火災(zāi)原因認(rèn)定的不可訴性研究

吳爐火

摘要：近年來(lái)，由火災(zāi)原因認(rèn)定行為引起的消防行政訴訟案件不斷增加，對(duì)于火災(zāi)原因認(rèn)定的不可訴性進(jìn)行分析研究，明確類(lèi)此訴訟案件司法審查的界限很有必要。從行政法學(xué)意義上來(lái)講，火災(zāi)原因認(rèn)定具有不可訴性;從實(shí)踐上來(lái)看，賦予火災(zāi)原因認(rèn)定可訴性會(huì)帶來(lái)很多負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞：消防;火災(zāi)原因;認(rèn)定;不可訴

近年來(lái)由火災(zāi)原因認(rèn)定引起的消防行政訴訟案件日漸增多，而人民法院在對(duì)待此類(lèi)案件時(shí)卻采取了兩種截然不同的作法。

案例一：2017年2月15日，湖北省仙桃市一營(yíng)業(yè)廳發(fā)生火災(zāi)。火災(zāi)當(dāng)事人因不服當(dāng)?shù)叵啦块T(mén)做出的火災(zāi)原因認(rèn)定及當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ鹤龀龅鸟g回行政裁定，向漢江中級(jí)人民法院提起了上訴，2018年4月13日法院二審認(rèn)為：火災(zāi)事故認(rèn)定書(shū)對(duì)本次火災(zāi)起火當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生了實(shí)際的影響，本案屬于行政訴訟受案范圍。

案例二：2015年9月24日凌晨，甘肅岷縣一火鍋店失火，事后當(dāng)事人因不滿消防部門(mén)作出的火災(zāi)原因認(rèn)定，將岷縣消防大隊(duì)、定西市消防支隊(duì)告上法庭。該案經(jīng)兩級(jí)法院審理后，蘭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院于2017年6月14日作出終審裁定，消防部門(mén)所做的火災(zāi)原因認(rèn)定不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，駁回火鍋店上訴。

對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定的不同認(rèn)識(shí)、迥異作法，既在一定程度上影響了消防部門(mén)火災(zāi)事故認(rèn)定工作的正常開(kāi)展，又使人民法院在審理此類(lèi)案件時(shí)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，影響了司法的權(quán)威性。因此，對(duì)于火災(zāi)原因認(rèn)定的不可訴性進(jìn)行分析研究，明確此類(lèi)案件司法審查的界限很有必要。

1 火災(zāi)原因認(rèn)定具有不可訴性

1.1消防部門(mén)對(duì)火災(zāi)原因的調(diào)查行為不屬于行政訴訟法意義上的行政行為

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）第二條和十二條等條款對(duì)適用行政訴訟法的行政行為進(jìn)行了明確和列舉，火災(zāi)原因認(rèn)定并不是行政訴訟法意義上的行政行為，理由如下：

第一，火災(zāi)原因認(rèn)定不直接確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。《行政訴訟法》十二條第一款列舉的十二類(lèi)行政行為有一個(gè)共同的特點(diǎn)那就是行政行為（無(wú)論是作為還是不作為）直接對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生了直接的影響，這種行為直接創(chuàng)設(shè)或消滅了當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)，體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間一種管理與被管理的關(guān)系。火災(zāi)原因認(rèn)定不是針對(duì)某一特定當(dāng)事人做出的，而是運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)方法對(duì)火災(zāi)這一特定客觀事實(shí)的科學(xué)分析認(rèn)定，它本身沒(méi)有體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的管理與被管理關(guān)系，也沒(méi)有直接創(chuàng)設(shè)或消滅當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)。如果說(shuō)對(duì)起火原因的認(rèn)定會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生影響的話，這種影響只是預(yù)期的、可能的、間接的，而不是直接的，它只在之后可能提起的民事訴訟、刑事訴訟或者行政訴訟中作為證據(jù)使用。《中華人民共和國(guó)消防法》第五十一條第三款的規(guī)定證實(shí)了這一點(diǎn)：“消防救援機(jī)構(gòu)根據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定意見(jiàn)，及時(shí)制作火災(zāi)事故認(rèn)定書(shū)，作為處理火災(zāi)事故的證據(jù)”[1]。《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（公安部第121號(hào)令）第五章有關(guān)火災(zāi)事故調(diào)查的處理一章也很好的體現(xiàn)了這一點(diǎn)，“第四十一條消防機(jī)構(gòu)在火災(zāi)事故調(diào)查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：（一）涉嫌失火罪、消防責(zé)任事故罪的，按照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》立案?jìng)刹?涉嫌其他犯罪的，及時(shí)移送有關(guān)主管部門(mén)辦理;（二）涉嫌消防安全違法行為的，按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》調(diào)查處理;涉嫌其他違法行為的，及時(shí)移送有關(guān)主管部門(mén)調(diào)查處理;（三）依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予處分的，移交有關(guān)主管部門(mén)處理。對(duì)經(jīng)過(guò)調(diào)查不屬于火災(zāi)事故的，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人處理途徑并記錄在案。”[2]火災(zāi)引起的法律責(zé)任的落實(shí)，是由后續(xù)的行政處罰程序、訴訟程序以及行政處分決定的而不是火災(zāi)原因認(rèn)定本身。

第二，火災(zāi)事故原因認(rèn)定書(shū)不具有可執(zhí)行性。行政訴訟法上意義上的行政行為一經(jīng)生效就具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，這也是可訴行政行為對(duì)行政管理相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響的表現(xiàn)。相對(duì)應(yīng)的，無(wú)法執(zhí)行或者不能通過(guò)執(zhí)行手段對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的就不是可訴的行政行為。火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)本身只是關(guān)于火災(zāi)發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)及原因的一種客觀結(jié)論，不具有行政決定的效力，并沒(méi)有對(duì)相對(duì)人設(shè)定任何的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此不具有可執(zhí)行性。因火災(zāi)事故引起的當(dāng)事人之間的糾紛完全可以通過(guò)民事訴訟的途徑加以解決，人民法院在案件審理過(guò)程中可以采信也可以不采信消防部門(mén)作出的火災(zāi)原因認(rèn)定。

第三，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定火災(zāi)原因認(rèn)定屬于可訴的行政行為。火災(zāi)原因認(rèn)定不在行政訴訟法十二條第一款列舉的十二類(lèi)行政行為之內(nèi)，《行政訴訟法》十二條第二款又規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”[2]，而無(wú)論是消防法還是其他法律法規(guī)都沒(méi)有規(guī)定火災(zāi)事故原因認(rèn)定屬于可訴的行政行為，因此，在立法做出修改之前，我們不應(yīng)當(dāng)對(duì)行政訴訟的范圍進(jìn)行擴(kuò)大解釋。

1.2火災(zāi)原因認(rèn)定的技術(shù)鑒定性質(zhì)和特點(diǎn)決定了其不具備可訴條件

第一，火災(zāi)原因認(rèn)定是一種事實(shí)性認(rèn)定。火災(zāi)原因認(rèn)定是火災(zāi)調(diào)查人員運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，通過(guò)對(duì)火災(zāi)最早發(fā)現(xiàn)人走訪、調(diào)取監(jiān)控錄像、火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)提取的火災(zāi)痕跡物證進(jìn)行技術(shù)鑒定等方法，對(duì)引發(fā)火災(zāi)的原因進(jìn)行事實(shí)性認(rèn)定，其內(nèi)容是火災(zāi)調(diào)查人員運(yùn)用邏輯思維方法將收集的證據(jù)進(jìn)行分析、對(duì)比、綜合得出的結(jié)論。起火原因的分析認(rèn)定是否會(huì)對(duì)一部分人、會(huì)對(duì)哪些人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響，不是火災(zāi)調(diào)查人員應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

第二，火災(zāi)原因認(rèn)定的特點(diǎn)決定了人民法院不具備對(duì)火災(zāi)認(rèn)定進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的能力和條件。一是火災(zāi)原因認(rèn)定具有專(zhuān)業(yè)性。消防部門(mén)就火災(zāi)原因作出的認(rèn)定是一種專(zhuān)業(yè)技術(shù)鑒定，它運(yùn)用科學(xué)技術(shù)方法，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)走訪、收集視頻等相關(guān)電子證據(jù)、對(duì)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)提取的痕跡物證進(jìn)行技術(shù)鑒定等方法，“對(duì)火災(zāi)這一特定法律事實(shí)的產(chǎn)生原因，進(jìn)行的客觀事實(shí)評(píng)價(jià)”[2]，這種專(zhuān)業(yè)技術(shù)鑒定行為性質(zhì)決定了人民法院沒(méi)有能力對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)和判斷。二是作為火災(zāi)認(rèn)定重要依據(jù)的現(xiàn)場(chǎng)痕跡不復(fù)存在。公安部第121號(hào)令《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》規(guī)定經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，火災(zāi)最長(zhǎng)可在60天內(nèi)做出認(rèn)定，經(jīng)過(guò)復(fù)雜的復(fù)核程序后的火災(zāi)認(rèn)定在接到火災(zāi)報(bào)警后的120天內(nèi)做出。在實(shí)踐中，消防部門(mén)由于人少事多，對(duì)一個(gè)火災(zāi)完成原因的認(rèn)定往往是在火災(zāi)發(fā)生后二十多天、一個(gè)月、兩個(gè)月之后的事情，這個(gè)時(shí)候絕大部分火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)已經(jīng)由于自然或者人為的原因已經(jīng)被破壞了，已經(jīng)無(wú)法為人民法院重新進(jìn)行火災(zāi)原因認(rèn)定提供客觀的第一手資料。

2 賦予火災(zāi)原因認(rèn)定可訴性帶來(lái)的負(fù)面影響

2.1賦予火災(zāi)原因認(rèn)定可訴性可能?chē)?yán)重干擾火災(zāi)刑事偵查

火災(zāi)事故當(dāng)事人如涉嫌刑事犯罪，按照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定，消防部門(mén)要配合刑偵部門(mén)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)查明案情。在刑事偵查過(guò)程中，如火災(zāi)事故當(dāng)事人以不服火災(zāi)原因認(rèn)定為由，向人民法院提起行政訴訟，人民法院將面臨兩難選擇：如受理，必然出現(xiàn)普通行政程序干擾刑事訴訟程序的怪事;如不受理，又違反了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》。對(duì)于這種不正常的干擾，突出表現(xiàn)在時(shí)效上：火災(zāi)當(dāng)事人（犯罪嫌疑人）在規(guī)定的十五日內(nèi)行使了向上一級(jí)消防部門(mén)申請(qǐng)火災(zāi)原因認(rèn)定復(fù)核的“權(quán)利”，“復(fù)核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理復(fù)核申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)，作出復(fù)核決定，并按照本規(guī)定第三十二條規(guī)定的時(shí)限送達(dá)申請(qǐng)人、其他當(dāng)事人和原認(rèn)定機(jī)構(gòu)。對(duì)需要向有關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查或者火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核勘驗(yàn)的，經(jīng)復(fù)核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，復(fù)核期限可以延長(zhǎng)三十日”[3]。如果維持原認(rèn)定，當(dāng)事人不服，又可向人民法院提起行政訴訟，那么經(jīng)過(guò)行政訴訟一審、二審，就會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)羈押犯罪嫌疑人的法定期限。而消防部門(mén)必須反復(fù)撤消、變更相應(yīng)的法律措施，這樣無(wú)疑將嚴(yán)重干擾火災(zāi)刑事案件的偵查。

2.2賦予火災(zāi)原因認(rèn)定可訴性將嚴(yán)重影響消防部門(mén)的行政效率

消防部門(mén)依據(jù)火災(zāi)原因認(rèn)定對(duì)引起火災(zāi)事故的相關(guān)責(zé)任人依法辦理行政處罰，當(dāng)事人如果認(rèn)為消防部門(mén)的火災(zāi)原因認(rèn)定不符合客觀事實(shí)，可以就行政處罰向人民法院提起行政訴訟。人民法院完全可以在對(duì)行政處罰案件的審理過(guò)程中，對(duì)作為行政處罰證據(jù)使用的《火災(zāi)事故原因認(rèn)定書(shū)》進(jìn)行司法審查，而不必在火災(zāi)事故原因調(diào)查的中間環(huán)節(jié)，賦予火災(zāi)原因認(rèn)定可訴性，否則，對(duì)一個(gè)行政處罰的訴求引起兩個(gè)行政訟訴，勢(shì)必嚴(yán)重影響消防部門(mén)的行政效率。

2.3賦予火災(zāi)原因認(rèn)定可訴性很有可能影響火災(zāi)事故受損人的合法權(quán)益

公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第四十五條中解釋?zhuān)骸爱?dāng)事人”，是指與火災(zāi)發(fā)生、蔓延和損失有直接利害關(guān)系的單位和個(gè)人，也就是說(shuō)當(dāng)事人中有些人（單位）可能對(duì)火災(zāi)發(fā)生、蔓延負(fù)有責(zé)任，而有些人（單位）則只是利益受損人（單位）。如果賦予火災(zāi)原因認(rèn)定可訴性，[]則說(shuō)明其具有不容置疑的確認(rèn)效力，從而成為人民法院受理民事賠償案件的前置條件。在此前提下，若火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)不利于火災(zāi)利益受損人，受損人只有先通過(guò)行政訴訟程序推翻消防救援機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，才能再通過(guò)民事訴訟或仲裁程序申請(qǐng)賠償，并不利于受損人快速、方便地維護(hù)權(quán)益。另外，火災(zāi)原因認(rèn)定往往要求調(diào)查人員在一片廢墟中尋找相關(guān)證據(jù)，完全有可能無(wú)法查清火災(zāi)發(fā)生的原因。從實(shí)際情況來(lái)看，無(wú)論在國(guó)外還是在國(guó)內(nèi)，起火原因不明的火災(zāi)在火災(zāi)調(diào)查案件中都占有相當(dāng)一部分的比例。如人民法院將消防部門(mén)的火災(zāi)原因認(rèn)定當(dāng)作民事賠償案件受理的前提條件，對(duì)于原因不明的火災(zāi)事故造成的損失賠償案件，相關(guān)受損人就會(huì)因人民法院不受理而無(wú)法取得賠償。

3 結(jié)語(yǔ)

考慮到火災(zāi)原因認(rèn)定行為不屬于行政法意義上的具體行政行為，以及其本身的性質(zhì)特點(diǎn)和人民法院存在的“能力缺陷”，再加上賦予火災(zāi)原因認(rèn)定可訴性可能帶來(lái)的負(fù)面影響，筆者認(rèn)為火災(zāi)原因的認(rèn)定具有不可訴性。

同時(shí)，鑒于火災(zāi)原因認(rèn)定的不可訴性，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)抓住當(dāng)前全國(guó)消防救援隊(duì)伍改制轉(zhuǎn)隸的有利契機(jī)，充分考慮當(dāng)前火災(zāi)調(diào)查任務(wù)的艱巨性和重要性，通過(guò)健全火災(zāi)調(diào)查工作組織、壯大火災(zāi)調(diào)查人員隊(duì)伍、提升火災(zāi)調(diào)查隊(duì)伍綜合素質(zhì)、強(qiáng)化火災(zāi)調(diào)查工作保障等方式推動(dòng)建立適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的火災(zāi)調(diào)查機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中華人民共和國(guó)消防法[Z].2019.

[2] 火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定[Z].2012.

[3] 潘克清.火災(zāi)事故調(diào)查認(rèn)定結(jié)論的可訴性研究[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（08）：87.