信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)理制必要性分析

李海琦 鄧星 武斌 馬巖松

摘 要：近年來我國(guó)政務(wù)信息化的快速發(fā)展，推動(dòng)了政府信息系統(tǒng)的升級(jí)換代，門戶網(wǎng)站、辦公OA、軟硬件設(shè)備越來越多，也催生了數(shù)量巨大的技術(shù)和管理難題。政府采購(gòu)信息化服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，通過向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，有效解決了上述矛盾，但并不意味著一勞永逸。信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)決定其需要具有專業(yè)技能的監(jiān)理人員進(jìn)行監(jiān)督，將績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)建立、控制、評(píng)價(jià)等一系列管理工作委托給具有經(jīng)驗(yàn)和資質(zhì)的監(jiān)理單位，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，真正提升政府采購(gòu)的效能。

關(guān)鍵詞：信息 ?采購(gòu)項(xiàng)目 ?監(jiān)理 ?必要性

一、信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目的形成

（一）政務(wù)信息化的發(fā)展推動(dòng)政府采購(gòu)成為趨勢(shì)

隨著政務(wù)信息化工作不斷的推進(jìn)，使得近些年我國(guó)電子政務(wù)水平節(jié)節(jié)攀升;當(dāng)前，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)工作逐漸實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化、規(guī)范化及程序化，有效提升了政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，使得政府部門的業(yè)務(wù)工作向智能型轉(zhuǎn)變;然而，伴隨著各類項(xiàng)目的建設(shè)和使用，政府單位的信息系統(tǒng)、門戶網(wǎng)站、辦公OA、軟硬件設(shè)備越來越多，導(dǎo)致各單位需要不斷地增加人手投入到應(yīng)用系統(tǒng)、基礎(chǔ)環(huán)境的資產(chǎn)管理工作中，辦事效率不升反降。因此，越來越多的政府單位選擇購(gòu)買信息系統(tǒng)服務(wù)。

（二）國(guó)家政策助力信息化服務(wù)采購(gòu)全面推行

這種趨勢(shì)也得到了國(guó)家政策的有力支持，為了推動(dòng)政府采購(gòu)服務(wù)，2013年9月頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），信息化服務(wù)采購(gòu)進(jìn)入快速發(fā)展期。

2014年，發(fā)布《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的通知》，政府購(gòu)買服務(wù)工作進(jìn)入全面推進(jìn)的繁榮發(fā)展期，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均已出臺(tái)省一級(jí)或直轄市區(qū)一級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見;2015年1月，財(cái)政部發(fā)布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，為信息化服務(wù)采購(gòu)工作的順利和有序開展提供制度保障。

二、信息系統(tǒng)項(xiàng)目的類型及特點(diǎn)

信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目作為近些年崛起的新模式，與傳統(tǒng)信息化項(xiàng)目（新建項(xiàng)目，運(yùn)維（運(yùn)營(yíng)）類項(xiàng)目）相比，有所同又有所不同。

（一）新建項(xiàng)目

新建項(xiàng)目是采購(gòu)方委托服務(wù)方對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行的軟件開發(fā)、軟硬件設(shè)備采購(gòu)和相關(guān)配套設(shè)施新建等內(nèi)容。既然是新建，就意味著采購(gòu)方此前缺少相應(yīng)的信息服務(wù)平臺(tái)軟硬件，需要通過調(diào)研需求、明確功能、組建團(tuán)隊(duì)、實(shí)施開發(fā)或者設(shè)備采購(gòu)等進(jìn)行首次搭建。

（二）運(yùn)維（運(yùn)營(yíng)）類項(xiàng)目

運(yùn)維（運(yùn)營(yíng)）類項(xiàng)目是指服務(wù)方為采購(gòu)方既有的應(yīng)用平臺(tái)、系統(tǒng)環(huán)境和設(shè)備提供服務(wù)。此類項(xiàng)目一般建立在服務(wù)方已有信息化環(huán)境中，重點(diǎn)是保障已有平臺(tái)的通暢運(yùn)行。

（三）信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目

信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目是采購(gòu)方以一定費(fèi)用購(gòu)買項(xiàng)目服務(wù)的行為，服務(wù)方將自己所擁有的有形和無形資產(chǎn)在合約期內(nèi)交與采購(gòu)方使用，按照采購(gòu)方提出的需求交付最終成果，采購(gòu)方驗(yàn)收通過即為項(xiàng)目完成。以政府為主體的信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，由政府出資采購(gòu)社會(huì)化服務(wù)，服務(wù)方按照合同要求提供采購(gòu)方業(yè)務(wù)所需的結(jié)果。在項(xiàng)目開展過程中，通常由服務(wù)方對(duì)信息系統(tǒng)和軟硬件設(shè)備進(jìn)行維護(hù)管理，并承擔(dān)在項(xiàng)目過程中由于管理不當(dāng)而造成的連帶責(zé)任。

由此可見，信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目一般針對(duì)比較復(fù)雜，政府單位原有資源不充足難調(diào)度的基礎(chǔ)上，如覆蓋區(qū)域比較大的項(xiàng)目，或者小設(shè)備需求比較多的項(xiàng)目，再或者偏遠(yuǎn)地區(qū)的項(xiàng)目。這樣就不用占用太多的人手去跟蹤實(shí)施，也不用耗費(fèi)大量的資源去維護(hù)，固定資產(chǎn)由服務(wù)方去管理。

三、信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目監(jiān)理制的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及政策背景

（一）部分政府單位對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

基于以上分析對(duì)比，雖然政府采購(gòu)社會(huì)化服務(wù)已經(jīng)成為趨勢(shì)，在實(shí)際過程中，部分采購(gòu)方認(rèn)為服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目不需要聘請(qǐng)監(jiān)理，理由是采購(gòu)方采購(gòu)的是無形服務(wù)，采購(gòu)的是結(jié)果，項(xiàng)目過程中的所有設(shè)備和軟件產(chǎn)品只是租賃，無須對(duì)軟件開發(fā)進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行控制，也不必對(duì)設(shè)備的質(zhì)量是否滿足合同要求進(jìn)行到貨驗(yàn)收，更不必對(duì)設(shè)備的運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤維護(hù)，便認(rèn)為不必聘請(qǐng)監(jiān)理。但事實(shí)上，政府作為委托方，如果沒有監(jiān)理跟蹤服務(wù)方的實(shí)施過程，一旦設(shè)備安裝不合格或者出現(xiàn)事故，同樣要追究委托方的法律責(zé)任。

（二）監(jiān)理缺位導(dǎo)致政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目難以管控 暗藏風(fēng)險(xiǎn)

政府采購(gòu)信息化服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)過程，存在著周期長(zhǎng)、任務(wù)復(fù)雜、技術(shù)門檻高、溝通成本高等多重現(xiàn)實(shí)問題，傳統(tǒng)的政府職能部門很難具備專業(yè)化的項(xiàng)目管理技能，在這種情況下，信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目的建設(shè)過程和服務(wù)過程對(duì)于采購(gòu)方來說是不透明的和缺乏控制的。由于沒有明確的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)考核等要求，只是檢查項(xiàng)目中“重要”建設(shè)內(nèi)容的完成情況，服務(wù)方完全有可能重點(diǎn)配合采購(gòu)方提出的具體工作，而弱化其他內(nèi)容，比如注重業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的數(shù)量，忽視數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、數(shù)據(jù)來源、設(shè)備的運(yùn)行狀態(tài)等。換言之，服務(wù)方會(huì)傾向于在不怎么影響項(xiàng)目最終結(jié)果的前提下，選擇一種更加簡(jiǎn)單易行的項(xiàng)目實(shí)施方式。服務(wù)結(jié)束后，由于未留下有形資產(chǎn)，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量很難事后評(píng)判。

這種情況并不鮮見，又如某單位采購(gòu)平臺(tái)租賃服務(wù)，為日常業(yè)務(wù)提供信息化支撐，用來向上級(jí)單位提報(bào)月報(bào)，租賃的平臺(tái)曾在其他省份進(jìn)行過運(yùn)行。這種情況下，該單位以為平臺(tái)能夠完全滿足業(yè)務(wù)，無需進(jìn)行管控;服務(wù)方見采購(gòu)方?jīng)]有提出更多的要求，便降低了人員及資源等方面的投入。臨近年底，采購(gòu)方才發(fā)現(xiàn)報(bào)表中部分公式數(shù)據(jù)并不正確，服務(wù)方?jīng)]有按照該省的需求進(jìn)行調(diào)整和測(cè)試，導(dǎo)致此前上報(bào)的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，整個(gè)項(xiàng)目周期的成果完全作廢。追溯雙方簽訂的合同，其中對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)、人員要求和二次開發(fā)均有明確約定，可在項(xiàng)目實(shí)施過程中，采購(gòu)方卻忽略了依據(jù)合同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行控制，從而造成不可挽回的損失。

（三）國(guó)家政策鼓勵(lì)第三方監(jiān)管 為政府采購(gòu)保駕護(hù)航

信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目聘請(qǐng)監(jiān)理作為第三方參與項(xiàng)目管控，也得到了國(guó)家的政策支持。2014年12月，財(cái)政部、民政部和國(guó)家工商總局印發(fā)了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)），文件中明確：推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，推動(dòng)建立由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)第三方對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

四、引入監(jiān)理單位監(jiān)督管理項(xiàng)目的必要性

簡(jiǎn)而言之，引入監(jiān)理單位監(jiān)督管理項(xiàng)目具備以下三大優(yōu)勢(shì)：

（一）檢查權(quán)與處罰權(quán)分離

檢查權(quán)要求的權(quán)利主體應(yīng)具備專業(yè)的技能水平，行政處罰權(quán)則要求處罰主體按照相關(guān)法律法規(guī)來行使自己的權(quán)利，若將上述兩種權(quán)利合，那對(duì)于整個(gè)信息化項(xiàng)目的推進(jìn)來說，或多或少會(huì)產(chǎn)生不利的影響。引入監(jiān)理單位監(jiān)督管理的項(xiàng)目，可以有效的將上述兩種權(quán)利分離;由監(jiān)理單位行使檢查權(quán)，這樣就可以使得兩方面工作互不干擾，各盡其責(zé)，有效提升工作效率以及質(zhì)量。

（二）促進(jìn)項(xiàng)目管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化

通過監(jiān)理單位制定合理的績(jī)效表及量化評(píng)分表，為采購(gòu)方統(tǒng)一績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、提供專業(yè)技術(shù)支持;監(jiān)理單位在監(jiān)督控制項(xiàng)目的同時(shí)，借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，提出針對(duì)性的解決方案，并跟蹤服務(wù)方進(jìn)行改進(jìn)，切實(shí)提高項(xiàng)目管理水平，促進(jìn)信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）增強(qiáng)檢查專業(yè)化和效能化

政府機(jī)關(guān)購(gòu)買監(jiān)理服務(wù)，設(shè)置“專家組”從事具體工作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，以彌補(bǔ)政府機(jī)關(guān)監(jiān)管部門在專業(yè)技術(shù)上的不足，保證檢查結(jié)果具體、真實(shí)，具有參考性。

由此可見，服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目事中監(jiān)督必不可少，信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)決定其需要具有專業(yè)技能的監(jiān)理人員進(jìn)行監(jiān)督和控制。信息系統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目具備高門檻和不透明性，采購(gòu)方一旦缺少專業(yè)的管理知識(shí)，又沒有聘請(qǐng)監(jiān)理公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行把控，最終會(huì)導(dǎo)致各種不可預(yù)知的問題。監(jiān)理單位作為獨(dú)立于采購(gòu)方和服務(wù)方的第三方監(jiān)管單位，常年奮戰(zhàn)在項(xiàng)目監(jiān)管第一線，在項(xiàng)目質(zhì)量和監(jiān)管方面有充足的人力資源和技術(shù)儲(chǔ)備。如果采購(gòu)方在購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)，聘請(qǐng)監(jiān)理進(jìn)場(chǎng)管控項(xiàng)目，監(jiān)理依據(jù)合同開展質(zhì)量、進(jìn)度和投資的控制，就能避免各種問題的發(fā)生。

五、結(jié)束語(yǔ)

信息系統(tǒng)政府采購(gòu)項(xiàng)目引入監(jiān)理制進(jìn)行監(jiān)督管理，既符合項(xiàng)目管理市場(chǎng)化、專業(yè)化、國(guó)際化的發(fā)展特點(diǎn)，又充分契合我國(guó)政府治理現(xiàn)代化和社會(huì)管理現(xiàn)代化的趨勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，勢(shì)在必行。

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