制度優勢如何轉化為治理效能

李海青

〔摘要〕 制度優勢如何轉化為治理效能是一個重大的理論與現實問題，而制度建設的頂層設計與強力落實在很大程度上影響著制度優勢向治理效能的轉化。大量繁重的制度改革與建設任務很難完全按照設計者的理性預期推進實施，而當這種系統的制度規劃通過壓力型體制落實與執行時，又往往會不可避免地導致形式主義問題。就此而言，一項制度要想成為具有優勢的制度，制度優勢要想轉化為治理效能，首先必須對制度建設的頂層設計與落實機制本身進行審視，推進設計機制和落實機制的優化。

〔關鍵詞〕 制度優勢，治理效能，頂層設計，壓力型體制

〔中圖分類號〕D616?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）04-0044-06

自從黨的十九屆四中全會提出要把我國制度優勢更好轉化為治理效能以后，學術界對此已經展開了持續的研究。確實，這既是一個重大的理論問題，更是一個急迫的現實問題。這一問題的提出表明制度制定者期望制度的應然效果與制度實施的實然效果之間存在一定張力。如何理解制度優勢？既有制度為何不能順暢轉化為治理效能？這種張力是如何產生的？制度有效落實的障礙又如何打破？本文依據中央全會的文本，結合經驗的觀察，借鑒相關研究成果，試從我國制度建設模式的視角對以上問題作出回答。制度建設模式是指由制度建設的主體、制度建設的內容、制度建設的方式、制度建設的督查、制度建設的效果、制度執行的反饋等構成的整體性運作框架以及其中所內蘊的制度建設理念以及所體現的制度建設特點。不同國情的制度建設模式有所差別，同一國家在不同歷史階段的制度建設模式也不盡相同。由于制度建設模式的內涵外延都較為廣泛，在此不擬全部展開，而是側重圍繞制度建設的頂層設計與強力落實兩個關鍵維度進行分析，以求把握問題的主要癥結所在。

一、如何理解制度優勢

對于黨的十九屆四中全會提出的制度優勢轉化為治理效能這個命題，當前似乎存在這樣一種誤解，既把制度理解為已經制定好的全部制度規范，把我們現在各個層次、各個方面的所有制度都理解為是具有優勢的，好像僅僅是轉化環節出了問題導致落實的效果不佳，只要建立健全相應的檢查、督促、獎懲與反饋機制就可以解決制度的落實問題。其實，這種理解有些望文生義、有欠準確，并不符合黨的四中全會的決定精神，黨的十九屆四中全會提法的含義不至于此。

仔細研讀中央文件，可以看到，黨的十九屆四中全會所講的制度優勢主要指的是中國特色社會主義制度的價值原則、理念精神、主要構成、主體框架，更為側重中國特色社會主義的根本制度層面和基本制度層面。按照黨的十九屆四中全會的規定，中國特色社會主義的根本制度包括五個方面的內容：黨的集中統一領導制度和全面領導制度是我們黨和國家的根本領導制度;人民代表大會制度是我國的根本政治制度;馬克思主義在意識形態領域指導地位制度是我國的根本文化制度;共建共治共享是我國的根本社會治理制度;黨對人民軍隊的絕對領導是我國的根本軍事制度。可以看到，這五個方面的根本制度都不是指非常具體的制度規定，而指的是制度的根本原則、根本理念、根本指導、根本規定，它們在整個制度體系中起著頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用，從根本上決定著中國特色社會主義的性質和方向，是社會主義優越性的最高體現。中國特色社會主義基本制度在制度體系中的作用比根本制度等而次之，其在政治領域包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度這三大基本政治制度;在經濟領域包括以公有制為主體、多種所有制共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等三大基本經濟制度。與發揮決定性與全局性作用的根本制度相比，基本制度盡管不是那么高大上，但也并非具體細致的制度規定，其貫徹和體現的是國家政治生活、經濟生活的基本原則，強調的是國家政治生活與經濟生活的基本要求，而這些基本原則與基本要求同樣鮮明地體現了社會主義的優越性。根本制度和基本制度以馬克思主義為指導，形成于中國近現代的歷史發展，符合中國具體國情，具有深厚傳統文化根基，深得廣大人民的支持擁護，充分體現了社會主義的內在價值原則與崇高理念追求，體現出明顯而強大的制度優勢。這一點，從歷史與現實的比較來看，從中國與國外的對照來看，從理論與實踐的結合來看，都是毋庸置疑的。這次四中全會強調的我國國家制度和國家治理體系所具有的十三個顯著優勢也主要是就根本制度和基本制度而言的。根本也好，基本也好，表明的都是制度優勢的根與基，正因為有根基，所以才能展現出這種顯著的制度優勢。

相比于根本制度和基本制度，重要制度具有派生性，其是指依據根本制度和基本制度而制定的，作用于國家治理各領域各方面各環節的具體制度體制。這些制度之所以非常重要，不僅是因為它們承擔著把根本制度和基本制度落地、具體化，使它們活起來、運轉起來的重要任務，也是指它們種類眾多、數量龐大，直接與基層治理相關、與社會生活相連、與現實實踐相觸，發揮的作用十分重要。也正因為重要制度發揮著上接下連的功能，所以與具有更大穩定性的根本制度和基本制度相比，盡管在當前總體而言是適合的、具有優勢，但與我們黨和國家肩負的歷史使命相比，與改革開放的推進要求相比，與國內外形勢變化相比，仍有不健全、不完善、不盡適應之處，所以需要對其進行動態調適，根據不斷變化的情況及時推進相關領域制度的立改廢。這次黨的四中全會強調需要創新完善的重點就是針對重要制度，所謂補短板、強弱項也主要是就重要制度層面而言的，制度建設方面“三步走”的總目標能否順利實現，也主要取決于重要制度層面的創新完善。“推進全面深化改革，既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩定性和延續性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發展、永葆生機活力。” 〔1 〕46

按照當年鄧小平的區分，黨的十九屆四中全會提出的根本制度和基本制度類似于他講的社會主義的基本制度，而重要制度則相當于他講的具體制度和體制機制。改革開放伊始，鄧小平就有意識地區分了社會主義基本制度與社會主義具體制度以及體制機制。四項基本原則、以公有制為主體、人民代表大會制度等都屬于社會主義基本制度，是科學社會主義基本原則與中國具體實際的有效結合，具有優越性，必須予以堅持和完善，而社會主義經濟體制、政治體制和其他方面的體制機制則是基本制度的具體表現和實現形式。只有合適的具體制度和體制機制才能充分體現社會主義的制度優勢。“社會主義制度并不等于建設社會主義的具體做法。” 〔2 〕250這就要求各領域具體制度和體制機制必須根據實際情況進行改革，如果不適時改革創新，就無法調動人民的積極性，就會阻礙生產力的發展，就不利于保持社會的和諧穩定，不利于增強我們的綜合國力，一句話，就不能把理想的、美好的制度理念、制度精神、制度原則有效具體化，使它們所具有的應然優勢轉化為現實的治理效果。“社會主義基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產力發展的經濟體制，建立起充滿生機和活力的社會主義經濟體制。” 〔3 〕370“黨和國家現行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，我們就要嚴重地脫離廣大群眾。” 〔3 〕327不能因為體制機制出了問題就否定社會主義制度本身，但也不能將具體制度以及體制機制混同于基本制度而墨守成規，對具體體制機制的改革恰恰是為了鞏固和發展社會主義基本制度。當然，新時代我們對制度的認識更為系統更為深入，與鄧小平當年對社會主義制度的理解精神是一致的。

二、制度建設的頂層設計與強力落實

既然根本制度、基本制度需要具體化為重要制度才能夠與現實生活對接，才能夠在實踐中發揮作用，從制度優勢到治理效能的轉化就首先需要以根本制度、基本制度所體現的制度原則、制度理念為指導推進系統的具體制度建設。而恰恰是制度建設的頂層設計，比如制度建設的內容、數量、方式、進度等在很大程度上影響著制度優勢向治理效能的轉化。如果制度建設的頂層設計在戰略思路上非常宏大、嚴格強調計劃性的進程安排，這種制度的理性建構思路很可能與復雜多變的現實之間形成某種張力，從而影響制度的落實。換言之，制度建設的應然效果與實然效果之間、制度制定者的主觀預期與制度實施的客觀狀況之間往往會存在差異。

中國的建設、改革與發展始終比較強調頂層設計與總體規劃。與資本主義經濟社會的無計劃性相比，計劃性更為社會主義所強調，盡管這種計劃性不一定像過去那樣以系統的計劃經濟的方式存在，但對整個建設發展的戰略規劃還是一直受到重視。當這種經由頂層設計的戰略規劃作出以后，隨之就會通過壓力型體制層層加壓予以推動落實。壓力型體制這一概念最初是榮敬本等人在《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》一書中提出的，是針對縣鄉層面與經濟發展領域而使用的。實際上，這種任務分解與限期完成的壓力型體制是整個中國治理模式的一個典型特征。新中國成立后，在經濟社會的發展中這種壓力型體制開始漸漸形成，這體現在龐大計劃的規劃制定與強力執行中，毛澤東在講話中也多次談到計劃執行中對于地方加以壓力的問題。改革開放以后，這種壓力型體制在經濟建設領域得到了集中而充分的體現：基于政績與財政的考慮，地方與基層官員在縱向考核和橫向競爭的壓力下致力于完成上級確定的任務指標。黨的十八大以來，中央特別強調已有決策部署的嚴格落實，壓力型體制得到了進一步的強化。就我們的制度建設而言，同樣體現著這種頂層設計與高度落實的特點。中國特色社會主義形成和發展過程中我們黨始終有意識地積極推進制度的系統化。鄧小平在南方談話中的論述已成經典：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。” 〔3 〕372隨后，黨的十四大、十五大、十六大、十七大、十八大都對制度建設提出了明確要求。中國特色社會主義進入新時代以來，習近平對于制度建設更是高度重視，中央多次全會都對制度體系建設問題進行了研究與部署，這次黨的四中全會更是對如何堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化問題制定了進一步的時間表與路線圖。

這種自上而下頂層設計并強力落實的做法有利于盡可能快地建構起與建設發展相適應的制度體系，從而發揮制度在現代社會治理中的關鍵性作用。但也要看到，這種頂層設計與壓力型體制下的制度建設模式也不是沒有局限。這種制度的理想建構與實際落實之間的張力主要體現在以下六個方面：其一，體系化制度建構的目標宏大，涉及方方面面，全部鋪開予以落實的話，往往超出負責落實者的能力范圍。現實中改革發展穩定等各種任務本來就極為繁重，占用了各級領導干部的大量時間精力，而一項一項制度改革與建設的任務又不停地安排，這使得在有些情況下落實者即使有此想法，也沒有足夠的精力去有效將其完成。尤其對作為基層的縣鄉部門而言，更有“心有余而力不足”之感。正所謂“上面千條線，底下一根針”，基層政府要完成絕大部分的政策落實與制度執行任務，在需要直面民眾的諸多訴求甚至不得不個案化解決的情況下，在面臨各種各樣的考核、檢查、評估、整改任務的情況下，往往分身乏術，難以再去關注制度的切實建立與實際落實效果問題。

其二，體系化制度建構不僅任務多，而且在落實中還有非常明確而緊湊的時間界限，這更加大了任務落實的難度。確定任務落實的時間節點使人有壓力和緊迫感，但卻不一定意味著解決問題的條件可以提前得到滿足。這是因為，制度的成長成熟并有效發揮作用需要一定的現實基礎與實際條件，但這些基礎與條件都不是僅僅把制度予以規定就可以具備的，而是需要有一個客觀的逐漸形成過程，這樣一個客觀過程和制度設計者主觀確定的時間節點往往并不一致。

其三，體系化制度建構是從國家層面推進的，屬于一般性要求，有時與某些地方、基層的具體實際并不完全符合，這就增加了在地方、基層落實的難度。制度建設在頂層設計過程中經過了必要的調查研究與概括綜合，但這樣一個整合提升的過程同時也是一個剔除特殊與個別的過程，這樣一種剔除在制度制定環節可以，但當制度在一些地方、基層落實時相關問題就會出現。換言之，站在全局角度，一般性的制度必須落實，地方或基層不能因特殊情況作為不落實的理由，但站在地方或基層角度，基于自身實際情況，落實上級“一刀切”的頂層設計卻又具有難度。在壓力型體制自上而下的層層壓力之下，在不落實也得落實的形勢下，落實的方式與結果也就可想而知了。

其四，體系化制度建構涉及諸多領域的廣泛內容，其中有些方面的任務如果與任務落實主體的利益兼容甚至具有較高的兼容性，能夠保持甚至拓展其利益，就會得到相對較快的落實，落實的效果也會較好。反之，如果任務與落實主體的利益不太相關甚至不兼容，落實主體就會缺乏相應的行動力，制度落實的有效性及其效果就難以得到保障。就此而言，相關主體對于制度的執行與落實實際上具有選擇性，利益障礙的因素、利益固化的藩籬必須要考慮到。

其五，制度體系的各項制度之間應該具有自洽性，但制度體系的頂層設計實際上是以各地區各部門的意見建議為基礎的，盡管經過了文件起草機構與相關領導的反復討論修改，但地區視角與部門視角并不會完全消除。當然，地區視角與部門視角的完全消除既不可能也不合理，這是因為，地區和部門在實際工作中對于制度問題有相對切實的體驗，對于制度的改革與建設有著特定深入的思考，特別是在現代社會專業分工日益深化的背景下。但是，這種制度頂層設計中局部視角的存在也有一個隱憂，那就是使得各領域各方面的制度規定之間可能存在張力與不自洽之處。對于這種張力與不自洽之處，即使經過反復整合，也未必能及時洞察發現。一是因為從特定視角出發，每一項制度主張看起來都有其確定無疑的合理性與必要性，二是因為這種張力在文件中而未落實時，可能還不是那么明顯，因而不易察覺。但是，當分別把都合理且必要的制度主張整合在一個體系中，尤其被落實時，張力可能就出現了。“在這些根本制度和基本制度之下，我國還有大量的政府規章和規范性文件，其中一些與新時代全面深化改革不適應甚至相抵觸的文件，由于缺乏定期和即時清理的執行約束機制而長期存在。這些文件成為地方政府各部門之間‘推諉扯皮‘甩鍋‘歪嘴和尚念歪經的重要依據。” 〔4 〕

其六，體系化的制度建構思路對于頂層設計者提出了相當高的要求。對于頂層設計者而言，既要敏于現實，具有對各領域方方面面制度情況的深入了解與切實把握，又要具有高度的總結概括能力、嚴謹的邏輯分析能力與理性的統籌規劃能力，居于中心運籌帷幄、鑒古知今、統攬全局。頂層設計的最佳狀態就是全知全能的上帝視角，觀察一切而無所遺漏，洞悉規律而完美規劃，自由實施而無所阻礙。但制度實施并不是一個完全按照人們主觀意愿而行為的過程，而是具有很大程度的不確定性，有很多因素是無法提前計劃到的，這也勢必會影響到制度的落實效果。

正是基于以上原因，頂層設計式的制度建設思路有其內在局限，大量繁重的制度改革與建設任務往往很難完全按照設計者的預期推進實施。進而言之，當這種系統的制度規劃通過壓力型體制落實與執行時，也會不可避免地導致形式主義的問題。在強大壓力之下，制度被要求按時如期建立，否則就極有可能被問責與懲戒，但地方、基層與部門由于前述原因往往缺乏主客觀的相應意愿與能力，在這種情況下，制度建設的形式化就成為博弈的結果。大量的制度看似按時如期建立起來，各個地方與部門甚至還有進一步的實施細則，并不斷衍生出更多的具體制度，但有的只是停留在地方或部門的文件里、規定中，以文件落實文件，以制度落實制度，地方與部門也只是作為不得不應付的任務來看待，制度虛置與空轉現象嚴重。

在實施過程中，這種頂層設計式制度建設思路所存在的局限也已經逐漸被認識與反思。比如黨的十八屆三中全會將完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化確定為全面深化改革的總目標，當時推出了336項重大改革舉措，并要求到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，這顯然是對鄧小平“南方談話”思路的嚴格貫徹。然而，推進的難度與阻力超過預期。到黨的十九大，這一領域的目標任務已經有所調整。在制度建設方面，黨的十九大報告沒有談到2020年的目標，而只是指出到2035年，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現，到本世紀中葉，實現國家治理體系和治理能力現代化。從各方面制度更加成熟更加定型到各方面制度更加完善，從形成制度體系到治理體系現代化基本實現，顯然，黨的十八屆三中全會的規劃相對樂觀，而黨的十九大的措辭則更為審慎。黨的十九屆四中全會總結以往制度頂層設計與落實的經驗教訓，在制度建設方面確立了三步走的戰略規劃：到我們黨成立100年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立100年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。在這一最新的戰略規劃中，2021年制度建設的目標也不是黨的十八屆三中全會確定的形成制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，而只是要求在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效，目標相對而言應該說更為現實。習近平在回顧黨的十八屆三中全會以來的改革進程時對此也有論述。他指出盡管黨的十八屆三中全會以來制度建設的成績巨大，“同時，也要看到，這些改革舉措有的尚未完成，有的甚至需要相當長的時間去落實，我們已經啃下了不少硬骨頭但還有許多硬骨頭要啃，我們攻克了不少難關但還有許多難關要攻克，我們決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法” 〔1 〕51-52。

三、頂層設計機制與落實機制的優化

通過以上分析可以看到，一項制度要想成為具有優勢的制度，制度優勢要想轉化為治理效能，首先必須對制度建設的頂層設計與落實機制本身進行審視，也當然不是否定頂層設計與壓力落實本身，而是要推進設計機制和落實機制的優化與進一步合理化。基于問題導向，這種優化和合理化大致可以從以下幾個方面著手。

其一，制度制定要更多征求基層的意見和建議。嚴格講，制度的制定群體、落實群體、影響群體都應參與制度的制定，都應對制度制定提出意見和建議，這是程序正義的內在要求。換言之，制度的制定不僅要考慮制度的內容，還要考慮如何制定以及制定以后能否切實實施。基層治理是國家治理的基石，基層是制度建設的主要落實者，對于現實實踐中最需要什么制度以及一種制度能否有效落實相對而言體會更為深刻，也更具有發言權。在相關制度的立改廢過程中，應該加大基層參與，更多傾聽基層的聲音。這并不是說基層的意見和建議就一定合理，因為意見和建議背后總是有特定的視角與特定的利益，但這可以使制度制定者的信息更為多樣，視野更為廣闊，思考更為全面，更有利于集思廣益，盡可能減少思慮不及、考慮不周、制定的制度針對性不強不夠的問題。這就要求黨和國家在制定相關制度時意見建議征詢范圍要盡可能下沉，制定者對于基層與現實的調查研究要深入。這是極為重要的。

其二，要深刻認識制度的生長與作用發揮是一個漸進的過程。制度的生長需要一定的經濟社會基礎，作用的發揮也需要具備相應的條件。而無論是基礎也好，還是條件也好，都不是僅僅通過制度制定就可以實現的。在整個制度體系中，有的制度順時應民，能夠有效解決相關領域的制度供應短缺問題，一建立就會立竿見影;有的則還需要在與現實的互動中進一步調整完善并逐步發揮效用，這一調整完善的過程實際就是進一步生長的過程，逐步發揮作用的過程就是相應條件不斷具備的過程。應明確，制度在形式上的建立與制度的成熟特別是作用的有效發揮不是一回事，一種在理論上具有優點的制度可能在現實中遲遲無法發揮作用，因為理論上的制度優勢轉化為實踐中治理效能的相應支撐條件尚不完全具備。就此而言，必須堅持制度建設上的條件論思維，在制度制定時，就要特別考慮到制度實施時的支撐條件是否切實具備，而不能只注重建設，只強調時間期限，不考慮其具有多大可行性。

其三，對于制度建設中的人為阻礙因素要予以破解。制度實施的人為阻礙因素是多方面的，就負責制度落實的干部隊伍而言，則主要有思想障礙與利益障礙兩方面。就思想障礙來說，長期以來形成的過度的政策性思維、過度的運動式思維、不按規則解決問題的機會主義思維、潛規則思維、畏難情緒等在干部隊伍中還是存在的，制度意識和制度思維盡管在不斷增強，但仍需進一步強化。這不僅要通過教育，更需要各級黨委和政府以及各級領導干部發揮帶頭和表率作用來予以解決。對于利益障礙的破解可以在三個方面予以著手：一是在制度制定過程中就要預先考慮到地方、基層與部門的現實困境與正當利益訴求，通過協商博弈將其體現于制度的實施與執行中。二是通過有效的監督、問責與獎懲機制，運用選拔任用與考核評價等多種手段，加強對制度執行的監督。“制度一旦制定，就要建立健全權威高效的制度執行機制，其核心是要建立健全多元化的監督問責機制。執政黨通過黨紀檢查和管理領導干部等方式實現監督問責;民主黨派通過多種民主監督方式實現監督問責;立法機關通過聽取報告、檢查法律實施情況、質詢、專題調查、領導干部任免等方式實現監督問責;監察機關通過日常的監督檢查和對違法問題的調查實現監督問責;司法機關通過各種訴訟方式實現監督問責;媒體通過曝光黨員干部違法違紀行為實現監督問責;公民通過信訪、舉報、控告等方式實現監督問責，等等。全面且高效的監督問責機制能夠快速地治理制度‘空轉，取得立竿見影的效果。” 〔5 〕三是維護中央權威，對于消極執行或拒不執行制度規定、造成重大惡劣性影響的事件進行典型性處理，以形成強大的震懾效應。對于人為阻礙因素的強調說明從制度優勢轉化為治理效能其實是一個較為復雜的過程，必須具有系統性思維。

其四，對于制度體系的頂層設計而言，在實施過程中應該明確重點，突出關鍵，并且一以貫之。切忌一次會議一張藍圖、一次會議一個設計，任務內容繁多、高度集中、相互交織。所謂重點與關鍵，就是具有廣泛共識、現實發展急需、意義重大長遠，也可以傾注更多精力、拿出更多資源予以支持的制度。特別是在制度建設任務極為繁重的情況下，想全面鋪開，畢其功于一役未必完全現實，確定實施重點與關鍵尤其重要，不然就會使人產生任務旋至，眼花繚亂、窮于應付之感。對于確定的重點任務，確實需要制定好周密的時間表與路線圖，明晰責任主體與實施步驟，不能放啞炮與空炮。

其五，對于體系化制度的頂層設計而言，為更清晰地了解制度實施的效果，應建立健全有效的效果反饋機制。正如前述，制度實施過程中存在著應然邏輯與實然邏輯的差別，制度制定者認為制度實施后應該具有的效果與實際產生的效果不相一致，比如制度之間的抵牾、制度的空轉、制度的扭曲等，而這就需要設計者針對這種差別建立健全制度效果的反饋機制以實現制度自身的不斷調適與優化。這種反饋可以通過自上而下的調查研究與巡視督查，相關社會組織的獨立評估，自下而上的民主參與與意見表達等途徑來實現。

參考文獻：

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〔3〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔4〕王 成.全面深化改革必須終結“局部空轉”〔J〕.國家治理周刊，2020（02）：33-37.

〔5〕劉俊生.警惕腐敗背后的制度“空轉”〔J〕.國家治理周刊，2020（02）：30-32.

責任編輯 呂曉斌