2020年后我國扶貧政策審計發展趨勢研究

王雯婷

摘 要：黨的十八大以來，我國確立了到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部“摘帽”、消除區域性整體貧困的目標。從當前脫貧攻堅工作形勢來看，國家以前所未有的力度推進脫貧攻堅工作，成效顯著，如期實現這一目標、歷史性地整體消除絕對貧困現象已經可以預期，但這并不意味著2020年后我國貧困現象就會消失，扶貧工作就會結束。相反，隨著我國貧困性質特點的變化，我國反貧困的戰略方向和政策也將進行重大調整。為此，本文認為當前我國扶貧政策審計應及時調整方向，確保扶貧審計適應扶貧工作的新形勢和新要求。

關鍵詞：扶貧審計;扶貧政策;績效審計

2020年我國將歷史性地整體消除絕對貧困現象，在共同富裕的道路上邁出具有里程碑意義的重要一步。2020年后，我國反貧困的戰略方向和政策必將進行重大調整。因此，本文通過總結當前我國扶貧政策審計研究現狀，分析2020年后扶貧政策未來走向，創新性地將扶貧政策審計的關注點放在2020年脫貧攻堅目標完成后，對扶貧政策績效審計發展趨勢進行研究，具有前瞻性和戰略性。

一、我國扶貧政策審計研究現狀

從2014年開始，我國重大政策措施落實情況跟蹤審計工作指導意見中開始強調開展扶貧政策審計。2016—2018年連續3年國家都強調要促進精準扶貧精準脫貧，確保扶貧政策取得實效，其中，2018年明確要求繼續以“精準、安全、績效”為主線，持續關注精準扶貧、精準脫貧政策落實情況。按照黨的十九大要求，胡澤君在中央經濟工作會議上提到在2018年要扎實開展政策落實跟蹤審計。因此，在國家政策的指引下，近年來，我國關于扶貧政策審計的理論研究都集中在扶貧政策跟蹤審計方面。

關于政策跟蹤審計的具體含義，國內外研究一直沒有明確的定義。直到蘇孜、王俊峰（2018）結合國內外學者對政策落實跟蹤審計的研究，認為政策跟蹤審計的定義為：在國家治理的要求下，審計機關對國家作出的重大政策措施執行的績效和落實情況進行的一種經濟鑒證和評價活動，并針對審計中發現的問題，給被審計單位提出對策性建議，且進行反饋監督的行為。當前對扶貧政策跟蹤審計的研究主要集中在以下兩方面。

一是扶貧政策落實跟蹤審計的方法。王曉剛（2017）基于5W1H模型，提出要明確實施精準扶貧政策跟蹤審計的原因、目標、實施對象和主體，實施步驟則可從與其他部門資源共享、選準政策跟蹤審計的主題和切入點以及改變內部管理模式幾個方面展開。郭軍、陳敏（2018）在大數據的環境下，分析了如何利用大數據構建基于大數據的精準扶貧政策跟蹤審計風險的理論體系，創新了扶貧政策跟蹤審計的方法體系。高紅玫、趙璐（2017）針對當前精準扶貧政策落實中存在的問題，提出要把扶貧資金的使用作為精準扶貧政策落實跟蹤審計的重點，建立健全精準扶貧政策落實跟蹤審計的制度體系。

二是扶貧政策跟蹤審計評價體系。當前，理論界構建的扶貧政策跟蹤審計評價體系共分為兩類。

第一類是從政策宏觀設計出發、綜合考量一個地區所有扶貧政策貫徹落實情況和取得成效的審計評價體系。該體系主要從以下兩方面構建。一是以政策實施過程為主線。王肖倩（2018）從精準扶貧政策的實施過程出發，采用考夫曼等人的目標導向評價模型，從政策的制定階段、執行階段和影響階段三個階段出發，構建了精準扶貧政策跟蹤審計評價體系。二是以目標群體需要為基礎。史文華（2019）認為扶貧政策的落腳點最終體現在貧困戶身上，因此從貧困群體的需求出發，依據馬斯洛需求層次理論構建了審計評價指標體系。

第二類是對某一具體領域、某一類扶貧政策進行專項跟蹤審計，設計具有該類扶貧政策自身特點的評價體系。該體系目前多集中在教育扶貧政策、易地扶貧搬遷政策、醫療政策、金融扶貧政策幾方面。鐘萍（2018）提出金融扶貧要始終貫徹精準扶貧精準脫貧基本方略，圍繞脫貧對象對金融扶貧政策的滿意度制定評價體系;吳揚（2017）和劉明哲（2019）都是以某地貫徹落實扶貧搬遷政策情況為例，結合政策生命周期理論，認為扶貧搬遷政策需要建立一個覆蓋政策實施各個階段的流程評價指標，從政策制定、執行、評估和終結幾個層面，對扶貧搬遷政策實施流程中的不同階段按照不同的側重點分別進行效果評估。

綜上可以看出，我國扶貧政策跟蹤審計主要是對“兩不愁三保障”涉及的扶貧政策進行綜合審計，并以安全和精準為主線，對扶貧政策涵蓋的扶貧資金和扶貧項目進行重點審計。

二、我國扶貧政策未來走向

對2020年后我國扶貧政策績效審計發展趨勢的研究，需建立在了解扶貧政策未來走向的基礎上，只有把握好政策未來的變化趨勢，扶貧政策審計才能符合時代特點。我國2020年脫貧攻堅目標完成之后，絕對貧困現象將基本消除，但相對貧困問題將凸顯并會長期存在，成為貧困的主要特點，現行的基于消除絕對貧困的貧困治理體系將發生轉變，扶貧政策也將根據扶貧形勢的變化進行調整。《國務院扶貧辦2020年工作要點》在編制“十四五”鞏固脫貧成果規劃中提出，要鞏固脫貧成果，研究建立解決相對貧困的長效機制。因此，本文認為除總體保持現行主要扶貧政策外，新制定的扶貧政策將從目前的精準扶貧轉向解決相對貧困問題，具體有以下三方面變化。

第一，從扶貧開發政策設計方面來說，其將由多種應急式政策集中疊加向專項長效性發展政策轉變，更為注重低收入者的能力持續提升的政策扶持。2020年后扶貧工作的內容不僅僅在于保障相對貧困群體和低收入群體的生產生活問題，更在于保障貧困人口平等的發展機會和權利，在政策設計上，將更有針對性地注重某一特殊群體的能力發展需求。

第二，對扶貧開發目標而言，一方面，其由實現貧困人口經濟脫貧向滿足貧困人口多維生活質量需求轉變。當前，我國脫貧攻堅的目標是“兩不愁、三保障”，2020年后，我們的減貧與發展目標任務重點是圍繞人的全面發展目標，針對特殊地區特殊群體的多維發展需求提供有效幫助。另一方面，扶貧開發目標由解決貧困人口群體生存問題向解決貧困人口個體發展問題轉變，也就是扶貧開發目標由生存型貧困向發展型需要轉變。

第三，在扶貧開發方式上，其將從政府主導轉向政府指導。長期以來，扶貧作為我國社會治理體系中的重要組成部分，每年政府部門無論從政治還是資源上都提供了強大的支持，政府主導的扶貧模式在我國扶貧工作中發揮了至關重要的作用，但在2020年后，隨著扶貧戰略的變化，其勢必會發生改變。一方面，以往不問“回報”的扶貧模式可能會導致貧困地區的干部和群眾產生政策依賴。另一方面，2020年后我國絕對貧困現象將不復存在，政府將由扶貧資源的絕對提供者轉變為發展環境的塑造者和維護者，更多扮演的是一個組織者、引導者和參與者，通過發揮引導作用，促進治理貧困的多元主體有序合作。

三、我國扶貧政策審計發展趨勢

（一）審計類型：從扶貧政策跟蹤審計到強調扶貧政策績效審計

扶貧政策跟蹤審計包括政策設立階段、政策落實階段和政策影響階段，隨著扶貧工作推進到下一階段，扶貧政策審計的重點也將有所變化。

首先，在扶貧政策設立階段，現有的研究中多強調在這一階段進行合法性、合規性審計，然而，基于我國實際情況，一方面，司法部門負責對行政法規進行解釋以及立法后的評估工作，地方性的規章、法規需要通過司法部門進行備案審查，中央和地方出臺的重要的政策文件對下級有規范指導意義的，都屬于規范性文件，都需要經過司法部門的合法合規性審查，雖然審查和審計性質不同，但二者確實存在內容重復的部分，且從專業角度來說，司法部門更具有權威性。另一方面，本文研究的立足點在于2020年我國脫貧攻堅目標實現以后。2019年3月7日習近平總書記在參加甘肅代表團審議時提到，貧困縣摘帽后，要繼續完成剩余貧困人口脫貧問題，做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管。為保持政策的穩定性，繼續執行脫貧攻堅主要政策，按照《2019年市縣黨委和政府扶貧成效年終考核》標準，不摘政策的具體內容為：重點關注貧困縣、貧困村、貧困人口脫貧摘帽后脫貧攻堅主要政策是否繼續執行，部分政策（如低保政策）是否按規定落實過渡期，說明了2020年后新出臺的扶貧政策會大幅度減少，主要方向還是以執行原有政策為主，結合我國當前審計壓力任務重、審計人員緊缺的情況，本文認為政策制定環節不是今后扶貧政策審計的重點。

其次，在政策執行階段，在審計實踐中，政策審計往往更加偏重精準扶貧政策落實的審計，即側重于事中審計，對事后審計關注較少。我國在理論和實踐中已然對政策落實十分重視，且各項工作全都集中于這一環節，因此在今后的審計工作中也將關注薄弱環節，即關注長期被忽略的扶貧政策績效審計，從扶貧政策產生的經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響和貧困人口滿意度等方面對扶貧政策進行客觀評價，鞏固脫貧攻堅成果。

（二）審計指標設置：從“四個精準”到“四個不摘”

我國現有的扶貧政策審計評價指標始終圍繞著精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核的主線，如前文所述，2020年后，我國扶貧工作的總基調在于“四個不摘”。因此，原來的審計指標將有所變化。一是壓實責任，繼續關注減貧成效指標。2020年我國雖然即將實現脫貧攻堅目標，但貧困地區仍然存在脫貧攻堅的薄弱環節，鞏固脫貧成果仍是今后重要的工作任務。基于此，減貧成效指標必將繼續保留。二是在精準識別方面，根據我國扶貧工作形勢的變化，2020年后不可能再用精準識別絕對貧困戶的力度識別相對貧困戶。因此，該指標內容將傾向于脫貧人口返貧率、脫貧人口錯退率等方面。三是精準幫扶指標。原指標的主要內容為群眾滿意度和“三落實”（責任、政策、工作落實）情況，2020年后為貫徹落實“不摘幫扶”的要求，該指標仍然是今后審計的重點。四是繼續堅持扶貧考核指標，確保扶貧政策落實監管不缺位。

（三）審計重點：從“對不對”到“好不好”

當前，我國對扶貧領域的審計主要還集中在扶貧資金、項目和政策用得“對不對”，而缺少審查其用得“好不好”，“對不對”指的是合規性審查，“好不好”指的是績效審查。近年來，從各級審計機關開展扶貧政策審計工作來看，我國扶貧政策審計實踐長期停留在對過程合規性和產出數量的檢驗上，并未深刻反映扶貧政策在脫貧攻堅期的特殊使命。對于在審計過程中如何判定扶貧政策“好不好”，結合2020年后扶貧政策變化趨勢，本文認為主要體現在注重扶貧政策對貧困人口自我發展能力的培養，即某項扶貧政策是否能激發貧困人口的內生動力，促進貧困人口穩定脫貧。

（四）審計評價原則：在兼顧公平的同時更加注重效率

長期以來，我國扶貧政策具有一定的普惠性，對符合扶貧標準的貧困戶、貧困地區在教育、衛生醫療、社會保障等方面都給予了極大的支撐，整合了大量政策資源和項目資金向貧困地區傾斜。2020年后，在扶貧政策審計評價過程中，應在兼顧公平的同時更加注重效率，在社會形成較為有效的激勵氛圍，防止貧困戶脫貧摘帽后對扶貧政策形成依賴，造成“政策養懶漢”

的局面。

參考文獻

[1]郭軍，陳敏.大數據下精準扶貧政策跟蹤審計風險與防控[J].合作經濟與科技，2018（9）：158-160.

[2]高紅玫，趙璐.精準扶貧政策落實情況監督的有效路徑——以跟蹤審計為視角[J].淮海工學院學報（人文社會科學版），2017，15（4）：115-117.

[3]王肖倩.我國精準扶貧政策執行跟蹤審計評價研究[D].蘭州：蘭州理工大學，2018.