加拿大經濟制裁體系與銀行實踐研究

鞏朝勇　華成普

摘要：2018年12月，應美國政府要求，加拿大警方在溫哥華逮捕了華為首席財務官孟晚舟，引發涉及中、美、加三國的司法、政治、外交事件。2020年5月，孟晚舟引渡案聽證會舉行，事件的焦點為“雙重犯罪”，其中涉及到針對伊朗的經濟制裁問題。本文以孟晚舟事件為出發點，分析加拿大針對伊朗的經濟制裁概況，詳細介紹加拿大經濟制裁的法律體系和監管體系，初步介紹銀行業執行經濟制裁要求的概況。

關鍵詞：經濟制裁 ?聯合國決議 ?SEMA ?反洗錢

一、引言

2018年12月，加拿大發生的“孟晚舟事件”，成為國內外關注的焦點，也是中加關系走向的風向標，該事件涉及中美貿易戰、中加關系、中美關系、5G技術競爭、伊朗制裁、欺詐行為等。2020年5月，加拿大不列顛哥倫比亞省高等法院舉行了孟晚舟引渡聽證會，法庭辯論集中在案件是否符合“雙重犯罪”的引渡原則，即孟晚舟行為在加拿大和美國均屬于犯罪。其中，涉及伊朗的制裁成為辯論的重點之一。

制裁是指國際組織或主權國家根據國際組織或自身法律條文的制裁決議，針對特定個人、組織、實體或者外國所采取的一系列懲罰措施，最終迫使被制裁方停止相關行為。制裁的類型分為外交制裁，包括斷絕外交關系或者降低外交關系級別;經濟制裁，包括限制或者禁止貿易、武器禁運;軍事制裁，包括軍事干預;體育制裁，包括限制受制裁國公民參與國際體育競賽等。其中，經濟制裁是最為常用的制裁類型。

經濟制裁是一項重要又充滿爭議的對外政策工具，自古希臘時期，經濟制裁就開始在外交領域使用，但直到第一次世界大戰后才替代武力威脅作為一項獨立的政策手段。當時美國總統威爾遜樂觀地提出“制裁能作為戰爭的替代方法”，賦予經濟制裁自由主義色彩[1]。

近年來，經濟制裁成為國際組織、國與國之間使用最頻繁、最為有效的手段之一。本文通過闡述加拿大對伊朗經濟制裁的歷史背景、制裁法律和手段，引出加拿大經濟制裁體系，便于了解加拿大經濟制裁的基本全貌，并介紹銀行業執行經濟制裁的實務操作。

二、加拿大對伊朗的經濟制裁

（一）加拿大對伊朗經濟制裁的背景[2]

一是2006年至2010年，聯合國安理會對伊朗實施了四輪制裁，先后發布第1737（2006）、1747（2007）、1803（2008）和1929（2010）號決議。對伊朗的制裁源于伊朗未能滿足國際原子能機構（IAEA）的要求，未遵守安理會的要求，帶來核擴散風險。為了執行上述四項聯合國安理會決議，加拿大先后頒布了四個對應版本的《執行聯合國關于伊朗的決議條例》，包括SOR/2007-44、SOR/2007-105、SOR/2008-118、SOR/2010-154，確保加拿大執行聯合國安理會的決議。

二是2010年7月，加拿大政府認為伊朗未履行其國際義務，嚴重破壞了國際和平與安全，根據《特別經濟制裁法案》（Special Economic Measures Act ，簡稱SEMA），出臺了《特別經濟制裁法案（伊朗）》SOR/2010-165，實施對伊朗的額外制裁。隨后，于2011年10月、2011年11月、2012年1月、2012年12月和2013年5月，先后五次對《特別經濟制裁法案（伊朗）》進行了修訂，出臺了強化版本SOR/2011-225、SOR/2011-268、SOR/2012-7、SOR/2012-283、SOR/2013-108，從而對伊朗實施更加嚴厲的經濟制裁，全面禁止進出口和金融交易等。

三是2015年7月，在歐盟倡議下，聯合國安理會五個常任理事國（中國、法國、俄羅斯、英國和美國）加上德國，與伊朗達成 “聯合全面行動計劃”（JCPOA），該計劃得到聯合國安理會第2231（2015）號決議認可。2016年1月16日，國際原子能機構（IAEA）確認伊朗已履行JCPOA承諾，撤回了核電項目。自此，聯合國、美國和歐洲聯盟大大降低了對伊朗的制裁力度。

四是2016年2月5日，加拿大修訂了《執行聯合國關于伊朗的決議條例》，以執行安全理事會第2231號決議的決定。此外，加拿大對《特別經濟制裁法案（伊朗）》進行了修訂，出臺了修正案SOR/2016-14，刪除了全面禁止從伊朗進口和向伊朗出口（部分貨物除外）;刪除禁止向伊朗轉移、提供或傳達某些技術數據（部分技術數據除外）;刪除全面禁止向或從伊朗提供金融服務或其他服務;刪除禁止對伊朗實體進行投資;刪除向某些伊朗船只提供服務有關的禁令，還修改了部分個人和實體的制裁名單。

（二）加拿大對伊朗經濟制裁的現狀

目前，加拿大仍然保持著針對伊朗的五種經濟制裁類型：武器及相關材料禁運、資產凍結、進出口限制、禁止提供金融服務、禁止技術援助。主要制度要求包括：

1.《執行聯合國關于伊朗的決議條例》SOR/2016-14，根據聯合國安理會2231號決議加拿大化的制度，該制度包含的伊朗制裁內容為：第一，禁止向伊朗出口與發展核武器相關的材料、設備、商品和技術，包含軍事用途和雙重用途的商品;禁止向伊朗出口導彈技術有關的材料、設備、商品和技術;禁止向伊朗出口聯合國常規武器登記冊所定義的作戰坦克、裝甲戰車、大口徑火炮系統、戰斗機、攻擊直升機、軍艦等。第二，禁止向伊朗任何人提供與禁止出口產品的供應、銷售、轉讓、制造或使用有關的技術援助、金融或相關服務;禁止為投資加拿大境內與核相關的特定活動，而向伊朗提供財產或金融服務;禁止從伊朗購買和進口武器及有關材料;凍結未被安理會2231號決議刪除的伊朗實體和個人的資產。

2.《特別經濟制裁法案（伊朗）》SOR/2016-15，具體內容包括：凍結法案附表1名單上的個人和實體資產和交易;禁止將法案附表2中所列的任何貨物出口、出售、供應或運輸給伊朗、伊朗境內任何人、任何人意圖將貨物帶到伊朗;禁止向伊朗或在伊朗的任何人轉讓、提供或披露與表2所列貨物有關的任何技術數據。

4.加拿大皇家騎警RCMP 和加拿大安全情報局CSIS。加拿大皇家騎警和加拿大安全情報局為加拿大聯邦層級的執法機構，金融機構一旦發現制裁名單上的個人或實體擁有或控制的金融資產，必須第一時間向加拿大皇家騎警和加拿大安全情報局報告。

四、加拿大銀行業金融制裁實踐

（一）加拿大銀行業及中資銀行概況

1.銀行業現狀。加拿大所有銀行機構均屬聯邦監管，截至2020年6月30日，加拿大境內銀行共計86家[3]。包括第一類（Schedule I）即“國內銀行”36家、第二類（Schedule Ⅱ）即“外國銀行子行”18家、第三類（Schedule III）即“外國銀行分行”32家。在“外國銀行分行”中，全功能分行（Fullservice）28家、貸款型分行（Lending）4家。此外，還有19家不能開展業務的外國銀行代表處。

2.市場份額。加拿大銀行業資產集中，90%的市場份額集中在六大銀行，即加拿大皇家銀行（RBC，2017年進入全球金融穩定委員會30大全球系統重要性銀行名單）、多倫多道明銀行（TD）、蒙特利爾銀行（BMO）、加拿大帝國商業銀行（CIBC）、豐業銀行（Scotiabank）和加拿大國民銀行（NBC）（簡稱“六大行”），前5家銀行總部位于多倫多市，加拿大國民銀行總部位于蒙特利爾市。

3.中資銀行牌照。在加拿大，中資銀行方面，中國銀行持有外國銀行子行和外國銀行分行雙牌照，中國工商銀行持有外國銀行子行牌照，中國建設銀行持有外國銀行分行牌照，中國農業銀行和交通銀行設有外國銀行代表處。

（二）銀行合規組織架構和資源配置

1.設立合規部和委員會。為了履行經濟制裁規定，滿足監管要求，實現銀行合規經營，各家銀行機構均設有合規部。同時，銀行一般設立相應的管理委員會，作為合規管理的議事機構，管理層共同探討合規管理、反洗錢、監管制度變更等內容，聚焦關鍵合規事項，實現部門間的信息共享，充分表達自己的觀點，形成決議與會議紀要，提升工作實效。

2.聘請首席合規官和首席反洗錢官。銀行聘請首席合規官和首席反洗錢官，開展包括經濟制裁相關的工作，在較小的銀行機構，首席反洗錢官由首席合規官兼任。首席合規官和首席反洗錢官的任命，均需獲得加拿大金融管理局OSFI的認可，一般要有金融或法律教育背景，足夠的合規反洗錢工作經驗，持有國際公認反洗錢師證書CAMS，出色的溝通、計劃、管理與執行能力。

（三）構建反洗錢流程與配置系統

1. 構建反洗錢制度流程。在銀行中，履行制裁要求為反洗錢的一部分，構建銀行三道防線的反洗錢體系至關重要。銀行通過制定反洗錢的制度和流程，明確三道防線中各個部門的職責和操作要點，包括前臺部門做客戶身份識別，核實企業、企業高管、企業所有人、企業授權簽字人、自然人，是否在制裁名單內，企業經營地是否屬于制裁國家，貿易融資貨物是否屬于制裁商品等;中臺部門進行雙重驗證，重新核實客戶情況，發現屬于制裁名單的情況上報監管部門，指示前臺部門按照監管要求進行資產凍結或止付等;后臺部門進行監督檢查抽樣審計等。

2.配置反洗錢系統。銀行執行經濟制裁的重點在于識別制裁名單客戶，反洗錢系統成為必不可少的工具。反洗錢系統分為兩種，一是銀行自主開發反洗錢系統，大型銀行一般都有自己的反洗錢系統;二是外購系統，比較知名的為路孚特Refinitiv的World Check系統①、Transwatch系統、Oracle系統、Fico系統、Caseware系統等。

3.報告可疑交易報告。三道防線共同發揮作用，確保滿足監管的經濟制裁要求，發現異常情況及時報告首席反洗錢官，由首席反洗錢官指示做進一步調查，或向加拿大金融交易和報告分析中心FINTRAC報送可疑交易報告STR，并采取進一步措施。同時，視情況報告加拿大金融管理局等其他監管部門。

五、結尾

新冠肺炎疫情下，未來世界格局走向存在極大的不確定性，國與國之間的競爭博弈可能成為常態，經濟制裁作為實現自身利益或道義為目的的工具，將會經常被應用。因此，更好地了解各國經濟制裁歷史、制裁類型、制裁方式和制裁理念，掌握制裁的規律，將會在未來世界博弈中占得先機。

注釋：

①2018年，路孚特Refinitiv從湯森路透Thomson Reuters購買了worldcheck。

參考文獻：

[1]劉瑋.美國經濟制裁：歷程、手段與效果[B].世界經濟黃皮書.2020

[2]Government of Canada. Canadian Sanctions Related to Iran. https：//www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/sanctions/iran.aspx？lang=eng

[3]Office of the Superintendent of Financial Institutions. Who We Regulate.https：//www.osfi-bsif.gc.ca/Eng/wt-ow/Pages/wwr-er.aspx

作者單位：中國建設銀行多倫多分行