人口變動與“十四五”教育規劃編制思考

梁 彥 王廣州 馬陸亭

（1.3.教育部教育發展研究中心，北京100816；2.中國社會科學院，北京100028）

“十四五”時期是我國向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，做好 “十四五”教育規劃編制意義重大。學齡人口變動是研制教育規劃、配置教育資源的基礎。從短期來看，各年齡段人口數量和結構直接影響人民群眾對各級各類教育資源的需求；從長期來看，人口數量和結構變動將影響人力資源市場狀況。教育是人力資本開發的基本途徑，必須從戰略高度提前布局，為國家持續穩定發展提供人才支撐。編制 “十四五”教育規劃，既要摸清這個關鍵時期各級各類教育學齡人口狀況，也要考慮之后更長一個時期人口變動趨勢及其對教育政策調整的影響。本文在人口預測的基礎上，結合國家教育中長期戰略規劃，重點分析各級各類教育從目前至2035年期間的供求矛盾，最后為“十四五”教育規劃提出政策建議。

一、研究基礎與研究方法

對各級教育學齡人口的預測和分析，一直是相關領域學者關心的議題。不少研究者關注某一階段教育的需求預測，如李玲、黃宸和李漢東用隊列要素法，預測了2017—2035年我國城鄉學前教育適齡人口規模，并估算了在園幼兒數、所需園所、師資和經費。[1]梁文艷、杜育紅和劉金娟借助中國人口預測系統 （CPPS）預測了2013—2030年義務教育階段適齡人口規模和結構。[2]王廣州用遞進人口預測模型預測了2050年前高等教育適齡人口總量、結構和變動趨勢。[3]也有少數研究涉及多個教育階段，如袁桂林等對2005—2020年小學至大學各階段教育適齡人口的預測，[4]趙佳音對2016—2025年學前至高中階段教育學齡人口的預測，[5]孫百才等對2016—2030年學前至高等教育需求的預測。[6]考慮到 “十三五”時期我國生育政策調整和人口形勢的變化，以及十九大對我國今后各方面工作制定的戰略部署，為科學研制 “十四五”教育規劃，需要采用更新的數據預測教育適齡人口變化，綜合分析各級各類教育需求以及應對措施。

本研究以2010年第六次人口普查、2015年1%人口抽樣調查數據為基礎，運用隊列要素人口預測模型對未來人口做出預測。隊列要素人口預測是經典的人口預測方法，采用系統仿真思想，構建結構功能模型，對人口年齡結構的動態變化趨勢和過程進行模擬分析。

參數假定以第六次全國人口普查為基礎，包括普查時點的男性與女性平均預期壽命、總和生育率和出生性別比。對于平均預期壽命，采用線性插值方法，估算各個時點的男性與女性平均預期壽命。為了防止留存人口高估，參照 World Population Prospects（2017）[7]數據對預期壽命進行估計。對于總和生育率，2010—2017年數據根據2017年人口變動抽樣調查年齡結構推算；2018—2050年數據，利用遞進生育率方法進行估計。對于出生性別比，假定2021—2030年、2031—2040年、 2041—2050年分別維持在109、108、107不變。此外，城鎮化水平直接影響學齡人口的城鄉分布，根據城鎮化的歷史趨勢、變化規律并結合國家人口發展戰略規劃的中長期目標，假定2035年我國城鎮人口比例為75%，2050年為78%。

二、我國未來人口變動特征及對宏觀教育政策的影響

改革開放以來，我國人口過快增長得到控制，人口素質顯著提升，人口流動高度活躍，為經濟發展貢獻了豐富的人口紅利。近年來，人口發展開啟了趨勢性轉折，雖然人口總量慣性增長，但增速放緩、勞動力數量下降及人口流動變化將成為影響社會經濟活動的重要因素。

1.出生人口逐步下降，教育資源配置將從總量供給向結構性調整轉變

2016年，“全面二孩”政策正式實施。當年，出生人口1786萬，比2015年多131萬。但是，中國生育水平經過短暫回升后開始下降。2018年出生人口1523萬，比2017年減少200萬；2019年出生人口1465萬，比2018年減少58萬。國家統計局人口和就業統計司司長張毅指出，“全面二孩”政策的積累效應在前兩年集中釋放，導致生育率呈現先升后降的現象。[8]多項研究認為，“全面二孩”政策雖然提高了二孩生育率，但由于一孩生育率下降，政策沒有從根本上緩解 “低生育陷阱”問題，未來出生人口將持續下降。[9]本研究預測，2025年，出生人口數將介于1184萬至1351萬，相當于2019年出生人口數的81%—92%；到2035年，出生人口將進一步下降，介于984萬至1218萬，相當于2019年的67%—83% （見圖1）。

圖1 我國出生人口及預測

受出生人口下降的影響，未來我國人口總量增速放緩，負增長時代即將到來。《國家人口發展規劃 （2016—2030年）》指出，我國人口發展進入關鍵轉折期，人口總規模增長慣性減弱，2030年前后達到峰值。聯合國預測我國于2030年達到人口規模峰值14.4億。[10]翟振武等預測我國總人口數的峰值于2029年左右到來，約為14.55億。[11]但也有幾項研究認為峰值到來的時間更早，峰值數更低一些。如王廣州等預測峰值將在14.2億以內，總人口負增長起始年份估計在2026—2027年前后；[12]李建偉等預測人口峰值將于2023年前后到達，人口峰值不超過14.04億。[13]盡管不同研究的預測結果略有不同，但未來人口規模呈 “倒U型”發展的趨勢已定。

未來出生人口下降、人口總量即將下降，要求教育資源配置做出相應調整。近年來的人口出生高峰出現在2016年，因此，各級各類教育適齡人口將相繼迎來短暫的高峰期后開啟下降趨勢。未來教育資源調整的方向將逐步從總量供給轉向結構性調整。

2.勞動年齡人口數量持續下降，經濟發展方式轉變對勞動者素質提出更高要求

從目前到2035年，我國勞動年齡人口將持續下降。實際上，勞動年齡人口數下降早已開始。《2019年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2019年年末，16—59歲勞動年齡人口為8.96億，占總人口比重為64.0%，分別比2013年下降了2300萬和3.6個百分點。根據本研究的預測，“十四五”期間，勞動年齡人口還將減少3000多萬，①到2025年降至8.6億；到2035年進一步降至7.8億，相當于2019年的87%左右。從勞動力內部年齡結構看，年輕勞動力加速下降，勞動力老化程度加重，這導致年輕勞動力占勞動年齡人口的比例大幅度下降。2019年，16—39歲年輕勞動力占16—59歲勞動年齡人口的比例為52%，比2012年低4個百分點；“十四五”期間還將有小幅下降，2025年降至50%，2035年進一步降至47%。

老年人口規模持續快速增加。1999年，我國60歲及以上老年人口的比例超越10%，正式邁入傳統意義上的老齡社會。[14]過去20年，我國人口老齡化程度不斷加重。2019年，60歲及以上人口2.54億，占總人口的比例上升至18.1%。[15]根據本研究的預測，未來60歲及以上老年人口將持續快速上升，預計2025年突破3億，占總人口的比重接近22%；2035年老年人口超過4.2億，占總人口的比重超過30%。

從勞動力供給總量看，從目前到2035年，我國人力資源依然豐富。但從人口結構看，勞動年齡人口減少，老年人口增加，對社會勞動生產率提出了更高要求。經濟發展方式應逐步向資本和技術密集型方向發展，依靠創新和質量提升提高勞動生產率。以機器人、人工智能技術為代表的第四次工業革命，正在深刻改變著我國勞動力市場結構。中國社科院的研究認為，新技術的應用對我國制造業普通勞動力崗位的替代率是19.6%，同時會增加對 “人機協作”等要求更高認知和技能水平的崗位需求。[16]學校教育和培訓體系應當高度關注這一影響，加強數學、科學、工程、技術等支撐新技術革命的基礎教育和培訓。

3.人口流動規模依然活躍，聚焦以人為核心的城鎮化要求增加城鎮教育供給

改革開放前三十多年，我國流動人口一直呈現快速增長勢頭。近年來，人口流動呈現出一些新特征。

第一，流動人口規模增速放緩，但規模依然龐大。2010年后，受勞動年齡人口減少、經濟增長方式轉變、戶籍制度改革等因素影響，流動人口增長速度回落。根據 《中國統計年鑒-2019》的數據，流動人口規模于2014年達到最高峰2.53億后出現下降，但幅度并不大。目前流動人口規模仍然龐大，有2.36億。

第二，流動呈現短距離化。跨省流動人口占全部流動人口的比例降低，省內流動比例不斷提高。2015年，跨省流動的比例為39.4%，比2005年低7個百分點。[17]農民工監測調查報告也顯示，2019年，外出農民工中，在省內就業比例較上年增長2.5%，跨省流動的比例下降1.1%。[18]

第三，流入方向開始由東部向中西部轉移。東部地區目前仍然是人口的主要流入地。但在我國產業結構升級過程中，沿海省份勞動密集型產業不斷向中西部轉移，帶動流動人口的流向轉變，中西部地區的流動人口增速明顯高于東部地區。2005—2015年流入東部省份的比例由64.5%下降至54.8%，流入中部省份的比例由17.2%上升至21.7%，流入地為西部省份的比例由18.3%上升至23.5%。[19]2019年，東部、東北地區吸納就業的農民工減少，分別比上年下降108萬和10萬人，中西部地區吸納就業的農民工繼續增加，分別比上年增長172萬和180萬。[20]

第四，流動人口的平均受教育程度顯著提升。1982年，流動人口的平均受教育年限僅為5.6年，比全國平均水平高0.1年；到2015年，流動人口的平均受教育年限提高到10.6年，優勢擴大到1.5年。[21]根據流動人口動態監測數據，2017年大專以上文化程度的流動人口比重達到17.0%，2010年僅為7.5%。[22]

面向未來，我國人口流動依然活躍。從城鎮化發展規律看，我國城鎮化水平仍將進一步提高。聯合國預測，到2035年，我國城鎮化水平將提高至73.9%，2050年進一步提高至80%。[23]結合國家新型城鎮化和區域協調發展戰略，“十四五”時期，人口會進一步向 “19+2”城市群②聚集。

推動常住人口享受基本公共服務是新型城鎮化的要求，為此教育資源配置需適當向城鎮傾斜。2014年，中共中央、國務院印發 《國家新型城鎮化規劃 （2014—2020年）》，明確 “以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化”。以人為核心的城鎮化，關注點是人的福利和幸福。[24]根據城鎮化規劃，在教育領域，首先要保障隨遷子女的義務教育問題，逐步完善學前教育和職業教育相關政策，推動隨遷子女完成義務教育后在流入地參加升學考試。龐大的流動人口規模對城鎮教育供給帶來嚴峻挑戰，特別是流動人口聚集的大城市。

三、各級各類教育的需求及供求矛盾分析

人口數量、結構變化正在對我國教育事業發展提出新挑戰。本部分以人口預測數據為基礎，具體分析未來各級各類教育的需求情況，并結合前面對人口變動的宏觀分析和國家教育發展戰略，進一步討論教育供求矛盾。從總量講，目前到2035年學前教育至高等教育適齡人口數變化不大。“十四五”期間，我國3—22歲人口數量將增加400多萬，增幅在2%以內，2025年預計達3.09億左右；2027年起，該年齡段人口數開始下降，2035年降至2.81億左右。盡管總量數據如此，但受城鎮化進程的影響，城鎮教育需求增長還是明顯的。

1.“十四五”時期學前教育需求達到峰值，城鄉學前教育供需矛盾突出

有研究將學前教育適齡幼兒年齡段界定為3—6周歲，其依據是 《幼兒園工作規程》規定適齡幼兒一般為3周歲至6周歲。但是，根據《中華人民共和國義務教育法》，6周歲也是我國義務教育的起始年齡；在條件不具備的地區，法律允許入學年齡推遲到7周歲。從目前情況看，大多數地區已經實施6周歲入小學。根據教育統計年鑒，2018年，6歲兒童中，已入小學的為1466萬，仍在幼兒園的僅232萬。考慮到這一因素，本研究將3—5歲人口作為學前教育適齡人口。

受 “全面二孩”政策的短期影響，學前教育適齡人口在 “十四五”期間將維持在較高水平，特別是在 “十四五”初期。本研究預測3—5歲人口的上限是2021年達到峰值5253萬，比2019年高3.9%；下限是2019年達到峰值，目前已經開始下降。到2025年，3—5歲人口規模相當于2019年的84%—91%。“十四五”以后，學前教育適齡幼兒數將持續下降，到2035年降至3300萬左右。其他幾個對學前教育學齡人口預測的研究、預測的趨勢與本研究相同，基本都認為學前教育高峰期在2021年前后，但由于對適齡幼兒年齡界定為3—6歲，預測的峰值略高。

雖然從適齡幼兒總量看，進一步提高學前教育普及水平的壓力并不大；但是，由于城鎮化水平的提高，大量農村轉移人口子女將在城鎮接受教育，“十四五”時期城鎮學前教育學位存在著旺盛需求。城鎮學前教育適齡人口 （3—5歲）的峰值預計在2022年到達，比2019年高32%左右。農村學前教育適齡人口在 “十四五”初期略有增加后開始下降 （見圖2）。

《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》要求，到2020年學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%；到2035年，全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系。《中國教育現代化2035》《加快推進教育現代化實施方案 （2018—2022年）》也重申了學前教育 “普及普惠”“有質量”的發展方向。

圖2 我國分城鄉3—5歲人口預測

當前，民辦幼兒園是普及學前教育的中堅力量。《2019年全國教育事業發展統計公報》顯示，2019年我國學前教育毛入園率為83.4%；民辦幼兒園在園幼兒2649萬，占學前教育總規模的一半以上。由于城市家庭支付能力更強，城鎮幼兒在民辦園的比例更高。根據教育統計年鑒，2018年，在城區，民辦幼兒園在園幼兒的比例高達65.3%，鎮區為56.8%，農村為42.8%。流動兒童進入公辦園更為困難。2019年，3—5歲農民工隨遷兒童入園率 （含學前班）為85.5%，入園兒童中，僅有25.2%在公辦幼兒園，另有35.7%在普惠性民辦幼兒園。[25]

為實現學前教育 “普及普惠”發展的目標，“十四五”時期城鄉都面臨著挑戰。城鎮學前教育短期內應當更多發展普惠性幼兒園，加強城鎮住宅配套園建設。要特別關注流動兒童，在農民工聚集的地方增加公辦園學位供給。

農村學前教育雖然適齡人口增幅不大，但毛入學率偏低、教學質量不高，而且農村家庭子女的入園機會較城鎮家庭子女更易受到家庭收入的影響。較低的家庭收入與高昂的教育成本已經成為農村家庭子女接受學前教育的主要障礙。[26]“十四五”時期應繼續增加對農村學前教育的投入，以發展公辦園為主，提高學前教育毛入學率。

2.義務教育適齡人口在 “十四五”以后開始下降，但城鎮義務教育峰值預計在2030年到來

“十四五”期間，6—14歲義務教育適齡人口將有小幅增長。2025年，義務教育適齡人口總量將介于1.45億至1.49億之間，比2019年增加6%—9%。“十四五”之后，義務教育適齡人口將快速下降，預計到2035年6—14歲人口規模將降至2019年的79%—90%。

受城鎮化進程的影響，城鎮義務教育學位緊張問題將持續到2030年，農村學校生源持續下降。與2019年相比，2025年城鎮6—14歲人口數預計高出23%左右，農村則低28%左右。到2030年，城鎮義務教育適齡人口數達到峰值，比2019年高39%左右 （見圖3）。因此，在2030年之前，城鎮義務教育將面臨 “入學難”問題。

圖3 我國分城鄉6—14歲人口預測

近年來，各地在保障流動兒童接受義務教育方面取得積極進展。2019年，農民工隨遷子女小學和初中階段在公辦學校就讀的比例分別為83.4%和85.2%，在有政府資助的民辦學校就讀的比例分別為11.9%和8.8%。但是，農民工反映隨遷子女升學難、費用高的比例有所增加，在東部地區和大城市更加突出。[27]隨著城鎮義務教育適齡人口增加，在現有學位供給的情況下，農民工隨遷子女進入公辦學校的難度將會加大。應當重點關注隨遷子女的入學成本和入學機會。此外，流動人口受教育程度不斷提高，他們對子女接受更好教育的期望將進一步加劇優質教育資源的供求矛盾。

與城鎮相反，農村部分學校生源下降，學校面臨著解決就學問題、提高教育質量、實現規模效益等方面的權衡。面對就近入學的法律要求及服務農村相對貧困家庭兒童就學的需求，農村小規模學校將長期存在。[28]

3.高中階段教育適齡人口數呈波浪式上升，增量主要在城鎮

受出生人口波動影響，高中階段教育適齡人口峰值比義務教育推遲幾年，預計在2033年到達。“十四五”期間，高中階段教育適齡人口（15—17歲）總量小幅上漲，2024年將達到 “十四五”時期的峰值4627萬，比2019年高11%。“十四五”以后，高中階段教育適齡人口規模總體呈上升趨勢，2024年后經歷幾年的下跌，2028年恢復增長趨勢，預計在2033年達到最高峰，比2019年高22%左右。從城鄉看，15—17歲人口的增量主要在城鎮，2024年達到 “十四五”時期最高峰，比2019年高16%左右。城鎮15—17歲人口的峰值大約在2034年，比2019年多60%左右 （見圖4）。

圖4 我國分城鄉15—17歲人口預測

進一步提高高中階段教育的普及水平，從區域來看重點在中西部地區、農村地區，從結構上看重點是中等職業教育。《中國教育現代化2035》提出，到2035年全面普及高中階段教育，在結構上，中等職業教育和普通高中教育要協調發展。《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》要求加快高中階段教育普及攻堅，支持中西部地區加快普及高中階段教育。

從辦學能力上講，“十四五”期間有進一步提升高中階段教育普及水平的空間。2011年，高中階段在校生規模達到最高峰4687萬，已經高于 “十四五”時期15—17歲人口。從供給角度講，“十四五”時期進一步提高高中階段教育毛入學率困難不大。困難在于如何化解國家經濟發展需求和個人教育需求之間的矛盾，吸引初中畢業生選擇中等職業教育。2019年，中職在校生數占高中階段在校生數的39.5%。要實現《國家職業教育改革實施方案》中提出的 “高中階段教育職普比大體相當”的發展目標，未來招生的增長點在中等職業教育。但是，不少中職學校在吸引和留住初中畢業生方面還存在一定困難。特別是未來一個時期年輕勞動力數量下降，部分行業勞動力短缺，工資上漲幅度明顯。欠發達地區的初中畢業生面臨先工作而不是先升學的經濟激勵。

4.高等教育適齡人口數小幅增長，峰值在2035年

“十四五”期間，高等教育適齡人口總量小幅上漲。2025年，18—22歲人口數為7303萬，比2021年高5.2%。但由于過去一個時期高等教育適齡人口總量一直呈下降趨勢，“十四五”時期高等教育適齡人口總量低于 “十三五”時期。從 “十四五”以后到2035年，18—22歲人口總體上仍是上漲趨勢。2035年，18—22歲人口數介于8365萬至8501萬之間，比2019年該年齡段人口數多14.5%—16.5%，年均增幅在1%左右。2035年以后，該年齡段人口規模將持續下降，到2050年下降至5500萬左右 （見圖5）。

圖5 我國18—22歲人口預測

“十四五”時期高等教育適齡人口總量低于 “十二五”和 “十三五”時期，這有利于將工作重心聚焦在質量提升上，走內涵式發展道路。2019年，我國高等教育毛入學率達到51.6%，邁入普及化階段。近期有關高等教育的文件都聚焦在質量提升上。如 《中國教育現代化2035》要求提升高等教育的競爭力，要 “制定緊跟時代發展的多樣化高等教育人才培養質量標準”，要 “振興中西部地區高等教育”。《教育部關于加快建設高水平本科教育 全面提高人才培養能力的意見》提出，“圍繞全面提高人才培養能力這個核心點，加快形成高水平人才培養體系”。在高等教育適齡人口數增幅緩慢的情況下，有利于將投入用于提升教育質量。

5.“十四五”時期23—30歲人口數持續大幅度下降

23—30歲是研究生教育的主要年齡段，也是大學以下學歷最有可能接受繼續教育的年齡段。“十四五”期間，23—30歲人口總量延續“十三五”的趨勢，繼續大幅度下降。2025年，23—30歲人口預計降至1.2億，比2019年減少29%，相當于2016年峰值的三分之二。“十四五”以后，23—30歲人口數仍將繼續下降，從2030年開始緩慢回升，但幅度不大，預計2035年上升到1.2億，相當于2025年的水平 （見圖6）。

圖6 我國23—30歲人口預測

受23—30歲人口數量減少及普通高等教育發展的影響，傳統成人學歷教育需求可能減少。這種情況其實已經發生，過去十幾年，成人高等學校的數量一直在減少。但在當前信息技術變革、全球產業鏈變化加快的背景下，成人對繼續教育的需求會更加多元化，因此，應當根據學習者需求重新調整繼續教育和研究生教育供給。普通高等學校和職業院校將是更合適承擔高質量繼續教育的機構。

四、對制定 “十四五”教育規劃的相關政策建議

1.繼續增加城鎮學前教育和義務教育學位供給，重點關注流動兒童和留守兒童

從適齡人口總量上講，學前教育和義務教育在 “十四五”期間增幅不大，但由于農村人口進一步向城鎮流動，城鎮學前教育和義務教育 “入園難”“入學難”還將持續一段時間。受人口流動影響，不同區域學位緊張程度不同。目前，東部地區依然是最主要的人口流入地，但在國家新型城鎮化戰略、區域協調發展戰略的引導下，流動人口有向中西部分散的趨勢。因此，各地要加強人口流向預判工作，妥善解決城鎮學前教育和義務教育學位供給問題。要特別關注東部經濟發達地區城市及在國家發展戰略支持下的中西部大城市的就學壓力問題，通過為農民工隨遷子女增加公立幼兒園和學校的學位來降低學習成本，提高入學 （園）率。另一方面，農村學前教育和義務教育適齡人口總量逐步下降。農村學前教育的普及應當首先考慮利用農村中小學閑置校舍舉辦公辦園。

2.提前謀劃城鎮高中階段教育布局結構，增加對職業教育的投入

未來城鎮面臨高中階段教育適齡人口數持續增長的局面，峰值在2034年。全面普及高中階段教育亟須重視城鎮普通高中的發展布局（特別是在人口大鎮、人口增速快的特色小鎮和經濟開發區等）和提高職業學校的辦學吸引力。《中國教育現代化2035》要求高中階段教育兼顧普職協調發展。中等職業教育是國家現代產業發展的急需，但對初中畢業生的吸引力不足。受近年來勞動力數量持續下降、普通勞動工資水平提高的影響，年輕勞動力更容易放棄高中階段教育，特別是在經濟欠發達地區，這會影響經濟的高質量發展。為此，還是要加大支持中等職業教育發展的力度，加強與新技術革命相關產業的融合，通過改善辦學條件、改革辦學模式、提升辦學質量，把職業教育的類型扎實做好，讓職業教育真正起到富民的作用。

3.抓住契機調整高等教育體系結構，特別是加強關鍵領域的高層次人才培養

未來年輕人口數量的變化，將有利于把高等教育的工作重心聚焦到內涵質量上來。從目前到2035年，18—22歲高等教育適齡人口數小幅增長；23—30歲人口數在 “十四五”期間快速下降，到2030年止跌回升。可見，本專科和研究生教育從人口數量需求上看沒有大規模擴招的壓力，這將有利于高等教育內涵式發展，以及根據經濟社會需求和人民群眾接受優質教育的需要而主動謀劃。重點是按科技革命和產業變革需求調整學科專業結構，按創新型國家建設和百姓升學需求積極發展研究生教育并優化結構，推動高等學校重視提高人才培養質量和實現特色發展。

4.不斷加大繼續教育和技術培訓力度，推動終身學習體系建設

受出生人口減少、人均預期壽命增長的影響，我國人口老齡化程度不斷加劇。要支撐這樣的人口結構，必須進一步提高勞動生產率。也就是說，經濟增長方式要逐步向資本和技術密集型方向發展，依靠創新和質量提升提高勞動生產率。在這個過程中，大量勞動者將面臨技術變革、崗位變化帶來的新挑戰，特別是那些受教育程度較低的勞動者。這就需要充分利用高等學校和職業院校建設靈活開放的培訓系統，增加在職職工接受繼續教育的剛性要求，高標準構建終身學習體系。而高等學校和職業院校則需要進行教學管理體系和教學模式改革，承擔起高質量繼續教育和培訓的重任，成為建設學習型社會的主力軍。

5.全力確保 “十四五”期間教育經費增長落實到位

“十四五”期間，3—22歲人口數小幅上漲，但幅度不大。根據 《加快推進教育現代化實施方案 （2018—2022年）》，學前教育和高中階段教育的毛入學率要進一步提升，且各級各類教育都存在進一步提升質量的要求。因此，面對教育全面普及化階段的到來，內涵式發展的要求更為迫切。這是久久為功的事業，而經費保障是基礎，經費增長要切實落實到位。

注釋：

①指上限預測和下限預測的平均值。如無特別說明，下文中某年人口數的預測值均是這個概念。

② “19+2”，即京津冀、長三角、珠三角、山東半島、海峽西岸、哈長、遼中南、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原、北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州－西寧、寧夏沿黃和天山北坡19個城市群，還有以拉薩、喀什為中心的兩個城市圈。