新時代“楓橋經驗”的創新發展與基層治理現代化

摘 要：基層社會治理是社會治理的核心，基層治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。基層治理的主要目的是將宏觀的方針政策與具體實際相結合實現政策落地的同時，著力解決人民群眾最直接的現實問題，實現人民權益。“楓橋經驗”是重要的基層治理經驗，體現著中國共產黨的執政智慧。其在新時代的創新和發展是我國基層治理現代化的重要啟示。

關鍵詞：楓橋經驗;基層治理;現代化

基層社會治理是社會治理的核心，基層治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。基層治理的主要特點是具體性和直接性，主要目的一是在社會整體發展目標和發展方向確定的情況下，將宏觀的方針政策與具體實際相結合實現政策落地;另外就是著力解決人民群眾最直接的現實問題，實現人民權益。

一、基層治理現代化的時代意蘊

我國幅員遼闊，自古以來區域多元化的地理環境決定了我們的經濟形態、文化體系和價值觀念也是多元的，而正是這種多元使整個古代中國社會形成了自秦朝統一以來形成了郡縣以上皇權管理與郡縣以下基層自治的二元治理格局。封建社會中自給自足的小農經濟下，家庭和宗族成為基本生活和生產單位。儒家傳統道德要求的“君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱”以及“仁、義、禮、智、信”滲透在“家訓”與“族規”中，這種具有強大權威的意識形態最終形成了穩定的內生性秩序和自治力量。

建國之初，為了鞏固人民民主專政政權，肅清敵對勢力、鼓勵人民群眾參與，各城市都陸續建立了性質為基層群眾性自治組織的居民委員會組織。在農村，實行家庭聯產承包責任制之后，一些農村成立村民委員會組織管理農村事務。1982年“居民委員會或者村民委員會”寫進憲法，成為我國社會主義民主最廣泛的實踐形式之一。

改革開放帶來的國有企業改制、政府機構精簡，使許多“單位人”離開單位，處于單位管理之下的人員進入社會，城鎮化快速發展帶來的人口流動使得城市實際居住人口劇增。基層社會管理對象、內容以及規模發生了巨大變化，給基層政府以及基層群眾自治組織在職責分工、人員編制以及經費負擔等方面帶來巨大挑戰。在農村，“空心化”已成為鄉村治理面臨的重要難題，有能力參與公共事務管理的人不多，制約了治理整體效率的提高。社會結構多樣化、利益群體多元化、價值觀念多元化給基層社會治理帶來了極大挑戰，表現就是基層治理碎片化、懸浮化、低組織化。基層政府對基層治理的政策支持、人力物力保障有限;民眾主動參與基層社會治理事務動力欠缺，自治組織職能發揮不足、社會組織整體發育不足、民眾有效參與基層社會治理的空間和渠道有限。

黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。治理現代化，意味著治理主體的多元化。現代化的治理要求提升基層政府治理效能，這意味著要讓市場和社會發揮主要作用。從“社會管理”到“社會治理”意味著多元主體協同共治，從政府包攬走向引導社會和公眾參與，提高治理過程的民主性和公共性。

二、新時代“楓橋經驗”的創新與發展

“楓橋經驗”重要的群眾工作方法和基層治理經驗，“楓橋經驗”以其扎根于基層以及自我總結與更新能力，[1]使得其在不同歷史時期有著不同的解讀以及相同的重要地位和意義。創新和發展“楓橋經驗”，是中國特色民主法治發展必須正視的課題。

（一）組織化的公眾參與

現代社會治理理念要求公民在社會治理中發揮主體和積極作用，然而由于我國的權力本位、臣民文化等歷史文化傳統、長久以來行政權力的一元治理體制，村民、居民社會治理參與意識不高，參與形式表面化，公共事務決策、監督保障機制不完善。“楓橋經驗”主要通過村民委員會、民間調解委員會等體制內社會組織實現社會不同群體零散式、片段化的利益訴求。各種利益訴求的博弈與均衡導致了公眾參與的分散化、無組織化，無法有效實現社會自治與共治的目的。

社會治理過程中利益組織化程度不斷提升決定了公眾參與的組織化程度也應相應提高。多元主體協同共治離不開社會主體利益的組織化，組織化的公眾參與有利于整合多元力量和資源，融通基層政府、自治組織、社會組織和居民（村民）之間的利益互動機制，通過社會公眾相對穩定、集中持續的利益訴求，實現利益表達、交涉和協商過程的更為有效，緩沖行政權力與自治權利之間的矛盾，實現真正意義上的社會共治與自治。

（二）政府與社會合作共治

當前我國的政府是社會各種利益的輸出點，政府尤其是基層政府承擔維護社會穩定、實現人民各項權益的巨大壓力。社會治理現代化的核心目標在于解決政府、社會、市場之間的關系，明確不同主體的角色與作用及其實現機制;解決公民“有序參與”問題，實現權利與權力的平衡與統一。“楓橋經驗”依靠群眾，采取協商協調的方式解決矛盾沖突，顯示出現代治理理念要求的“共治”因素。

實現社會治理現代化的關鍵在于培育壯大社會力量，我國基層治理現代化的推進過程就是通過國家動員發展壯大社會力量的過程。 “楓橋經驗”將村民群體納入到治理體系之中，使政府管理與基層自治形成合力，廣泛動員和組織群眾，使利益博弈和利益權衡趨于成熟和理性。承認利益多樣性，尊重多元訴求表達，努力滿足不同需要，在多元文化基礎上，構建多元、多層次現代社會治理體系。[2]

（三）“三治融合”的治理格局

存續于中國古代封建社會的基層自治與治理現代化要求的自治完全不同，前者建立在森嚴等級制度與“三綱五常”的封建倫理的基礎之上，后者以平等、參與、協商為基礎。權利本位、契約自由、意思自治的私法精神在這里作用凸顯，民眾參與社會治理的事務越來越多，公民、法人以及其他組織等平等主體通過有效溝通，由此而得的議事結果可以最大限度地吸取社會意愿。

“楓橋經驗”的矛盾化解功能適用不當、把化解矛盾工作的要求精細化，容易造成過度重視維穩、信訪考核過度，導致群眾迷信“上訪”的結果。在“楓橋經驗”推廣中必須發揮法治的主導作用，政府依法運行權力、調處利益與人民群眾的理性維權缺一不可。社會遵循法治和程序的有序參與，才能監督和規范基層權力運行，基層治理的法治模式得到真正落實。

隨著“三綱五常”等儒家傳統的土崩瓦解，傳統基層社會人與人之間的“團結力”和“向心力”受到挑戰。新時代的“以德治國”是通過道德來約束人們的內心和行為，從而形成穩定的社會秩序，為法治國家建立堅實的社會基礎。同時通過發揮道德的引領作用，可以凝聚廣大群眾的道德共識，為合作共治贏得情感支持。

三、以新時代的“楓橋經驗”推進基層治理現代化

“楓橋經驗”的產生和發展體現了中國特色社會主義制度的獨特優勢，集中反映了我們黨執政理念和治國理政方式的深刻哲理，是中國千百年治理智慧的寶貴財富，對于實現基層治理現代化，有著諸多的啟示和借鑒作用。我們必須取其精華、去其糟粕。

（一）堅持黨的領導，把黨的領導優勢轉化為社會治理效能

中國共產黨的階級屬性和執政立場決定了其在協調社會矛盾、解決社會沖突過程中可以整合社會力量，彌合人與人之間物質環境、價值觀念方面的差異。基層黨組織是真正實現中國特色基層社會治理和實現穩定和諧的中流砥柱。堅持黨的領導，以黨建推進基層社會治理現代化，是中國特色社會治理與西方社會公民治理的不同之處，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。

基層黨組織通過發揮政治化治理任務和目標管理責任制的整合作用，解決公共治理難題;整合社會資源、吸納社會參與，解決行政權力的合法性困境，部分消解政府科層組織在基層治理中面對的問題，實現政府和社會的良性互動，提升治理績效。尤其是在街鎮層面，基層黨建能夠協調轄區意志，實現公共產品的生產與供給的制度化整合，在統籌協調、資源整合和吸納參與等方面發揮重要作用。

（二）以“三治融合”破解基層社會治理之困

“三治融合”是“楓橋經驗”在新時代的新體現，“楓橋經驗”的創新發展和依靠群眾進行社會基層治理創新的新思路。社會治理最關鍵的問題是處理好市場、社會與政府的關系。基層社會治理中的自治、法治與德治有很強的特殊性，必須在特定區域背景之下因地制宜地探索治理模式。

發揮政府作為“三治”建設助推者和促進者的作用。我國社會主體的自治是在政府簡政放權基礎之上實現的政府與社會關系的重構。“楓橋經驗”鼓勵自主治理，借助社會自治力量以降低政府治理成本。在鄉村，借助鄉村振興大力發展經濟社會合作組織，鼓勵村民積極參與經濟合作和公共事務決策監督。在城市社區，要科學界定與規范街道辦事處的職能，加快公共服務職能的歸位，積極構建大社區，實現市、區政府治理和大社區自治的銜接與互動。

政府在道德建設應有所退出，鼓勵民眾參與各種道德問題的討論，讓民眾在討論中形成道德共識和輿論壓力，[3]將道德轉化為制約權力的方式，促使正氣得以弘揚。發掘社區的能人，動員鼓勵他們參與社區自治，成立業委會。在農村，以鄉情鄉愁為紐帶激發新鄉賢參與故鄉建設的熱情，發揮他們在決策咨詢、經濟發展等方面的重要作用。利用其廣泛而良好的群眾性基礎，在公共事務管理、矛盾化解、道德引領等方面具有廣泛的動員力。

（三）豐富完善共建共治共享的保障機制

更新立法理念，構建中央立法、地方立法、社會規范的三層治理制度體系。[4]充分認識非正式規范和民間法的重要性，注重法治統一性的前提下關注自治主體的差異性，是讓治理現代化進程充分激活基層社會治理活力的關鍵。將村規民約、社團章程和習慣等非正式法源納入至國家法治框架之中并且發揮其應有的作用，可以提高村民（居民）守法積極性，有利于發揮其塑造社會風氣、教化主體行為等方面的作用。

以建立服務型的基層政府為目標，基層政府首先要解決的問題是管理成本過高、管理事務繁雜，行政效率有限。其次是解決街道、鄉鎮作為區（縣）政府的派出機構與區（縣）政府及居委會（村委會）的管理關系職責不清問題。街道、鄉鎮作為我國行政權力體系的最末端，直接面對人民群眾，需要解決各種矛盾糾紛和社會問題，其中許多問題并非是街道、鄉鎮這一層能解決的，統籌市域范圍，謀劃社會治理可以保證具有地域特色和持續穩定的制度供給，實現治理的有效性。

參考文獻

[1] 趙蕾.“楓橋經驗”的理論提升[J]. 法律適用，2018，（17）：30-41.

[2] 汪世榮.“楓橋經驗”視野下的基層社會治理制度供給研究[J].中國法學，2018（12）： 5-22.

[3] 郁建興.任杰.中國基層社會治理中的自治、法治與德治[J].學術月刊，2018（12）： 64-74.

[4] 汪世榮.“楓橋經驗”視野下的基層社會治理制度供給研究[J].中國法學2018（6）： 5-22.

作者簡介：粘凌燕（1981-），女，山東煙臺人，漢，碩士研究生，副教授，研究方向：法治與社會治理。

項目基金：2019年山東省委黨校課題《新時代“楓橋經驗”與基層社會治理現代化研究》（2019S062）