上海文創園區二十年政策評述

王興全 王慧敏 趙嫚

（1.上海社會科學院信息研究所，上海 200020 2.上海社會科學院應用經濟研究所，上海 200020）

一、引言

在僅僅二十余年間，上海的文化創意產業園區已從中心城區的自發社會實驗，發展為全球范圍內最具規模、多樣性和復雜度的文創集群之主體；至2020年2月，經認定的市級文創園區共137家，總數估計超過500家12020年2月12日使用“創意園區”、“文化產業園區”、“設計園區”等19組關鍵詞，通過“八爪魚”采集器確定園區集合及其坐標，并按照地址進行篩選，最終比對市級園區清單確認而成。，占據中心城區的“萬畝良田”。文創園區的繁榮也伴隨著越來越多的質疑聲，如稅收貢獻水平低、土地價格不公平、園區景觀難以令人眼前一亮。爭議背后是產業、土地、文化等不同政策語境；也正是出于多部門的政策體系的長期演進，推動和約束了園區發展。如今上海文創園區的經濟模式和社會功能趨向成熟，政策措辭也逐步趨于穩定，可視為一個相對獨立的行業和一個相對完整的政策周期。本文回顧了這一周期關鍵的政策時點，研究了其中產業、土地和文化政策的交疊演進，以及其如何影響文創園區的發展實踐，并對政策措辭群組、政策話語體系、政策方案選擇等問題進行了討論。

二、文獻評述

文創產業、城市規劃、文化研究、文物保護等領域的上海文創園區研究，或多或少涉及從中央到地方的政策文本和決策建議；這些研究重點關注三個階段的局部特征。第一個階段是政策起點。優先發展現代服務業和先進制造業的城市戰略，是文創園區興起的先決條件。“都市工業”的最初定位緩解了“退二進三”中的一刀切問題；歷史建筑保護則避免了大拆大建的一刀切問題。第二個階段是2005年前后的創意產業集聚區政策。都市工業園區的很多做法被沿用下來，土地性質、產權關系、建筑結構“三個不變”原則初步解決了工業用地性質的制約，創意產業集聚區成為工業用地非正式更新的一種重要途徑，蘇州河沿河和黃浦江濱江逐漸包含了兩個明顯的創意帶。第三個階段是快速發展之后的具體治理方案摸索。凸顯的政策問題包括快速授牌魚龍混雜而亟待進一步優選，集聚區認定管理辦法、重點產業支持目錄需要適時升級，文創園區管理部門分割，年檢制度和指標需要匹配園區多元化發展，應謹慎對自發功能實施嚴格指標考核等。

海外文化研究和城市研究對上海文創園區現象的關注，多立足于與國際文化藝術區應然模式的截面比較。涉及政策問題的研究視角之一是文創園區的政策工具化，或借其實施城市更新，或借其直接推進產業發展。視角之二是對地產模式的尖銳批評，如國有企業與私有部門利用“創意城市”實施圈地，過度的地產模式使園區徒具美學外表。視角之三是關注弱勢群體，批評園區發展過度關注精英藝術家和明星企業，而忽略大量普通藝術家、設計師和中小文創企業。

既有研究涉及了上海文創園區政策的一些關鍵時點、特征和影響，但往往停留在四個方面：一是從管理理論和國外案例出發，在行業發展現狀研究之后直接提出政策應然模式，忽略了上海文創園區興起的政策實踐本身；二是基于政策與行業之間單向和簡單的促進關系，關注政策出臺，而忽略決策背景和實際效果；三是將具有多維度屬性的文創園區簡化為單一維度，忽略了園區所嵌入的廣義政策體系；四是只截取某個時間點或時間段，對政策更迭形成的長周期并無探討。本文對政策背景、政策效果、政策體系、政策周期進行了全景回顧。

三、研究方法和資料來源

研究包括兩個主要階段。第一階段進行了政策范圍界定（見表1），形成始于1990年代的政策文本和事件141項；繼而按時間順序和領域歸屬構建群組關系，整理出六個政策密集期（見圖1）。

表1 政策范圍框架

第二階段是從實踐影響角度考察文創園區政策。基礎信息來自于2017-2019年間對47家上海文創園區的經營者進行的實地訪談。訪談主要圍繞兩個開放性問題：一是園區發展的關鍵時點，如獲得市級園區授牌、集團化經營、經營模式改變等；二是這些重要變化的背景原因，如某些政策增加了營商信心，開始熟悉園區模式特征，享受政策的普惠或特惠等。通過對政策因素—影響機制—園區發展之間關系的論證，政策的譜系最終得以確定（見圖1）。

四、影響上海文創園區發展的政策回顧

圖1 影響上海文創園區發展的政策演進（作者自繪）

1. 緣起：都市工業園區（2000年前后）

上海中心城區產業“退二進三”的歷史性進程，是貫穿文創園區發生階段的時代背景。1992年12月，上海市第六次黨代會確定上海經濟結構進行戰略性調整，實施“三二一”產業發展方針，中心城區“退二進三”戰略起步。中心城區工業外遷，內環線以內區域以第三產業為發展重點。2004年6月，八屆五次全會明確了600平方公里的中心城區優先發展現代服務業、6000平方公里的郊區優先發展先進制造業的“兩個優先”戰略方針。

文創園區緣起時期的土地政策焦點，是大量計劃經濟時期遺留的劃撥用地的處置方式。直至1998年，其主導模式一直是劃撥使用權的協議轉讓。持有劃撥土地的國有企業、開發商和地方政府三方形成微妙平衡，以遠低于市場水平的協議出讓價格分配利益；在1993-1996年間，上海市原靜安區內此類再開發占總數的48.8%。從1998年國家土地管理局令第1號發布起，國有企業可以通過保留土地收益緩解改革困境，加速了上海中心城區大量已關停并轉的工業樓宇向居住、商業、辦公功能的轉變。這不僅導致了規劃導向缺乏、用地功能隨意等問題，更使土地意識日益強烈的地方政府利益明顯受損，引起政策隨即收緊。2001年國發15號文等一系列規定，最大限度壓縮了規避補交出讓金、協議轉讓、用途變更、容積率變更、游說公關等尋租空間。然而在未提供利益引導途徑的情況下，國有企業雖不能繼續進行協議出讓，但并無意愿進入高成本且不可控的土地收儲和“招拍掛”程序。政府通過支付合理補償收回劃撥用地的初衷并未實現。

表2 影響文創園區緣起的劃撥用地出讓政策（陰影部分為上海政策）

資料來源：作者自制

在劃撥使用權轉讓潮中，由于行業經濟運行尚可、利益矛盾突出、對土地利益“后知后覺”等原因，仍有大量劃撥土地未通過協議形式轉讓套利，加之中心城區新興產業也需要空間資源，因而一些劃撥用地以出租或自用的形式，轉變為“都市工業園區”。1997年12月，上海市第七次黨代會提出積極發展城市型工業。《上海市國民經濟和社會發展第十個五年計劃（2001-2005）》將都市型工業分為服裝服飾、食品加工、工藝美術旅游品、文體用品等類別。截至2001年年底，經上海市經委認定掛牌的都市工業園區超過150家，如楊浦區的國際家用紡織品工業園、普陀區的國際包裝印刷城、閘北區的印刷媒體產業園。零星混雜于其中的是完全處于自發階段的文創園區，包括由街道廠房和棚戶區轉化而來的“田子坊”，由空置老倉庫改造而成的“四行創意倉庫”等。

2. 決策集中關注：創意產業集聚區 （2005年前后）

從推廣伊始就強調“一業特強”的都市工業園區曾經被人寄予厚望，但逐漸凸顯占地多、能耗大、環保問題突出等發展瓶頸，與上海的城市化進程不再匹配。而表現搶眼的創意型園區，效仿紐約格林威治村、肉庫區等藝術區實踐，容納了更符合大都市時代特征的產業結構和文化氛圍，伴隨著始于英國、遍及全球的創意產業潮流，很快進入決策者視野。但工業用地屬性阻礙了企業的注冊和經營活動，普遍性的“違法、違規”現象亟待從法規政策層面加以調整規范，以助力創意型園區成為都市工業園區的升級模式，以及成為劃撥用地空置僵局的重要解決方案。

2004年，上海市經委命名其為“創意產業集聚區”，一輪決策關注、密集調研和政策出臺旋即而來。2005年，時任國家和上海市領導多次視察和調研上海時尚園、田子坊、8號橋等園區；時任上海市長韓正肯定了成績和模式，要求抓緊編制創意產業的“十一五”規劃。這一時期的政策舉措主要包括四點。一是2006年上海市經委編制了《上海市創意產業發展“十一五”規劃》，提出到2010 年, 形成超過100個創意產業集聚區。規劃確認了土地性質、產權關系、建筑結構“三個不變”，以及內容、管理形式、產業、周邊環境、從業人員“五個變化”原則，兼顧了法規和各方利益，使創意產業集聚區開發有了突破性共識。在規劃中，處于綜合治理中的黃浦江沿岸和蘇州河沿岸構成的“兩帶”，成為上海創意產業集中布局的空間載體。二是2005年11月，上海市經委和統計局聯合發布了《上海創意產業發展重點指南》，將創意產業分為研發設計、咨詢策劃、建筑設計、文化傳媒、時尚消費五大類，以及38個中類和55個小類，并從2006年起開始年度統計工作。相對寬泛的創意產業定義，為集聚區主要業態從藝術走向產業鋪平了道路。三是一些在創意產業集聚區發展中作用突出的社會機制開始建立，如上海創意產業中心、上海創意產業協會、上海創意產業活動周等。四是上海市經委組織實施了市級創意產業集聚區的認定工作，僅2005和2006年就有76家集聚區分四批獲授牌，市級授牌成為劃撥用地性質模糊變更的“護身符”。但躍進式的授牌也納入部分平庸和有名無實的集聚區，引起了較大爭議，因而直至2011年再無新的授牌。

另外，工業遺產保護亦逐步成為文創園區發展的主流措辭，這顯著增強了文創園區存在的合理性。早在文創園區興起之際，1933老場坊的保護性開發、田子坊的保留性再利用等個案就廣受關注。隨著文創園區群體的壯大，其所使用的老廠房、老倉庫、老大樓、老碼頭、老洋房與工業（文化）遺產保護不可避免交集日深。文創園區被認為特別適于開發保護工業廠區型遺產，包括工業廠區整體、局部區塊和單體工業設施。除了國家文物保護體系之外，上海獨有的優秀歷史建筑體系，根據建筑的歷史、科學和藝術價值，按立面、結構體系、平面布局和內部裝飾，制定了保護等級、保護重點、保護措施、保護范圍和建設控制范圍。另外對仍未進入公眾視野、尚未引起保護部門關注的工業遺存，文創園區避免了不可逆的影響，兼顧了現狀封存、集約使用和保護意識。

3. 現代服務業政策綠燈：創意產業集聚區和文化產業園區（2008年前后）

2007年3月，《國務院關于加快發展服務業的若干意見》（國發〔2007〕7號）發布；與之配套的實施意見（國辦發〔2008〕11號），積極支持以劃撥方式取得土地的單位利用工業廠房、倉儲用房、傳統商業街等存量房產、土地資源興辦信息服務、研發設計、創意產業等現代服務業，土地用途和使用權人可暫不變更。這成為之后產業政策對劃撥用地使用權的一貫話語。根據中央精神和本地階段特征，2007年5月，上海市第九次黨代會提出大力發展包括創意產業在內的現代服務業。兩份本地政策意見明確為上海創意產業集聚區的土地難題開了制度綠燈。其一是2008年8月發布的《關于促進土地節約集約利用加快經濟發展方式轉變的若干意見》（滬府辦發〔2008〕37號），回應了國辦發〔2008〕11號文的政策話語，但范圍限制在現代服務業聚集區、創意產業園區內的工業項目，且強調需經產業部門認定。其二是同月發布的《關于推進經濟發展方式轉變和產業結構調整的若干政策意見》（滬府辦發〔2008〕38號），允許利用零星工業點、零星舊里，在符合規劃的前提下發展生產性服務業。稍顯沉寂的創意產業集聚區重獲發展動力，并進行行業洗牌，德必、錦和、弘基、紡控、靜工等專業集團開始壯大。區級政府還嘗試在更大體量的集群之上做文章：2008年外碼頭創意產業集聚區更名為“上海灘創意產業集聚區”，并將“老碼頭”、“幸福碼頭”項目一起納入；盧灣區經委2008年劃定了南起泰康路、北至建國中路、東臨思南路、西迄瑞金二路的范圍，將“田子坊”作為創意社區試點；2009年開始建設的一區多園集聚區“江南智造”，后來成為工信部首個“文化創意產業集群區域品牌”試點地區和示范區域。

為了糾正和避免快速發展中以“創意產業”、“現代服務業”之名濫用政策的亂象，政策規范力度也在加大。2008年6月上海市經委印發《上海市創意產業集聚區認定管理辦法（試行）》（滬經規〔2008〕375號），明確集聚區的建設和認定原則，比如出租率達70%以上，主導產業企業占70%以上，建筑面積在1萬平方米以上，配套服務設施面積不超過總建筑面積的20%。另外從2008年開始，上海市經委對已授牌集聚區進行復審，對未達標者限期整改。2008年10月發布的《關于促進節約集約利用工業用地、加快發展現代服務業的若干意見》（滬規法〔2008〕866號），規定利用原有工業廠房、倉儲用房改建、擴建為創意產業等為主的項目，參照一般辦公建筑的標準進行環境影響和結構安全控制。針對由創意產業集聚區改建、擴建、重建、使用等產生的諸多矛盾和糾紛，《關于進一步規范上海創意產業集聚區內商鋪建設、經營活動，妥善解決相關民事糾紛的會議紀要》（滬高法〔2009〕172號）于2009年6月發布，一方面要求建設單位應嚴格按照規劃、土地、建設、房管等法律法規，辦理行政許可及審批等手續；另一方面充分考慮了創意產業集聚區的特殊情況，依法支持集聚區內經營者注冊登記。

隨著國家政策的眷顧和集聚區內文化業態的繁榮，上海市委宣傳部作為文化管理部門開始介入集聚區發展。2008年9月，市委宣傳部等部門聯合發布《上海市文化產業園區認定辦法（試行）》，并于2009年首批授牌15家“文化產業園區”，2011年第二批授牌37家，共計52家。2009年9月，國家上位政策《文化產業振興規劃》（國發〔2009〕30號）發布，強調對符合規劃的文化產業園區和基地，在基礎設施建設、土地使用、稅收政策等方面給予支持。上海市隨即發布《關于加快上海市文化產業發展的若干意見》（滬委發〔2009〕12號），提出五年內建設20家市級文化產業特色園區，積極培育國家級和市級文化產業示范園區，推進本市文化產業重大項目對接示范園區。

4. 協同機制建立：文化創意產業園區 （2012年前后）

創意產業集聚區也在2010年迎來了新的政策推力。2010年1月，時任黨中央總書記胡錦濤視察8號橋，要求進一步做好園區規劃，把創意產業培育成經濟新亮點。2010 年2 月,上海加入聯合國教科文組織創意城市網絡，創意和設計成為上海的一種“標簽”。

由于創意設計（工業、時尚、建筑、會展設計等）歸屬于經濟部門，文化傳媒（電影、電視、出版、院團）歸屬于文化部門，兼具經濟和文化屬性的集聚區/園區成為市經信委與市委宣傳部并行管理的領域，“創意產業集聚區”和“文化產業園區”名錄也在很大程度上有交叉，行業對破除冗余和協同管理的呼聲越來越高。2010年9月，中共上海市委辦公廳發文《關于建立上海市文化創意產業推進領導小組及辦公室的通知》，成立上海市文化創意產業推進領導小組及辦公室，協調市委宣傳部、市經信委等22家成員單位。區級政府則選擇性復制市級模式，依據本區組織架構和產業特征，將辦公室設在區科委、經委、商委或區委宣傳部。

文創辦成立后，逐步對并行管理模式進行了一些梳理和整合，其中四項涉及園區發展。一是2011年發布《上海市文化創意產業發展“十二五”規劃》，形成“文化創意產業”的共識。空間布局也在“十一五”的“兩帶”基礎上，擴展至“一軸”（從虹橋商務區到浦東金橋、張江的東西向軸線）和“多圈”（全市的重點園區）。二是發布了《上海市文化創意產業分類目錄》（滬文創辦〔2011〕40號（試行），滬文創辦〔2013〕19號），包含媒體業、藝術業、工業設計、建筑設計、網絡信息業、軟件與計算機服務業、時尚創意業、咨詢服務業、廣告及會展服務、休閑與娛樂服務、文化創意相關產業等11個大類。這一分類的爭議之處在于范圍過廣，囊括了國家統計口徑的文化產業和原本就有爭議的上海創意產業，并加入了網絡新興業態。但不可否認，這種近乎現代服務業的寬泛定義，使園區可以合理容納更廣泛的業態，讓更多的園區發生發展成為可能。三是將創意產業集聚區和文化產業園區合并為“文化創意產業園區”。2014年分兩批共授牌106家“上海市文化創意產業園區”，2016年第三批又授牌22家，共128家，其中十家在2015年被授牌為“文化創意產業示范園區”。四是依據《上海市促進文化創意產業發展財政扶持資金實施辦法》，每年為包括文創園區及其入駐企業在內的文創行業提供約三億元的產業資助，區級政府對財政扶持資金予以配套，產業扶植動力強勁。

5. 集約用地與規范引導：工業用地更新中的文創園區（2015年前后）

隨著城區用地進一步緊張，引導集約使用、規范使用成為土地政策的主旋律。從2008年開展城市總體規劃和土地利用規劃“兩規合一”工作起，上海對工業區塊進行梳理調整，形成了104個工業區塊（104地塊），還有約195平方公里位于城鎮建設用地中的非工業區塊范圍（195區域），以及約198平方公里位于規劃的農用地復墾范圍（198區域）。2013年5月發布的《關于統籌優化全市工業區塊布局若干意見》（滬府發〔2013〕33號），提出支持195區域工業用地向生產性服務業及城市生活功能轉變，強化198區域工業用地的業態管理和綜合治理，加大土地整理復墾力度。處于此背景之中的文創園區也因之一分為三：部分處于相對穩定的104地塊，雖有現代服務業和創意產業政策支持，但仍受用地公平的質疑；大部分為集中在195區域的劃撥用地，是利益關系復雜的“典型”文創園區；還有一部分198區域內的項目，面臨土地歷史權利和現實不確定性之間的博弈，遂以文創園區作為過渡模式以觀望。2014年2-3月發布的三個上海工業用地更新標桿文件2《進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》（滬府發〔2014〕14號），《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》（滬府辦〔2014〕25 號（試行），滬府辦〔2016〕23號）和《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定》（滬府辦〔2014〕26號（試行），滬府辦〔2016〕23號）。，進一步通過細化土地性質類型，通過存量補地價獲取社會公平和增值利益，并通過限制分割等形式限制利益流失和土地投機。

從穩定預期、捕獲利益、促進集約角度考慮，政策為存量工業用地提供了三種主要的更新路徑。第一種路徑是非正式更新為文創園區。這一時期的政策仍對此審慎支持。2014年3月發布的《關于推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》（國發〔2014〕10號），以及上海的貫徹實施意見（滬府發〔2015〕1號），仍支持文化創意和設計服務業使用存量劃撥土地，連續經營一年以上，符合劃撥用地目錄的，可按劃撥土地辦理用地手續。不符合劃撥用地目錄的，可采取協議出讓方式辦理用地手續。第二種是正式更新為商業辦公用地。如在2014年，寶鋼集團將紅坊文創園區所在劃撥工業用地變更為商業、辦公、文體用地，補交地價款14.76億元。隨后寶鋼將該地塊掛牌出售，福建融僑集團以27.46億的價格競得，保留具有工業遺產價值的上鋼十廠七號車間以及上海城市雕塑藝術中心。第三種是正式更新為研發總部類用地。2011年6月，《上海市控制性詳細規劃技術準則》（滬府辦〔2011〕51 號）新增了工業研發用地（M4）和科研設計用地（C65），細分了工業和商辦之間的土地類型；由于M4手續簡便且避開了招拍掛程序，致使流程相對復雜的C65形同虛設，2013年2月發布的《關于增設研發總部類用地相關工作的試點意見》（滬規土資地〔2013〕153號），將兩者合并為研發總部類用地（C65），鼓勵195地塊、適度鼓勵104地塊工業用地實現正式更新。

雖然商業辦公、研發總部用地等更新路徑提供了容積率、人才公寓、可部分分隔轉讓等激勵機制，但招拍掛程序、土地利用綜合評估、產業準入審核、區級政府審批等流程的復雜度和不確定性，以及可能在寸土寸金的中心城區喪失土地長期使用權的風險，使多數劃撥用地使用權者回避正式更新，而傾向于簡單穩定但經濟效率相對較低的文創園區。文創園區數目仍然在不斷增加，政策的初衷并未有效實現。

6. 復合模式探索：城市更新中的文創園區（2018年前后）

“十三五”時期上海文創產業的主要規劃和計劃3包括《上海市“十三五”時期文化改革發展規劃》（滬委辦發〔2016〕38號）、《上海創意與設計產業發展“十三五”規劃》（滬經信都〔2017〕22號）、《上海市文化創意產業發展三年行動計劃（2016-2018年）》。，對文創園區的發展思路集中在三點。第一是文創園區的品牌化、特色化和集團化發展，以彰顯其在城市更新背景中的更高定位。第二是空間布局在“十二五”“一帶兩河多圈”的基礎上進一步擴展，涵蓋中外環間老工業基地“退二進三”和“外環沿線區域生態經濟圈”建設所形成的文創園區帶。第三是結合重點功能區域布局特色大型園區，如上海國際汽車城設計研發港、環同濟建筑設計集聚區、虹橋時尚創意產業集聚區、張江多媒體藝術文化創意產業基地、世博會文化博覽區等。

2017年12月，上海市委、上海市政府印發《關于加快上海市文化創意產業創新發展的若干意見》（“文創五十條”），對以往的文創園區政策進行了較完整的陳述和進一步明確：支持各類市場主體合作利用工業廠房、倉儲用房、傳統商業街等存量房產、土地興辦文化創意和設計服務，在符合城市規劃的前提下，土地用途和使用權人可暫不變更；支持利用劃撥方式取得的存量房產、土地興辦文化創意產業，連續經營一年以上，符合劃撥用地目錄的，可按照劃撥土地辦理用地手續；不符合劃撥用地目錄的，可采取協議出讓方式辦理用地手續。2018年11月印發的《本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》（滬府規〔2018〕21號），加大向存量要空間的力度，提出收儲、轉型、節余轉讓、低效退出等存量土地盤活路徑。文創園區要承受“既要發光、也要發熱、以畝產論英雄”的用地效率壓力，單位面積稅收貢獻、稅收落地率等經濟指標的要求越來越高。

在城市更新背景之下，空間功能復合化成為文創園區的重要發展動力。一方面，容納文創產業的購物中心頂樓、寫字樓裙樓、辦公樓宇的部分樓層、新型博物館等空間，選擇向文創園區靠攏，以展示自身文化定位、借鑒文創園區實踐、對標政策要求并獲取政策資源。2015年5月印發的《上海市城市更新實施辦法》（滬府發〔2015〕20號），明確允許符合規劃的用地性質兼容與轉換。在2019-2020年度獲認定的137家市級文創園區（含20家市級示范園區）之外，還有十家示范樓宇和20家示范空間得到認定，作為“非典型”文創園區進入產業政策視野。另一方面，傳統文創園區也開始兼容其他空間職能，以眾創空間、智慧園區、工業旅游示范點、AAA級景區、優秀歷史建筑、版權示范園區、知識產權示范/試點園區、創業孵化示范基地等形式，對接科技、信息化、旅游、文物保護、知識產權、人力資源和社會保障等部門政策，在功能復合化的同時享受多渠道的政策資源。

五、思考與討論

1. 四輪政策的更替

從模式興起到功能復合，上海文創園區的演進深受四輪政策影響。第一輪政策催生了文創園區現象。在土地有償使用背景下，歷史劃撥用地的三方或兩方協議轉讓受到嚴格約束和規范。這在堵住土地資源快速流失漏洞的同時，造成了物業的空置僵局，引發了基于出租和自用的文創園區興起。第二輪政策穩定了文創園區開發和經營的預期。在產業轉型背景下，從“三個不變五個變”的本地政策實踐，到劃撥（工業）用地用于發展服務業（重點包括創意產業）可不改變土地性質的國家政策綠燈，使文創園區使用劃撥（工業）用地變得合理合法。這一相對穩定的政策脈絡，構成主流文創園區繁榮至今的制度基礎；部分園區籍以實現了品牌化和地標化，由專業集團、市屬國企、區國資三種力量主導的文創園區集團化也在持續進行。第三輪政策強化了對文創園區的績效和利益分享要求。在城市更新背景下，集約用地和規范用地成為用地政策的主流措辭。然而土地類型進一步細化產生的研發總部用地，并未引起包括文創園區在內的工業用地發生系統性變更，而避開“招拍掛”且簡單易行的文創園區依然有繼續產生和發展的土壤。與第三輪幾乎交錯并行的第四輪政策給予了文創園區謹慎支持。在文化大都市建設背景下，文創園區管理機制進一步理順并反映了各相關部門的關注。這集中體現和折衷落實在文創園區經濟量級、經濟能級和文化能級的提升，并助推了文創空間的功能復合化。

2. 四種政策話語體系

在上海文創園區政策的演進歷程中，四種政策話語清晰可見。第一種是先后以市經委、市委宣傳部、市經信委、市文創辦為代表的園區推進體系。該體系在本地創意產業實踐基礎上，在國家服務業和文化產業發展框架內，折衷并融合了產業、土地、文化等政策，持續推動了都市產業園區、創意產業集聚區、文化產業園區和文化創意產業園區的發展。第二種是以市文物局和社科藝術界為代表的工業遺產保護體系。該體系快速獲得了社會共識和媒體關注，并依照不可移動文物、優秀歷史建筑、工業遺存等政策，確保了廠區、倉庫等類型的工業遺產在開發過程中的保護和封存。第三種是以市規劃國土局為代表的規范用地和集約用地體系。該體系先后在規范三方或兩方協議轉讓、許可“三個不變”和“保留劃撥土地性質”、引導向研發總部用地轉型、要求規范和集約用地方面促成和約束了文創園區的發展。第四種是以區級政府為代表的園區績效體系。該體系從關注環境氛圍、品牌建設等文化功能，到園區開放性等社會功能，再到產值、稅收、稅收落地率、企業知名度等經濟功能，反映了城市化不同階段對文創園區的不同要求。在實踐中，政出多層多門往往會因話語不同乃至矛盾而使經營者和管理者無所適從；但從較長的周期來看，城市總體戰略之下的四種話語體系相互補充和彼此修正，構架了基本尊重發展實踐的上海文創園區政策系統。

3. 政策涵義

從決策和政策角度來看，對文創園區進一步發展的遲疑和質疑主要包括三個方面：第一是500多家園區所在的“萬畝良田”，用地不公平且政府不能捕獲土地增值收益；第二是文創園區的經濟量級和能級較之產業園區、科技園區、商辦樓宇都相形見絀，在“以畝產論英雄”的城市精耕階段處境尷尬；第三是在城區文化空間不斷創新的今天，文創園區的文化功能和景觀越來越缺少特色和競爭力。進一步的政策可以考慮分類管理。已經獲得存在合理性的園區，包括張江文創等成熟產業集群，1933老場坊等保護開發模式良性的歷史建筑，長陽創谷等具有政治和政策示范效應的園區，外高橋文化貿易等具有政策特惠功能的行業平臺，M50等躋身3A級景區的開放藝術、文化、休閑空間，應繼續充分享受既有政策的支持。對其他文創園區，可以滬府辦發〔2008〕37號文中“產業認定”的要求，適度限制并將這些園區納入四種轉型通道: 一是提升經濟能級，在認定考核中引導園區招商時不僅關注入駐企業租金支付能力，還要關心其對當地的經濟貢獻；二是提升空間復合使用能力，以經濟和文化能級要求引導園區實現空間功能疊加和創新；三是為沒有文化特色的辦公型園區轉型為研發總部、商業辦公用地提供通道；四是對經濟、文化、社會資本均乏善可陳的文創園區，在綜合考量總體規劃、劃撥使用權的情況下，考慮其他選擇。而對于新建的文創園區，則應嚴格建設標準，啟動總量控制。

4. 園區未來發展

從城市發展的總體脈絡來看，未來相關政策將在三個方面持續著力：在土地政策方面，土地集約使用，以及劃撥用地和工業用地規范使用，其政策要求將不斷提高；在產業政策方面，文化與科技相融合會成為文創園區中符合政策趨勢的主流業態；在文化政策方面，園區的標識度和地標作用將更加受到文化部門和區級政府的重視。相應地，文創園區的演進將表現為空間之間的競合發展，具有競爭力的文創園區將展現以下四個維度的特征。

第一是不斷提升園區經濟能級。在集約用地時代，單位面積的稅收產出，以及園區內企業的稅收落地率，將繼續成為衡量園區經濟功能的核心指標，也是政府對園區認定和扶持所依據的基礎指標。除此之外，在不同園區內所形成的大小不一的產業集群，應能夠支撐中心城區不斷高企的級差地租。因而無論是在初始招商階段還是在騰籠換鳥階段，文創園區都會傾向引進行業明星企業、平臺企業、龍頭企業、資質企業，借以切實提升園區產稅能級和產業能級，在一定地理范圍內形成細分行業高地。

第二是不斷提升園區文化能級。由發達的商業促成的“迪士尼化”中心城區氛圍，促使當地政府對文創園區本身和園區周邊的文化環境期待日漸提高。為了滿足當地政策要求，并且通過文化氛圍吸引企業入駐，提升自身形象，園區會傾向引進具有視覺展示效果的企業和具有社會活力的企業，這些企業本身是產業集群氛圍的活化劑，也是獲得社會關注不可或缺的元素。這樣，文創園區就需要走出既有的簡單化的文化元素堆砌，在新的城市發展階段切實實施有競爭力的空間文化氛圍模式創新，在增強群體競爭力的同時，為文化創意的發生發展提供高能級的文化環境資源。

第三是不斷加強園區品牌建設。政策的壓力和動力，使得園區通過品牌化提升自身知名度和標識度；園區也會主動借力集團化發展，以品牌輸出提升成本控制能力，強化文化創意專業服務者的品牌形象和行業競爭力。已經建立良好品牌聲譽的文創園區可以在其周邊繼續拓展發展空間，進一步將品牌和區域結合起來；也可以不限區域廣泛布點，實施品牌化擴張；還可以通過不同的聯盟形式，共同建設區域品牌，共享由此形成的品牌價值。由此，園區管理經驗得到復制，運營成本得以壓縮，還有效避免了土地使用權人違約或在契約談判中利用園區的品牌依附劣勢，也在不穩定的劃撥用地和工業用地使用背景下，提高了抵抗區域性政策風險和偶發性風險的能力。

其四是不斷加強園區復合經營。由于級差地租的高企、城市更新政策的引導、消費者對空間功能和文化元素密集度的需求，文創園區會在自身原有主體功能之外，實現復合功能發展。餐飲、咖啡、書店、設計品店等原有商業配套，會進一步場景化和背景化。園區會在空間經營的同時，適度引入政策平臺，增加政策平臺在園區的溢出效應，整固園區固有品牌；園區還會積極對接多部門政策，爭取更多制度資源、政策特惠、政府支持落地，這在某種程度上造就了功能完備和政策資源協調能力不斷增強的“非典型”文創園區。

六、結語

本文從梳理對上海文創園區實踐產生影響的政策文本入手，研究了包含時序關系、群組關系和因果關系的政策沿革，并討論了其中的四條政策措辭主線、四種政策話語體系和未來政策涵義。本文對關鍵政策動因的研究，不僅能為進入集約精細管理階段的上海適度推進文創園區發展、提高土地使用效率、實施城市更新提供體系化的決策依據，還能為后發城市提供有效決策的先行經驗，更能窺一斑而知全豹，在更廣泛的背景中，理解產業政策、土地政策、文化政策相互為用、相互破題的整合架構，以及由其引發的城市化空間利益格局。