長三角地區農村集體經營性建設用地入市模式研究

馬一鳴　馬佳　楊懷宇

摘要：隨著城市化進程的加快，我國大面積農村集體建設用地閑置，城市國有土地供求矛盾尖銳，農村集體經營性建設用地入市迫在眉睫。本文基于產權理論、制度變遷理論，深度解析改革開放以來農村集體建設用地入市的制度演變，重點梳理上海松江、江蘇武進、浙江德清、安徽金寨等長三角試點地區農村集體經營性建設用地入市的情況，為長三角農村集體建設用地入市提供一定借鑒。

關鍵詞：集體經營性建設用地;長三角地區;產權理論;制度變遷理論;入市

中圖分類號：[S-9]

文獻標識碼：A

作者簡介：馬一鳴（1994-），男，碩士。研究方向：農業經濟理論與政策;通訊作者馬佳（1981-），女，博士，研究員。研究方向：都市農業經濟理論與政策、土地利用規劃。

2020年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》修正案，刪除了原法關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制。農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地[1]。農村集體建設用地入市，即在符合規劃的前提下，允許農村集體經營性建設用地同國有土地一樣入市，并享有通過市場租賃、出讓、入股的權利。農村集體經營性建設用地入市，對于緩解城市國有土地用地緊張、縮小城鄉發展差距、增加農民收入、盤活農村閑置建設用地具有積極作用[2]。

1農村集體經營性建設用地入市相關研究

關于農村集體經營性建設用地入市的研究，因農村集體建設用地產生于中國特色社會主義的土地制度，故國外沒有相關方面的探索。不過，一些早期和現代西方學者對地租、產權等方面的研究為中國的農村集體經營性建設用地入市提供了理論支撐。英國經濟學家亞當·斯密很早就對地租進行了系統地研究，認為土地地租來源于生產物的扣除，地租存在的基礎是土地私有制[3]。Demsetz和Barzel認為產權制度是進行土地資源有效配置的重要載體，其中，Demsetz認為產權制度作為一種社會工具可幫助交易者在土地交易過程中得到合理的預期[4];Brazel則認為不同的土地產權制度會導致不同的資源配置效率[5]。隨著農村集體建設用地相關法律文件的頒布和全國范圍內入市試點的開展，對該方面進行研究的國內學者越來越多。丁琳琳、孟慶國、劉文勇等對農村集體建設用地入市的發展實踐與政策變遷做了相關研究[2];陳寒冰等對入市的障礙做出了全面地分析，并提出了相應的對策[6];陳明等對農村集體經營性建設用地入市改革做出了自己的評估與展望[7];曲承樂、任大鵬對集體經營性建設用地入市試點及推廣提出了自己的建議[8]。國內外學者的相關研究對我國農村集體經營性建設用地的入市工作具有重要的指導意義。

2農村集體建設用地入市的政策制度演變

土地產權是指“存在于土地之上的排他性完全權利，包括所有權、使用權、租賃權、抵押權、繼承權、地役權等多項權利”[9]。土地產權理論指的是土地產權商品化及土地產權配置市場化理論。要想使用或者開發土地，必須獲得相應的土地權能。因此，土地的各項權能就具有了商品屬性，可以進入市場進行流通。現代土地產權具有排他性、普遍性、可轉移性等特性，因而農村集體經營性建設用地的各項權能也可以入市進行流通和交易。

制度變遷理論，就是“制度創立、變更及隨時間變化而被打破的方式”[10]。通俗的說，舊的制度由于其落后性，不能夠再滿足社會的發展和人們的需要。此時，更具全面性、能夠滿足人們需要、可以更好地適應社會發展的新制度應運而生，因此發生了制度變遷。

改革開放以來，產生了多次關于農村集體建設用地的制度變遷。

2.1改革開放—1985年，對外開放使得農村集體建設用地自發入市

改革開放后，我國農村土地開始施行家庭聯產承包責任制，但是農村土地集體所有制依然存在。對外開放基本國策的實施，使得東南沿海地區的農村集體土地自發入市成為常態。隨著外資的進入和先進生產技術的引進，東南沿海一帶鄉鎮企業得到了空前地發展，同時也造成了國有土地供應的緊張。再加上當時的相關土地制度很不完善，土地用途管制并不嚴格，農村集體土地較城市國有土地使用價格更為低廉、操作更加簡單和便捷，于是這些鄉鎮企業便紛紛選擇了農村集體用地作為其生產用地，甚至一些村民會肆意占用一部分耕地發展工商業，亦或是將閑置農村集體土地租用給工商業主來獲得更加豐厚的回報。國家和地方政府出于發展外向經濟和地方財政的需要，對于農村集體建設用地自發入市的現象采取了“不支持、不鼓勵、不干涉”的態度[2]。

2.21985—1995年，農村集體建設用地有償使用試點、無序流轉時期

1985年，國家頒布的《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》明確指出：“允許農村地區性合作經濟組織按規劃建成店房及服務設施自主經營可出租”，這在一定程度上為農村集體建設用地流轉創造了政策條件[11]。

2.31995—2002年，明確改革思路，入市試點興起

1995年國家土地管理局開始嘗試通過試點來修訂和完善農村集體經營性建設用地的相關法律法規。此次試點從一開始的沿海地區到遍布中部、東北地區，覆蓋了我國不同經濟發展水平的區域。1999年國家開始增加試點，2002年再次研究出臺國家層面的規范性政策，但該政策并未成功出臺[2]。

2.42003—2007年，入市實踐得到進一步深入，制度建設取得較大突破

經過長時間的試點，我國農村集體建設用地入市有了更大地進展。各省市開始制定自己的試點政策，并在試點結束后，正式出臺了入市相關的政策文件。2005年國土資源部發布《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，制定了“增減掛鉤”政策，并在十幾個省市進行試點[2]。截至2007年，農村集體建設用地入市進入到快速發展階段，有關規范制度取得了較大進展。

2.52008—2019年，有序流轉、規范探索時期

2008年，中共中央召開中共十七屆三中全會，會上明確提出要建立“城鄉統一的建設用地市場”;2015年初，有關土地改革的《意見》出臺，這標志著我國農村集體經營性建設用地入市進入規范化試點階段[11]。2018年年底，國家決定將改革試點法律調整實施的期限延長至2019年12月31日[12]。此次期限的延長將進一步加快全國更大范圍內農村集體經營性建設用地入市的步伐。

2.62020年至今，《中華人民共和國土地管理法》修正案，全面推進集體經營性建設用地入市

通過對改革開放以來我國農村集體建設用地入市不同階段的政策梳理可以看出，政府一開始對農村集體建設用地有著較為嚴格地用途管制，但隨著改革開放國策的實施，中央和地方政府放寬了農村集體建設用地用途管制，沿海地區農村集體建設用地自發入市成為普遍現象[11];政府嘗試著開展農村集體經營性建設用地入市的試點;國家擴大了試點范圍，延長了試點年限;在總結試點經驗后，國家開始通過頒布相關土地政策去支持農村集體經營性建設用地入市;國家頒布《中華人民共和國土地管理法》修正案，全面推進集體經營性建設用地入市。

3長三角地區農村集體經營性建設用地入市試點模式梳理

3.1上海松江早期試點情況

截至2014年12月，上海市松江區建設用地總面積為280.07km2，其中城市國有土地面積332.98km2，占總面積的55%，鎮（鄉）屬集體土地面積217.64km2，占總面積的36%，村屬集體土地面積53.86km2，占總面積9%[11]。從上述數據來看，松江區的鎮（鄉）屬集體土地面積與村屬集體土地面積共有271.5km2，占了總面積的45%，故松江區農村集體性建設用地在量上具備一定的入市條件。松江區政府結合當地發展的需要，在廣泛聽取各集體經濟組織的意見并進行深入溝通后，最終選擇了永豐街道的一個地塊作為入市試點地塊。此地塊處于閑置狀態。2015年12月，松江區開始了第1塊農村集體經營性建設用地的入市出讓工作，總面積為0.87hm2，規劃用途為商業辦公用地，出讓年限為40a，出讓方式為公開掛牌出讓。2016年2月份，上海松江新城建設工程服務有限公司獲得該地塊的使用權，最終成交價為5502萬元，入市方式為就地入市[13]。松江區農村集體經營性建設用地入市操作流程主要有8個步驟（圖1）。關于農村集體經營性建設用地入市收益分配的問題，大部分收益用來發展集體產業，不斷發展壯大集體經濟。同時，集體經濟再投資所取得的收益，按《松江區農村集體資產管理暫行辦法》的規定將其收益按份額分紅[11]。最初，入市效果并不明顯，主要是由于松江區城鎮化速度較快，土地征收補償標準較高，使得農村集體經營性建設用地入市的動力明顯不足，2006—2008年的2a多時間，僅有2塊農村集體經營性建設用地入市成功。

3.2江蘇武進試點情況

武進區隸屬于江蘇省常州市，下設11個鎮，轄區總面積1066km2。作為最先的33個農村集體經營性建設用地入市試點之一，武進區政府響應國家的號召，按照農村集體建設用地與國有建設用地“同權同價、流轉順暢、收益共享”的原則，努力探索入市路徑。改革開放后，武進區財政投入不斷加大，目前城市化率已超過67%，但是農村人口的人均收入只有2.76萬元[14]，可支配收入明顯偏低，再加之農村建設用地大量閑置，農村集體建設用地入市的呼聲越來越高。2012年，武進區進行了農村集體建設用地的確權工作，通過確權頒證的落實，農村集體土地產權進一步明晰化，為下一步的入市打下了堅實基礎。為了降低入市的交易費用，武進區成立了相應的服務型配套機構，建立了土地收儲機構，負責前期農村集體經營性建設用地的開發、入市;成立了常州市公共資源交易中心武進分中心，為武進區農村集體建設用地的入市提供了平臺;參照城市國有建設用地市場建立了農村集體土地交易的中介機構，對農地交易的價格進行一定評估，發布統一的城鄉建設用地入市價格。武進區還在農地調整入市等方面進行了一定創新，制定了農村集體建設用地異地調整的入市辦法，允許不同集體經濟組織間根據需要調整土地所有權的歸屬;各組織之間可自愿協商，直到形成雙方都較滿意的調換土地所有權的方案;如果調換所有權的土地存在極差，則可用貨幣進行彌補[15]。另外，武進區還對集體經營性建設用地收益分配方式進行了積極探索，把土地入市的增值收益主要留給鎮村集體，用來發展集體產業，壯大集體經濟。村集體產業獲得的收入，農民通過股份分紅的形式享受發展成果，增加了農民的收入[15]。目前，武進區實現土地出讓入市427.93hm2，交易總額高達20.82億元;租賃入市約4666.67hm2，年租金總額約2.77億元[14]。武進區通過一系列高效措施做大做強了集體經濟，為實施鄉村振興戰略，建設社會主義美麗新農村提供了持續可靠的資金。

3.3浙江德清試點情況

德清縣為浙江省湖州市轄，陸域面積937.95km2，東西跨度55.95km，南北跨度29.92km。在2015年被列為入市試點后，德清縣便開展了土地確權工作，對下屬所有的鄉鎮及村莊集體建設用地進行了普查，摸清了其具體數量及權屬問題，并進行了遴選，挑出最適合入市的農村集體建設用地擬入市[16]。2015年8月，德清縣莫干山鎮以協議出讓的方式完成了全國首宗農村集體經營性建設用地入市，拉開了農村集體經營性建設用地入市的帷幕[17]。在入市主體方面，德清縣堅持農民的主體地位，農民和農村集體經濟組織擁有農地入市的選擇權、決策權和參與權。德清縣采取的入市形式主要有“自主入市、委托入市、合作入市”3種。[18]。在入市范圍與途徑方面，德清縣實行“先預約、后復墾、再入市”方式，分類確定就地入市、調整入市、整治入市途徑。在入市監管制度方面，德清縣制定了農地入市的“五統一”工作原則（表2），逐漸形成城鄉統一的建設用地市場。對于農村集體經營性建設用地入市后產生的土地增值收益分配問題，德清縣形成了收益由國家、集體、個人共享的分配機制。根據農村集體經營性建設用地的區域與用途采用差異化的收取標準。此外，德清縣還建立了開發信息平臺用來加強對資金流的監管，入市土地的收益更公開、透明，有效保護了農戶的財產安全。截至2018年，德清縣農村集體經營性建設用地入市151宗，集體收益1.8億元，惠及農民和農民群眾10余萬人[18]。

3.4安徽金寨試點情況

2016年9月，中央決定統籌推進3項試點，金寨縣由此正式開展集體經營性建設用地直接入市的試點工作。金寨縣積極借鑒有入市經驗的其它試點的成功方法，并結合自己的實際情況制定了自己區域內農村集體經營性建設用地的實施方案。金寨縣將農村集體土地入市工作與扶貧、交通、農業等方面相結合，并加強了相關基礎設施的建設。縣政府出臺了《金寨縣農村集體經營性建設用地入市管理暫行辦法》，明確了入市的范圍和主體，并對入市程序做出具體規定，這對入市工作的進行起了指導性作用。在縣域范圍內設立試點區域，探索全縣農村集體建設土地入市模式。金寨縣面積較大，地形復雜，土地級差差異大，因此，選擇一個有良好入市環境的地區進行試點很有必要。縣政府確定了離縣城較近，基礎設施比較齊全的全軍鄉作為試點區域。目前，該鄉的入市試點工作取得巨大進展，已以掛牌的方式出讓了安徽省第一宗集體經營性建設用地使用權[19]。關于入市后產生的土地增值收益問題，金寨縣政府參與分配，收取土地增值收益調節金和相關稅費，具體收取多少視土地用途、地理位置等因素而異。金寨縣明確表示，土地調節金由縣統一安排使用，主要用于基礎設施建設、發展集體經濟等支出。同時，按照總金額30%的比例撥付給鄉鎮作為農村集體建設用地入市工作的相關經費[20]。剩余的土地增值收益則是村集體組織以集體經營性建設用入市地塊股金分紅的發放給農戶。通過入市工作的開展，大大增加了當地農戶的收入，改善了農民的生活水平。

4總結與展望

通過對農村集體經營性建設用地入市的政策制度演變總結，發現我國農村集體經營性建設用地入市大致經歷了自發入市，有償使用試點、無序流轉，入市試點興起，入市實踐深入，有序流轉、規范探索，全面推進6個階段。在《中華人民共和國土地管理法》修正案施行后，集體經營性建設用地入市工作勢必再上一個臺階，多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制將被徹底打破。

在對長三角4個地區農村集體經營性建設用地入市試點模式梳理后，總結出以下幾點，以供長三角農村集體經營性建設用地甚至全國范圍內集體經營性建設用地入市參考。

4.1集體經營性建設用地必須尊重農戶意愿

《中華人民共和國土地管理法》修正案明確指出：“集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟2/3以上成員或村民代表同意后方可入市。”農戶作為入市主體，其意愿至關重要。

4.2著重調動農戶參與集體經營性建設用地入市的積極性

在我國的一些發達地區的鄉村，由于城鎮化速度較快，土地征收補償標準較高，使得農村集體經營性建設用地入市的動力明顯不足，這一難題需要當地主管部門重點解決。

4.3集體經營性建設用地操作流程一定要規范化

松江、武進、德清、金寨作為國家入市重點試點地區，其入市操作流程全部做到公開、透明、有序，其它地區可以借鑒試點地區成功的經驗，成立專門的機構，采取相應的措施，制定適合自己的入市方案，做到入市流程規范化。

4.4把集體經營性建設用地入市收益的分配問題放在重中之重

入市收益的分配，一定要把農戶的利益放在首位，既要保證農戶的收入，又要兼顧國家和集體的利益，處理好農戶、國家和集體的利益關系。

4.5集體經營性建設用地入市工作應與鄉村振興戰略緊密結合

通過全面推進農村集體經營性建設用地入市，以此盤活農村建設用地，提高農戶收入，改善鄉村基礎設施，真正做到“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，實現農業強、農村美、農民富的鄉村振興目標。

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（責任編輯 周康）