和“正?；鄙鐣畹闹匾糠帧Ｐ鹿诜窝滓咔榈娜蚩挂咄癸@出傷殘疾病和傳染病風險損害迫切需要現代性醫療健康與社會福利制度設計，醫療健康與社會福利制度設計的質量基礎、主體、核心和關鍵是健康財政和社會福利財政制度。無論是現代國家發展目標，政府基本職能定位，或是發達國家普遍選擇福利國家與福利社會，還是現代財政制度發展普遍規律與基本發展方向，福利國家與福利社會是不可逾越的發展階段，現代財政制度的本質屬性是福利財政，現代福利國家與福利社會財政制度的基礎是福利財政。

改革開放以來，中國財稅體制改革發展的最大成就是中國特色現代財政制度框架初見端倪。中國特色現代財政制度的框架主要由社會救助與反貧困財政，公共財政、社會福利財政和公共應急財政四個亞體系組成，實際上可以進一步合并歸納為公共財政與社會福利財政兩大類。社會救助與反貧困財政是最典型和最古老社會福利財政制度，因為脫貧攻堅與社會救助在全面建成小康社會和美好生活時代來臨的中國，仍然具有基礎性、戰略性、全局性和長期性意義，我們將其單列一類，作為現代政府與現代財政制度的“兜底性”職能。公共危機和公共應急財政是當代高風險社會和高風險全球化社會的歷史必然產物，是傳統公共財政的發展、延伸和拓展，回應、滿足全社會和全人類共同的社會需要是其最主要職責。劉永恒：《老驥羞伏櫪 耄耋向春風——專訪“中國財政理論研究終身成就獎”獲得者何振一》，《中國財政》2018年第4期。

需要指出的是，西方發達國家的公共政策、公共服務與公共財政制度，與社會政策、社會服務和社會福利財政制度，在歷史發展先后時序上較清晰，即公共財政在前，社會福利財政在后。公共財政制度發展于19世紀民族主權國家，社會福利財政基本是20世紀福利國家發展的主題。中國作為世界上最大的發展中國家，主要受后發效應影響，公共財政與社會福利財政疊加，公共財政與社會福利財政交叉、滲透、融合在一起，這是中國財政壓力空前巨大的結構主因。因此，如何提高現代財政制度框架設計質量，優化財政收支結構，改善財政制度質量成為中國特色現代財政制度建設的歷史主題。

無論是從中國特色社會主義制度本質屬性，中華民族偉大復興中國夢戰略目標，還是從現代財政制度發展普遍規律與公共財政支出優先領域看，社會福利財政都是戰略重點。中國現代社會福利制度主要由社會救助、社會保險、福利服務、醫療照顧、住房家庭、義務教育、健康與社會照顧七部分組成，社會福利財政制度也由七部分組成，而且層次結構分明。總體來說，社會救助與反貧困財政、福利服務財政、醫療與健康財政和地方社區福利財政，是美好生活時代社會福利財政制度發展的優先領域和戰略重點，代表現代財政制度的發展方向。健康中國、福利中國、中華民族偉大復興和美好社會愿景，均取決于現代財政制度建設質量。

責任編輯：秦開鳳

* 基金項目：國家哲學社會科學基金項目“中國特色現代兒童福利與家庭福利制度研究”（19BSH159）;財政部與國家衛健委聯合委托課題“我國衛生財政投入政策演進歷程及其評價研究”

① [英]諾曼·巴里：《福利》，儲建國譯，吉林人民出版社，2005年，第1～6頁。

② [美]威廉姆·H.懷特科、[美]羅納德·費德里科：《當今世界的社會福利》，解俊杰譯，法律出版社，2003年，第1～27頁。