淺析中共早期對委員會制的探索（1921—1935）

摘 要?委員會制是中國共產黨領導體制的重要內容。中共早期對委員會制的實踐探索充分說明了真正的委員會制既要反對個人專權，也要反對權力分散。要做到這兩點，一方面要有完備精良的干部隊伍;另一方面要有從委員會的產生到運作形成一套完善的制度體系。但是囿于所處的殘酷的斗爭環境，中共早期無論是干部隊伍還是配套制度都存在諸多不足。

關鍵詞 委員會制 產生 運作 實踐困境

中圖分類號 D20 文獻標識碼 A 收稿日期 2019-06-08

★作者簡介：繆小培，上海杉達學院馬克思主義學院助理研究員，法學碩士，研究方向為馬克思主義中國化。

Abstract Committee system is an important part of the CPC leading system. The early practical exploration of the CPC on the committee system fully shows a real committee must oppose to individual autocracy and disperse power. To achieve these two points， on the one hand， we must have a well-equipped team of cadres; on the other hand， we must have a complete institutional system from the production to the operation of the committee. However， in the early days of the CPC when it was in a cruel fighting environment， there were many shortcomings in both the cadre team and the supporting system.

Keyword the committee system; production; operation; practical dilemma

委員會制度是中國共產黨領導體制的重要內容。集體領導分工負責的委員會制是在中國共產黨長期的實踐探索中逐漸形成的。本文擬就中共早期對委員會制的建立和發展的情況作初步探討和研究，分析其中的得失，以期對委員會制的研究貢獻自己微薄的力量。

一、中共早期委員會的產生

中國共產黨成立時就確立了委員會制。“一大”通過的黨綱規定，一個地方，黨員超過五人的，就必須成立委員會[1]。那么委員會是怎么成立的？誠然選舉是最理想的成立委員會的方式。選舉顧名思義就是黨員投票產生委員會。中共從“二大”開始就一直要求中央執行委員會須由選舉產生。但是推舉也是產生委員會的重要方式。“二大”“三大”“四大”黨章都規定推舉委員組織地方執行委員會和區執行委員會。

特殊情況下，召集也是組織委員會的方式。“二大”“三大”“四大”黨章都規定，一個地方，到一定的條件，比如“兩個干部以上”或者“十人以上”或者“三個支部以上”且沒有區執行委員會的，中央執行委員會直接派員召集組織該地方執行委員會。

委派也是委員會產生的一大方式。“一大”黨綱規定一個地區黨員超過五百人或有五個委員會時，“必須成立執行委員會，全國代表會議應委派十人參加該執行委員會”[1]。

中共“五大”之前，黨內文獻中存在選舉、推舉、委派、召集等不同的成立委員會的方式。從“五大”開始，中共一改過去四種方式并存的局面，規定黨部之執行機關由黨員大會和代表大會選舉產生。但是上級委員會對下級委員會的產生依然有著舉足輕重的影響，如“五大”通過的黨章修正案就規定了下級黨部的執行機關以上級機關批準為原則。“六大”黨章規定“在秘密環境之下，于必要時，黨的下級機關得由上級機關指定，且經上級機關批準，得制定新委員加入黨部委員會。”[2]而且我們也要注意到“互推”“推舉”并沒有就此銷聲匿跡，而是在更小范圍內發揮著重要作用。二者仍然是各級常務委員會產生的主要方式。

1927年大革命失敗后，中共意識到各級指導機關存在極大的缺陷，認識到選舉產生黨的指導機關的重要性。黨中央發出通告，要求“各級黨部的指導機關從小組以至省委，必須經過全體會議或代表會議的選舉，重新改組一次”[3]，并規定了簡單的選舉辦法。這在黨內還是第一次。

總之，中共早期雖然上級機關的意志對下級指導機關的組成一直有著很重要的影響，但是黨的領導機關的產生也具有越來越民主的趨勢，從初期的選舉、推舉、委派、召集并存，到選舉產生為主，乃至到從下到上全部選舉產生。中國共產黨在努力弱化上級機關對下級委員會成立的影響。

二、中共早期委員會的運作

黨的委員會一直采取集體領導分工負責的運作方式。中共“一大”選舉產生了第一個中央機關——中央局，其中陳獨秀任書記，張國燾為組織主任，李達為宣傳主任。“地方組織也分這三部分。”[4]

為了方便委員們進行集體領導，中共設置了多數決的制度和定期開會的制度。中共“三大”出臺了黨的歷史上第一個關于中央組織機構的法規性文件——《中國共產黨中央執行委員會組織法》。該《組織法》對委員長的職責也作了明確界定——“主席一切中央局及中央執行委員會之會議”[5]。中央委員會和中央局并不是委員長一個人說了算，一切決議都是以多數來定，少數服從多數。“二大”“三大”“四大”“五大”也有相似的規定。

為了便于實行多數決，中共規定委員會人數必須是奇數。從“二大”開始，黨章就有明確的執行委員會人數的規定，不同級別的執行委員會人數不同，如地方執行委員會三人組成，區執行委員會五人組成，中央執行委員會五人組成。“二大”以后的黨章雖然對委員會人數有所調整，但是委員會人數一直都是奇數。

中共“二大”開始就對各級黨組織、各級執行委員會召開會議的頻次做了最基本的規定。“各地方由執行委員會每月召集各干部會議一次”[1]。而且委員長有隨時召集執行委員會的權限。中共“五大”進一步對各級委員會召集全體代表大會的頻次和委員的任期作了規定。委員會少則三個月，多則一年就應改選一次。

集體領導也離不開分工負責。中共從第一屆中央局開始，委員們就有了組織和宣傳的分工。“二大”開始隨著工作的開展分工越來越多，除了委員長總理黨委及財務外，其他委員協同委員長分管政治、勞動、青年、婦女等運動[1]。“五大”和“六大”正式承認了部委制。各級黨部可以在委員會之下設立部和專門委員會處理各種專門工作，比如組織部、宣傳部、職工運動委員會、婦女運動委員會等。

概而言之，中共早期試圖建立起這樣一套領導體制——黨員通過選舉授權于委員會，委員會通過集體領導分工負責進行領導。為此配套設計了選舉制、會議制度、部委制等。但是我們也不能忽視中共早期這些制度設計有一個共同的缺陷，即往往強調其重要性，而忽略操作性，就拿選舉制度來說，黨內并沒有形成一套多數人認可的選舉程序和規則。

三、中共早期委員會制度在實踐中的困境

這套初具雛形的委員會制，在實踐探索過程中，產生的最大的問題恰恰是不夠集體化。而且表現為兩種迥異的形式，一種是權力集中，形成個人專權;另一種是權力分散，形成多頭指導。

1.個人專權。中國共產黨從成立之始就沒能擺脫個人專權的陰影。羅易在一篇給共產國際的報告中指出，黨內“集體領導實際上從來沒有過。五大以前實際上沒有中央委員會。在上海領導黨的是陳獨秀、在廣州是鮑羅廷。”[6]這樣的情況不僅存在于中央委員會，也存在于地方各級委員會。湘贛邊界各縣黨的機關，在緊急會議之前根本沒有集體領導，完全是個人專政、書記專權。1927年“八七”緊急會議后情況有所好轉，但是特委以下的各級黨部，個人獨裁的情況沒有一點改善[7]。總之，書記個人專權變成一大通病。

中國共產黨多次反省家長制作風。1927年“八七”緊急會議通告全黨，黨內存在個人專權問題，黨完全成了宗法社會，一切只唯上。“黨內民權主義完全是形式上的，黨內根本沒有輿論，沒有監督，沒有民主。”要求在各級黨部中實行真正的集體的指導[8]。

委員會制度陷入到個人專權的局面，是有多種原因的。（1）數千年封建思想的影響。一方面黨內很容易產生家長制、個人獨裁這些有悖于委員會制的領導方式，另一方面黨員也容易接受個人領袖領導而不是集體領導，“黨員崇拜領袖，信仰英雄，而不大認得黨的組織。”[9]（2）干部人才緊缺。委員會成員不足，被迫陷于“個人獨裁”。江西省委“僅常委葉張二人，一切大小事務技術工作都要自己做”[9]。省委尚且如此，下級黨部更是如此。“干部問題是目前贛西南唯一嚴重問題，因為工作的開展，一時創造不出來這樣多干部，各縣區委工作，大都建立一二人身上”[9]，“這就不得不形成個人的包辦手工業家長制度的領導。”[9]（3）干部的素質和能力的限制。有些地方集體領導分工負責也只能是形式上的，最終工作還是落在一兩個人身上。如江西省委雖然人員齊備，且分工明確，但是組織部長發表的意見“過高或過低又多是談原則”，職工運動委員會書記和農民運動委員會書記“一切工作在主觀上”，整個省委除了秘書長和宣傳部長其他同志“不會開口或開口說的一點沒有用”[9]。（4）殘酷的斗爭環境。即使是人員配備相對充足的黨中央，也因為殘酷的斗爭環境，中央所在地不得不經常改換，五個中央委員也經常不能聚集在一起，集體領導未能真正實現[10]。

2.指導權分散。黨內指導權分散起源于分工負責制和部委制。黨成立之初即有組織和宣傳的分工。隨著工作的開展，“三大”中央局設立了秘書處、組織部、宣傳教育委員會，負責中央日常工作，還設立了工人運動委員會、青年運動委員會、婦女運動委員會、軍事委員會等。選出五人中央局，陳獨秀任委員長、羅龍章分管秘書處及宣傳教育委員會、毛澤東是組織部長、王荷波是工委主任、蔡和森負責《向導》編委[4]。“四大”選舉五人中央局，五人各有分工，陳獨秀為中央總書記兼中央組織部主任，彭述之為中央宣傳部主任，張國燾為中央農工部主任，蔡和森、瞿秋白為中央宣傳部委員[4]。

“五大”充分肯定了黨內按照工作內容不同，分設不同部門進行管理的做法，并將其寫入黨章。“為黨的各種專門工作各級黨部得設立各部管理之（如組織部、宣傳部、婦女部等等），各級黨部之下的各部隸屬于各級黨部。”[8]

各級委員會都設立相應的部和委，各部各委都可以獨立派人獨立指導工作，這樣的制度設置使得各項工作從上到下都能直接點對點落到實處，非常利于工作的推進和展開，但是也很容易形成各自獨立的王國，“部和委之主任自然而然成為分業的專門家，黨的組織自然而然分裂成數多的獨立系統”[3]。各部各委只聽從上級部委的指揮，本級的委員會指揮不動自己設立的部委，有些部委，比如軍委、工委、農委“簡直成了軍黨工黨農黨”[3]。

這一現象最終導致了權力分散于各部委，委員會反而成了空有名頭的指導機關。為了糾正這一偏差，1927年中共決定廢止設部制度，將權力收攏歸于委員會。從上到下各級委員會，“組織宣傳改為科，為純粹技術機關，其他部分如軍事等在工作有必要時可設科，科之主任無需執行委員兼任”。即使設立的各專門委員會，如工委、軍事委員會等，也只是執行委員會和常務委員會的智庫，負責搜集整理材料和建言獻策[3]。

更難能可貴的是尚屬年輕的中國共產黨也注意到權力集中和權力分散二者不可偏廢，不可對立，同時也提出了“集體的指導仍須相當的分工”[3]，只不過“在嚴密的分工的和個人負責制的基礎上一切工作應經常委會之集體的討論與決定。”[3]

總而言之，中共早期的實踐表明，委員會制并不是簡單的一句集體領導和分工負責就可以實現的。1935年以后，中共也沒有停止對委員會制的探索，形成了適應革命需要的“一元化”領導體制，為中國共產黨在抗日戰爭和后來的解放戰爭中取得勝利起到了積極的推動作用。

參考文獻

[1]中央檔案館.中共中央文件選集（第一冊）[M].北京：中共中央黨校出版社，1989：3，3，96，96，96.

[2] 中央檔案館.中共中央文件選集（第四冊）[M].北京：中共中央黨校出版社，1989：470.

[3]中國共產黨組織史資料（第八卷）[M].北京：中共黨史出版社，2000：236，152，152，152、154，165，489.

[4]李穎編.從一大到十七大（上）[M].北京：中央文獻出版社，2008：23.129-131.181.

[5] 中國共產黨中央執行委員組織法，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64555/4428214.html（訪問日期：2018年12月5日）.

[6]中共中央黨史研究室第一研究部譯.聯共（布）、共產國際與中國國民革命運動（1926-1927）（下）[M].北京：北京圖書館出版社，1998：289.

[7]《井岡山革命根據地》編寫組.井岡山革命根據地（上）[M].上海：上海人民出版社，1977：187-188.

[8]中央檔案館編.中共中央文件選集（第三冊）[M].北京：中共中央黨校出版社，1989：287-290，144 .

[9]江西省檔案館，中共江西省委黨校黨史教研室選編.中央革命根據地史料選編（上冊）[M].南昌：江西人民出版社，1982：46，87，210，667，108-109.

[10] 《陳獨秀在中國共產黨第三次全國代表大會上的報告》，http：//cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66627/66627/4489274.html（訪問日期：2018年12月5日）.