社會主要矛盾轉化與基層社會治理創新探析

陳躍　余練

〔摘要〕 中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉化，勢必帶來社會發展各方面的變化。以社會主要矛盾轉化來審視當前的基層社會治理，可以清楚地看到，基層社會治理存在自治能力不足、依法治理理念不夠深入、形式主義現象依然存在、行政化特征明顯和多元共治機制不暢等問題。要適應新時代社會主要矛盾轉化對基層社會治理提出的新要求，應該在堅持“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體制下，把黨的領導落實到基層，充分發揮基層群眾自治的積極作用，發揮法治保障功能和科技支撐作用，推動基層社會治理重心下移，協同各方治理主體，形成共建共治共享的協商治理模式，構建新時代基層社會治理新格局。

〔關鍵詞〕 社會主要矛盾，基層社會治理，社區治理

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）04-0081-10

近年來，基層社會治理①得到了學術界與實務界的極大關注。治國安邦，重在基層。黨的十九屆四中全會通過的《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，“社會治理是國家治理的重要方面”，要“加強和創新社會治理”，“構建基層社會治理新格局”。社會治理是國家治理的重要方面，基層是社會治理的基礎和支撐。提升基層社會治理水平是貫徹黨的十八屆三中全會以來國家治理現代化戰略的重要目標之一，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必要環節。目前，學術界認識到新時代基層社會治理面臨諸多難題，從不同角度進行路徑設計和制度創新。但是，由于我國正處于社會轉型期，基層社會治理具有復雜性、多變性和突發性等特征，基層社會治理的體制機制不暢會給國家治理帶來阻礙和挑戰，而探究基層社會治理的相關問題是提升基層治理體系和治理能力現代化的題中應有之義，也是創新基層社會治理的動力。筆者擬在社會主要矛盾轉化語境下，針對目前基層社會治理中出現的問題，提出創新基層社會治理的路徑，嘗試回答基層社會治理新格局的構建問題。

一、我國社會主要矛盾變化對基層社會治理提出的新要求

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，“我國社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求”。 〔1 〕社會主要矛盾的轉化不僅對社會發展的總體任務提出了新的要求，而且對治國理政、國家治理現代化的戰略選擇也提出了新要求。基層社會治理屬于治國理政和國家治理現代化的重要組成部分，正確認識和認真分析這些新要求，對于改革和創新基層社會治理具有重大意義。

（一）社會主要矛盾轉化決定了基層社會治理創新的方向

矛盾是推動事物發展的根本動力。馬克思和恩格斯指出，社會的根本矛盾在于生產力與生產關系之間的矛盾，同時也表現為經濟基礎與上層建筑之間的矛盾。新中國成立以來，這一根本矛盾始終貫穿于我國社會主義初級階段，至今沒有改變，而主要矛盾卻隨著社會生產力的發展、生產關系的調整和歷史條件的變化發生了歷史性的演變。新中國成立以來，我國社會主要矛盾經歷了若干次變化，每一次變化都對社會發展和社會治理提出了新要求，并不斷推動著社會治理的改革創新，促進社會治理不斷向著現代化方向邁進。

新中國成立初期，隨著社會主義三大改造的基本完成，1956年9月黨的八大通過的《關于政治報告的決議》明確指出，我國內部的主要矛盾，已經是人民對于建立先進工業國的要求同落后農業國的現實之間的矛盾 ，已經是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾 〔2 〕396。基于主要矛盾的變化，黨中央決定以發展生產力、提高人民生活水平為發展目標。但是，受國內外因素的影響，黨的八屆三中全會提出，我國內部的主要矛盾是無產階級同資產階級的斗爭，社會主義道路同資本主義道路的斗爭 〔2 〕461，這導致黨的八大確定的主要矛盾發生變化。

1978年召開的黨的十一屆三中全會徹底糾正了指導思想上的“左”傾錯誤，并在1981年召開的黨的十一屆六中全會通過的《關于新中國成立以來黨的若干歷史問題的決議》中明確指出：“社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。” 〔3 〕667這是黨對我國社會主要矛盾作出的重要判斷，并以此把黨和政府工作重心轉移到經濟建設上來，對我國經濟的騰飛起到了重要作用，我國從一個經濟比較落后的國家邁向世界第二大經濟體。2017年黨的十九大明確提出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這個矛盾將貫穿于新時代中國特色社會主義改革開放和現代化建設全過程，影響社會生活的方方面面，成為新時代黨和國家制定重大方針政策的基本依據。

生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑，基層社會治理屬于社會治理的范疇，因此，基層社會治理應該根據社會主要矛盾變化進行創新。2015年，習近平總書記指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。” 〔4 〕131次年，他又提出，“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉社區” 〔5 〕。社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。社會治理向基層社會治理聚焦已是中央擘畫的大方向，體現了黨的執政理念和執政思路，是新時代社會治理的新路標。社會主要矛盾從人民日益增長的物質文化需要同落后社會生產的矛盾轉向人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾表明，基層社會治理創新應該不斷增大和調整供給，努力滿足更多人對美好生活的需要。

（二）實現更多人對美好生活的需要是基層社會治理創新的目標

中國已經成為世界第二大經濟體，并持續成為世界經濟增長最快的國家之一，2019年人均GDP首次超過10000美元的大關，實現了國內生產總值新的跨越。國力的增強和國民收入的提高，使人民群眾在物質和精神方面的需求不斷提升。按照馬斯洛的需求層次理論，人的需求像階梯一樣從低到高分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現的需求。當低層次的需求得到滿足后，人會向更高層次的需求發展，而在不同的階段，有一種需求是占主導地位的，這對人們追求美好生活的需要具有重要意義。習近平總書記多次講道，人民群眾期盼有“更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活”。顯然，這是我國經濟快速發展帶來的必然結果。

習近平總書記又指出，人民群眾的需要呈現多樣化多層次多方面的特點，這決定了人民群眾的需要包括不同類型、不同層次和不同方面。人民群眾不同類型需要，是指人民群眾需求的多樣化和豐富性，包括教育、醫療、就業、收入、社保、住房、環境和精神文化等不同面向。人民群眾不同層次需要，是指人民群眾需求日益廣泛，并向深度延伸，表現為人民群眾不僅有物質生活需要、政治生活需要、精神文化生活需要，還有社會生活需要和生態環境的需要;這種需要不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。人民群眾不同方面需要，是指不同階層對需要的類型和層次不同，同一階層可能對同一類型或同一層次的需要也不相同。比如，城市居民和農村居民的需要不同;城市高收入階層和低收入階層需要不同，城市低收入階層和貧困人員等特殊群體需要也不相同;同樣是城市低收入階層，老人和年輕人的需求也不盡相同。

以上分析說明，經濟基礎決定上層建筑，經濟的快速發展導致人民群眾的需求發生重大變化，基層社會治理應該從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，以群眾需求導向為核心，把實現更多人對美好生活的需要作為基層社會治理創新的重要目標。基層社會治理要有機整合社會治理資源，創新社會治理方式，在教育、醫療、就業、收入、社保、住房等方面促進公共資源向城鄉基層傾斜，在生態環境方面加大保護力度，促進人民群眾觀念的轉變，讓更多個人、社會組織和市場主體參與到基層社會治理中。要實現人民群眾多樣化多層次多方面的需要，必須加強和創新社會治理，通過強化黨組織建設、完善基層民主協商制度、推進網格化治理等方式，最大限度地調動社會成員參與基層社會治理，推動多領域從一元“管理”走向多元“共治”，加大基層民生投入，在社會經濟發展進步的同時，實現社會建設的同步跟進，為人民群眾提供放心、舒心、暖心的生活環境，更好地滿足人民群眾對各方面美好生活的向往。

（三）實現更加全面而均衡的發展是基層社會治理創新的重要任務

我國是社會主義國家，讓人民過上幸福美好的生活是中國共產黨的奮斗目標。在全面建成小康社會的路上，一個都不能少。在國家治理體系和治理能力現代化建設的過程中，社會治理需要注意內部均衡，實現更加全面而均衡的發展。國家治理主要提供全國性的公共產品和承擔區域性的協調工作，在資源分配和項目調控方面向農村和中西部地區傾斜，而基層社會治理就是在國家治理的統一調配下，尊重地方自身的特點，靠前指揮，實現因地制宜的地方治理。長期以來，資源分配不均和市場發展進程的不同，帶來城鄉之間、區域之間和社會各階層之間發展速度不同，凸顯了發展不平衡不充分問題，這已經成為國家進一步發展的桎梏。

“不平衡”是從社會的整體性和系統性的角度來審視社會發展，即社會存在地區、部門、行業、利益群體等之間發展不協調、發展存在較大差距的問題。具體表現為：一是從社會整體來看，經濟、政治、文化、社會和生態文明的發展存在不平衡，特別是社會民生保障與生態環境保護建設落后于經濟的發展;二是從區域發展來看，存在明顯的地區發展差距，城鄉之間，東、中、西部之間存在明顯的發展不平衡，中、西部遠遠落后于東部的發展;三是從社會階層結構來看，存在著較大的貧富差距，隨著社會利益的不斷分化，特別是社會階層的分化和利益固化，導致社會出現階層間的貧富差距。“不充分”是從社會發展水平和發展質量角度審視社會發展，即社會生產力、發展動力、創新力、共享機制、對外交流機制等都存在發展不充分的問題。具體表現為：一是從社會生產力發展程度看，社會生產力發展很不充分，還存在多層次的生產力結構，導致社會經濟形式呈現多樣性差距;二是從社會創新能力看，社會創新能力明顯不足，創新體制不完善，創新成果不充分，與支撐社會經濟發展的要求還有較大距離;三是從社會發展動力看，社會發展動力不充分，整合和調動社會力量，激發社會活力的體制機制尚未完全形成;四是從社會共享機制看，社會共享機制尚未健全，社會發展成果共享還不充分，還存在較明顯的差距;五是從對外交流看，中國對外交流合作發展不充分，許多方面的體制還有待完善，在實際交流中還存在許多不和諧因素。

黨的十九大明確提出，要實現更加全面而均衡的發展。這表明國家會在經濟快速發展的同時，更加注意協調發展，不斷完善人民民主管理，提升社會治理能力，構建現代化社會治理體系;文化、社會、生態發展會受到更大程度的重視，特別是文化教育、社會公平正義和環境保護等方面會加大力度。另外，國家會在地區和城鄉之間做好財政分配，從財政支付轉移中對農村、中西部地區實現更大程度的支持，對這些地區的公共基礎設施和公共服務加大投入，實現地區、城鄉之間的均等化服務。國強則民強，國弱則民弱，只有國家發展才能給人民群眾提供多樣化多層次多方面的個體性需求。但是，這也不意味著總量的增加必然會帶來人民福祉均等地增加，要達到這一點，還要滿足人民群眾多元化需要，通過公共服務的供給側改革，不斷提高公共服務的結構和質量。基層處于國家治理的“最后一公里”，國家在注重全面而均衡的發展時，基層社會治理應該在落實好全面而均衡的發展上下功夫，發動好群眾、組織好群眾和服務好群眾，使全面而均衡的發展政策落實到城鄉社區，落實到不同人群。

二、當前基層社會治理面臨的短板

基層社會治理是人民安居樂業的前提和保障，實現更多人對美好生活的需要是基層社會治理的目標。但是，由于我國處于社會轉型的關鍵期，社會矛盾趨于復雜、群眾訴求更加多元，各種不穩定因素交織疊加，給基層社會治理帶來了不少難題和困境，基層社會治理日益呈現出分散化和碎片化特點。就問題而言，當前我國基層社會治理面臨如下短板：

（一）基層社會自治能力不足，群眾參與意識不夠

基層社會自治是社會成員通過社群的集合體共同行使自治權，即“自己統治自己”的社會治理形式。歷史上，我國有自治傳統，皇權止于縣政，鄉紳成為連接國家和社會的關鍵結點。不過，國家權力框架外的鄉紳自治并不具有自治權的含義，它僅是一種非正式的國家治理方式，現代意義上的基層群眾自治在傳統社會并沒有實現。就社會自治的功能和意義而言，社會自治對于發展基層民主和維護國家長治久安具有深遠意義。它既是社會主義國家人民群眾當家作主的反映，也是應對國家民主政治的基礎，對于降低政府財政負擔具有積極作用。可以說，基層社會自治與社會治理現代化高度相關。雖然在認識上，國家和社會均意識到基層社會自治對國家政治進步和個體政治權利的增長具有重要作用，但是囿于舊的權力結構和行政文化的影響，基層群眾自治制度配套的參與機制有限，群眾理性參與意識不強，參與能力不足，基層社會自治的范圍還需進一步拓展。

以基層社會治理中最為重要的社區治理為例，無論是城市社區還是農村社區，都被界定為自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的基層群眾性自治組織，實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。不過從實踐來看，基層治理的范圍有限，一些群眾缺乏參與意識。從農村社區來看，過去許多專家學者過多聚焦于村民選舉過程，將農村基層民主很大程度上等同于民主選舉，而較少關注選舉之后村莊政治權力運行和公共事務決策，導致農村基層民主的范圍有限，基層民主發展不均衡。形式上的選舉民主并不等同于實質上的決策民主，在日常政治活動中，群眾缺乏參與，事不關己高高掛起的心態比較突出。從城市社區來看，由于單位制的解體和城鎮化的快速發展，大量社會事務涌入社區，社區治理任務繁重。現實狀況是，城市社區人口多，異質性強，社區更像一個陌生人社會。城市社區成員高度流動、空間結構開放，如何在社區、小區和樓棟等諸多治理單元之間構建起一種多元多層的居民自治體系，破解居民私事和公事不分、小事和大事不管的弱參與性，避免社區居民在公共品中搭便車行為，是一個迫切需要研究的問題。在此情況下，只有通過制度渠道，下放政府權力，轉變政府職能，調動基層群眾積極參與的主動性才能徹底地提升基層社會治理能力。

（二）依法治理理念不夠深入，依法治理機制尚不完備

近年來國家認識到法治對于基層社會治理的極端重要性，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，明確基層治理法治化，要在縣級以下的行政區域推進依法行政、嚴格執法、公正施法、全民守法，這對推動中國特色社會主義法治體系建設具有重要意義。雖然在基層地方實踐中有很多基層治理法治化的典型案例，如吉林四平“行政執法監督+”破解基層執法難題、寧夏銀川“審管分離”助推行政執法效率提升、湖北咸寧抓緊“關鍵”營造良好法治環境等 〔6 〕，為其他地區更好地推進法治化提供了參考和借鑒。但是，局部地區工作的推進并不代表總體目標的實現，在基層社會治理推進法治化的過程中，依法治理的機制尚不完備，依法治理理念還不夠深入。首先，基層治理法治化力量和專業機構不足。由于基層工作紛繁復雜、壓力大、待遇低，致使一些法律工作人員不愿意長期呆在基層從事法律工作，一線人員流失或缺乏現象比較嚴重。一些基層法律機構比如食品安全和環境保護專業機構的設置不完備，致使執法效果不佳。其次，基層社會治理中法律的公共服務有限。由于城鄉二元結構的影響，鄉村社會法律服務體系尚不完備，一些鄉村的人民調解委員會形同虛設，隊伍不健全、服務水平不到位現象突出。最后，基層社會治理法治化的治安防控體系有待提升。現代社會最大的特征就是人口的流動，流動帶來不穩定性，亟需加強基層網絡化建設、健全基層法治隊伍，綜合協調各個部門加快社會治安平臺大數據建設。目前，在農村正在實施的“平安鄉村”建設就是對這塊工作的彌補。以上問題的出現并非一朝一夕，雖然我國一直致力于建設服務型政府和法治型政府，但是由于行政文化和社會文化的影響，依法治理理念還不夠深入，在傳統思維的慣性作用下，基層社會治理主體習慣使用行政命令解決問題，法律法規、規則制度被輕視，法治受到干擾，有些地方甚至還依賴人治。

（三）基層社會治理仍然存在脫離群眾的形式主義現象

黨的十八大以來，針對黨員干部的作風問題，中央制定出臺了一系列規章制度，不斷完善作風建設長效機制，其中最主要的一項就是反“四風”，即反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風四種不正之風。黨中央開展了多方面的專項整治，加強制度規范，對“四風”問題采取高壓態勢，及時剎住了“四風”蔓延勢頭，作風建設取得積極成效，在干部中營造了風清氣正的政治生態環境。反“四風”活動贏得了民心，鞏固了黨執政的群眾基礎。盡管如此，我們也要看到，“行百里者半九十”，作風建設永遠在路上，對于基層社會治理而言，形式主義仍然是對其造成持續困擾的一個重要問題。以城鄉基層社區為例，我們發現基層社會治理的形式主義現象依然存在，留痕管理充斥在很多考核中。一些考核形式主義嚴重，占用基層干部過多時間，使其疲于應付，導致基層社會治理出現脫離群眾的現象時有發生。

在城市社區，為了提升城市基層治理能力，社區信息收集要求越來越多，出現社區治理的文牘化，做資料、填報表、整文檔等工作耗費基層工作人員過多精力。基層干部不僅要做好自己的本職工作，還要以文字、圖片或視頻的形式保留下來，以應付上面的檢查。大量的信息收集，確實在一定程度上還原了治理過程，精準了治理對象，提供了客觀的治理數據。但是，文牘化和留痕管理卻在一定程度上加大了治理成本，使治理的重點發生了偏移。從服務人到做資料，體現的并非以人為中心的治理目標，過多地強調留痕，容易使基層治理出現懸浮情況。看似科學化、精準化和形象化的成堆資料，從另一方面看卻成為應付考核、脫離基層群眾的形式主義。為此，黨中央確定2019年為“基層減負年”，就著力困擾基層的形式主義問題，提出針對性的意見;2020年中共中央辦公廳印發《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，對于持續為基層松綁減負、向基層放權賦能具有積極意義。根據文件要求，應著力提高文件、會議質量，進一步明確精文減會的標準和尺度，完善負面清單，不發不切實際、內容空洞的文件，不開應景造勢、不解決問題的會議，做到真減負、減真負。

（四）基層社會治理的行政化特征明顯，基層社區自主性不足

社區是社會的基本單元，隨著社會治理的發展，社區建設成為社會建設的重要內容。社區在組織群眾、號召群眾和服務群眾，促進社會和諧穩定與推進基層社會治理現代化方面具有越來越重要的作用，居委會建設已成為衡量基層治理能力的重要指標。習近平總書記高度重視城鄉社區治理工作，他多次強調，要推進治理重心下移、力量下沉，著力解決人民群眾關心的突出問題。黨的十八大以來，我國城鄉社區治理在基層黨組織領導下，社區服務水平明顯提高，基層群眾自治向縱深發展，群眾辦事日益方便，但同時也面臨一些亟待解決的問題。由于行政任務的不斷下沉，導致基層社區自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的能力下降，“上面千條線，下面一根針”，基層社區除了完成社會治安、公共衛生和計劃生育等工作外，不僅要不斷地接受來自各個行政部門即條條分派下來的任務，而且還要不斷地承接自上而下的行政工作，導致基層越來越忙。據有關媒體報道，有的社區承擔的工作職責多達270多項，涉及40多個行政部門。

2018年筆者在重慶的社區調研情況分析顯示，近年來社區工作人員在不斷增加，但是社區工作卻越來越忙。以重慶S社區為例，該社區2004年到2012年的社區干部僅有5人，2013年擴展到7人，2015年擴展到9人，工作人員增加將近一倍，但是他們卻感覺越來越忙，越來越力不從心，這與社區工作的急劇增多密切相關。一方面，社區常規工作如醫保、社保、民生和計生等條管部門要求不斷增多，不但要錄入資料，而且要求越來越細，實施各種留痕管理。另一方面，也在不斷增加新的任務，如黨建工作、各種創文明活動、掃黑除惡、黃標車整治、“兩違”整治等任務。與之相關的是，基層社區要建立各種臺賬，做各種數據、信息類工作，以備上級部門檢查和考核。基層社區在只有不到10人的工作人員中開展工作，過多的行政任務使基層人員自治空間受限，基層開展自組織活動和服務的時間和精力相對不足。從一些地方來看，居委會越來越像基層的“小政府”，基層社區的行政化不利于基層社區自主性的發揮，這需要提高群眾的參與意識。

（五）多元共治機制不暢，影響基層治理成效

傳統社會管理方式主要體現為政府對社會的全方位管理。改革開放前的城市，國家主要通過單位制這種全能主義的組織制度對基層社會的醫療、住房和養老等社會服務進行分配。單位既是人們工作的空間，也是人們生活和娛樂的場所。然而，隨著工業化、信息化和城鎮化的快速發展，城市流動人口越來越多，越來越多的家庭出現空巢現象，農村土地流轉，城市土地開發，城鄉社會不斷融合，導致人們的思想觀念和生產方式發生很大變化，多種利益交織與沖突，各種文化交融與碰撞。而且，隨著經濟體制改革的不斷深化，“單位人”變成“社會人”，工作與生活的分離造成社會空間越來越活躍，現代社區承擔起多重社會服務的重任，基層社會互動增加，各種矛盾涌現。同時，人們的需求也更加多樣化，對美好生活的需要也從物質到精神、從低層次到中高層次發展，這使得以往的行政全能主義管理模式日益失靈，政府、市場與社會的共同協商治理不僅成為可能，而且成為必須。

社會共治意味著社會治理主體從一元走向多元，除了黨政權力部門以外，還包括企事業單位、社會組織和社區居民等。以其中的社會組織為例，社會組織在促進社會治理的協同治理方面具有積極作用。社會組織具有非正式性、公益性和相對獨立性，它既是可以作為體制失靈補充性的制度資源，也能發揮市場主體所不具備的作用，這主要表現為社會組織在吸納社會公益資源和組織個人方面具有優勢。社會組織的發展能夠在橫向促進社會網絡的發展，打通不同社會階層的合作，培育社會資本，助推政府和社會之間的良性互動，為政府失靈下的社會治理提供有效的制度供給。目前在發達地區，通過政府購買服務，社會組織在社區養老、特殊人群照顧和親子教育等方面發揮了不少作用，但是由于大量資源集中在政府各個部門，社會組織參與社會治理的范圍還十分有限。在社會共治方面，由于各種社會組織和市場主體在行政審批、工商登記、稅收制度和合作機制上的不暢，共治成效有待提升。尤其是在應急管理中較少看到社會組織和市場主體參與，自上而下的行政任務和自下而上的群眾需求全部集中到了基層社區，使基層不堪重負。這表明，多元共治機制還需進一步打通。

三、推進適應社會主要矛盾轉化的基層社會治理創新

黨的十九屆四中全會指出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。社會主要矛盾是黨和政府確立主要任務的基本依據，是治國理政的根本任務，也是指導當前基層社會治理創新的出發點和突破口。結合社會主要矛盾的變化和當前基層社會治理中的不足，筆者認為應以“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”28字方針為依據，推進適應社會主要矛盾變化下的基層社會治理體制機制創新。

（一）把黨的領導落實到基層社會治理中，以黨建引領基層社會治理創新

自黨的十八大以來，習近平總書記在有關社會治理的多次講話中強調“黨的領導”。創新基層社會治理，最根本的問題是要加強黨的領導，充分發揮基層黨組織的核心作用，建立基層黨建與基層社會治理的深度融合機制，積極探索基層黨組織在基層社會中的政治引領、組織引領、機制引領作用，發揮基層黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力。目前，在上海、北京、廣州等地不斷深入的區域化黨建工作，就是以黨建為切入點，強化街道黨工委地位、職能和作用，整合區域內駐區單位資源，達到黨建引領下的社會共治。比如，上海市構建社區黨組織整合居委會、業委會、物業、駐區單位黨代表、社區民警和其他若干群眾團隊組成共治體系，北京全市推廣的“街鄉吹哨、部門報到”的工作機制，均是黨建引領社會治理的典型。

上海市的具體做法是，在適度規模和合理層級上構建區域化黨建，屬地黨組織搭建區域內共治平臺，建立多元共治機制，有效整合區域內各種組織資源，向群眾傳遞精準有效的公共服務，這種做法被總結為“搭平臺、建機制、串資源、遞服務”的黨建引領思路。黨建引領的核心是黨委領導，在黨委領導下開展黨建共建，成立區域化黨建聯席會議，圍繞基層黨組織，有效帶動居委會、業委會和物業“三駕馬車”，同時整合轄區內法治、城建、文化和金融等部門或機構，整合轄區資源。通過區域化統籌和信息化支持，政府向居民提供精準對接服務，有效解決信息不對稱和供需錯位問題，化解群眾“辦事難、辦事煩、辦事慢”難題。同樣，在北京市平谷區也摸索出“街鄉吹哨、部門報到”的工作機制，其關鍵就在于黨建引領。平谷區為解決執法難問題，將執法主導權下放到鄉鎮，要求相關執法部門在鄉鎮“吹哨”后的規定時間內“報到”，被稱之為“鄉鎮吹哨、部門報到”。后來，平谷區的基層社會治理經驗被總結提升為“街鄉吹哨、部門報到”，核心就是將黨的政治組織優勢轉化為治理優勢，加強黨對街道鄉鎮工作的領導，建立黨建工作協調委員會，橫向上加強部門合力，縱向上資源下放，形成基層一線解決問題的導向，目前這一做法正在北京全市推廣。

（二）充分發揮基層群眾自治的積極作用，健全多元多層的基層群眾自治機制

黨的十九屆四中全會強調，“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。自治是基層社會治理的基礎和目標，是基層社會降低治理成本和提升治理能力的關鍵環節。在農村地區，1980年就開始探索實施村民自治，從以自然村為基礎的自然生發型村民自治，到以建制村為基礎的規范型村民自治，再到建制村以下的內生外動型的村民自治，多層次多類型多樣式的村民自治形式在不同地區得到創新和發展 〔7 〕。以湖北省秭歸縣為例，按照“地域相近、產業趨同、利益共享、有利發展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規模適度”的原則，以自然村落為主，構建起村委會以下的以村落為主體的自治單元，充分動員群眾，化解基層內部矛盾，降低治理成本，實現農村基層微自治 〔8 〕。另外，廣東省清遠市在共同地緣、共同血緣、共同文化和共同利益的自然村基礎上，通過村民自治重心和自治權的下移，將原來的行政村村委會下移到自然村，充分發揮自治單元群眾的自治積極性，完善村民自治制度，創新農村社會治理方式，使村民自治不再懸浮于行政村。

通過以上案例我們可以發現，要充分發揮基層群眾自治的作用，下沉自治單元，構建多元多層的基層群眾自治機制是一種有效的實現路徑。多元多層的基層群眾自治機制構建有兩條思路：第一，以空間分布為基礎，以原來的行政村、小組、自然村落或一個居民小區、幾個單元、樓棟，甚至樓層為自治單元，根據自然條件和人為劃定的條件對自治單元進行再構。第二，以利益關聯度為核心，考慮產權相似度、資源集中程度、集體行動能力、共同體的緊密程度和政策落地單元等指標，設置下沉自治單元。兩種思路各有側重，但均是在綜合經濟、文化、社會等自然條件的基礎上，考慮人口規模、村莊面積、交通條件和核心利益單元等因素的權衡。在現實層面，多元多層基層群眾自治機制的構建一般都綜合以上兩種思路，比如湖北省秭歸縣既考慮地緣相近的地理因素，也考慮產業、利益的經濟因素，同時還考慮習慣等文化因素。同樣，廣東省清遠市也是如此。以最優效果和最低治理成本進行制度設計，歸根到底就是要為群眾參與村莊或社區治理提供有效途徑，激發群眾“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的內在需求，使基層自治落地見效，真正運轉起來。

（三）充分發揮法治保障作用，確保基層社會治理中各方主體有法可依

法治是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，基層是社會治理的基石，為此，要將基層社會治理納入法治化軌道，多措并舉推進基層社會治理法治化，確保基層各方主體有法可依。與城市相比，農村法治建設更為欠缺，但是近年來，有的農村地區通過“法律下鄉”“律師進村”將法治要素寓于鄉村治理中，將矛盾化解在基層，使人們改變“信法更信訪”觀念，引導廣大群眾用法律維護自身權益，讓人們逐步樹立起法治意識。湖北省恩施州通過政府購買服務推動“律師進村”的方式達到了以上目的。恩施州屬于“老少邊窮”地區，人均GDP屬于全省倒數第一，但是信訪量在全省屬于前列。借助于國家推動法治國家和法治社會建設的契機，2013年恩施州建立了“法律顧問制度”，開展“律師進村、法律便民”活動，為村民提供法律援助。這一活動開展以來，恩施州取得了上訪減少、群體事件減少、維穩成本減少和干群關系互動增加的“三少一增”效果，是“寓法于治、以治固法”的基層社會治理法治化創新的典型案例之一。

恩施州在“送法下鄉”的過程中有兩點經驗可供推廣：第一，要堅持“硬法”與“軟法”并舉，確保各方有法可依。“硬法”是指以《中華人民共和國村民委員會組織法》為代表的法律法規，“軟法”則是指地方性風俗習慣和村規民約等本土性資源。在調解政民糾紛、農民上訪事件中，既要重視“硬法”的法律規范，也不能忽視“軟法”在潤滑人際關系、化解社區矛盾中的積極效果。第二，既要重視“律師”等專業人士的作用，也不能淡化本地權威人士對當地農民的影響。恩施州“律師進村”參與基層糾紛調處并非事事參與、實時參與。律師作為獨立的“第三方”，主要職責是規范公共權力的范圍，為農民和社區組織提供法律服務，引導農民理性維權，使廣大群眾學法、知法、懂法和守法。比如遇到家庭矛盾和農戶與其他農民之間的矛盾時，律師無需主動介入，可以交由當地有名望的老人、鄉賢和村干部，他們有可能解決好這些社區矛盾。因此，有人總結道，在法律維權、糾紛調解中，“律師是配菜、干部是主菜”，處理糾紛應以民事調解和鄉規民約為基礎，不能化解的，再請律師和法治登場。應該說，這是基層社會治理法治化應該注意的問題。

（四）充分發揮科技支撐的作用，運用信息化網絡化創新基層社會治理

黨的十九屆四中全會在強調社會治理創新的論述中明確提出科技支撐，這既是對基層社會治理創新提出的新任務，也是基層社會治理適應現代信息技術發展的新要求。以習近平總書記關于網絡安全和信息化工作的重要論述為遵循，人民論壇理論研究中心對各地互聯網大數據信息新技術、引領助推地方基層社會治理創新的典型案例進行了詳細對比、分析和總結。以吉林省遼源市的“互聯網+”便民服務為例，政府通過開設“社區綜合門戶網站”，實現“一站式”辦公，主要理念就是將互聯網技術與社區服務有機結合，讓社區居民足不出戶就能了解就業、計生、民政等信息和辦事流程，達到惠民和便民目的。再比如，上海市長寧區也通過“互聯網+”拓寬社區居民參與社區治理渠道。其一，居委會運用“互聯網+”打通社情民意“議事通道”，讓小區內的矛盾糾紛、安全問題和環境整治等情況反饋到新媒體上。其二，將新媒體作為社區居民參與社區治理、擴大社區活動參與規模的重要手段，打開社區居民互動參與的“自治通道”，增強居民對社區的認同感和責任感 〔9 〕。

以上案例說明，要充分發揮科技支撐的作用，以信息化和網絡化創新基層社會治理，需要在以下三方面努力：第一，加強數據處理能力。現代化治理是具有復雜性、動態性和廣泛性的系統工程，需要利用信息化和網絡化資源，在資料收集、整理和運用中提升數據處理能力。第二，加強網絡治理能力。網絡社會的興起，需要基層社會不斷提升網絡社會治理能力，具體體現為基層干部對網絡規律的把握能力、對網絡輿論的引導能力和運用大數據分析和解決問題的能力。第三，加強精細化治理能力。精細化治理不僅包括計算機等數據處理能力，還包括精細化治理體系的建設和動員能力，比如網格化治理體系的建設和運用，自治單元的下沉和“12345”服務熱線的落實等。借助信息化、網絡化手段創新基層社會治理，已成為一種普遍趨勢，這既可以提高信息的公開性和透明度，簡化服務流程，又可以達到精準治理的目的，做到小事不出村（居委會）、大事不出鎮（街道）。

（五）推動基層社會治理重心下移，實現基層社會的共建共治共享

基礎不牢，地動山搖。基層是社會的細胞，是構建和諧社會的基礎，基層治理得好不好關系到國家治理全局。習近平總書記多次指出，創新基層社會治理，要推動基層社會治理重心下移。黨的十九大報告指出，“推動社會治理重心向基層下移”，對于構建共建共治共享的社會治理新格局和推進基層社會治理現代化具有重要意義。治理重心下移需要從多個方面進行探索：

1.把資源下放到基層，讓基層擁有更多的自主權。實踐中，很多地方對此進行了有益探索。比如，浙江省就推出了綜治工作平臺、市場監管平臺、綜合執法平臺和便民服務平臺“四個平臺”建設，其核心就是在縣級部門和鄉鎮之間進行職責重構、資源重配和治理體系的重新梳理，推動更多資源向基層傾斜。再比如，浙江省寧波市建立起一網式服務平臺，并以綜合指揮、屬地管理、全科網格和運行機制為支撐，在每個社區或村設立網格長，如遇問題就能立即作出反應，做到精準治理。

2.把服務下放到基層，實現基層社會治理的便民化服務。近年來，不少地區推動了網格化治理，以鄉鎮干部包村或聯村的形式，構建起鄉鎮干部-村干部-小組長-農戶的網格化治理體系，并通過責任連帶、行政包干對自己的責任田簽訂目標責任書，由此在基層形成嚴密的分工體系，把責任落實到個人。浙江省的農村目前實施的聯村干部制度 〔10 〕，就是讓鄉鎮干部下沉，加強對村級的幫扶，更好地組織群眾和服務群眾。

3.把管理下放到基層。推進基層治理體系和治理能力現代化，亟需破解基層權責不匹配問題。針對事在鄉（鎮）里、權在縣（市）里，鄉鎮有限的管理職權與繁重的工作任務之間的矛盾，國務院多次提倡“簡政放權”。在地方實施的強鎮擴權改革可以說是管理權下放的一個典型做法，其中涌現出“鎮級市”的浙江模式、“簡政強鎮”事權的廣東模式和“前臺+后臺”的江蘇模式。下放權不僅包括產業發展、規劃建設、項目投資，還包括安全生產、市場監管和社會治安等，成為推動鄉鎮行政體制改革的有益嘗試。

從以上情況來看，需要把資源、服務和管理更多地向基層下沉，賦予基層更多的自主權，通過基層干部調動群眾的積極性、主動性和參與性，由此實現基層社會的共建共治共享。

（六）充分發揮社會各方的協同作用，形成多元共治的民主協商格局

新時代我國社會主要矛盾的轉化對社會整體治理提出了全新的要求，除了黨和政府的領導和主導作用外，必須充分發揮社會各方的力量、協同共治，推動社會治理的創新發展。城市基層要實現多元共治，需要利用不斷壯大的社會組織、商會、行業協會等力量，在處理這些組織與政府的關系中，需要能夠代表企業、消費者和不同利益的非營利性組織的互動平衡機制，影響公共政策;在處理社區與個人的關系中，利用社會組織的力量制衡利益關系，完善基層治理體系。在政府與社會關系方面，杭州市的“開放式決策”成為城市協商式治理的一種有益嘗試。2007年杭州市開始實施“開放式決策”，政府堅持決策民主化、科學化原則，對全市經濟和社會發展的重大決策，要廣泛聽取社會各界和人民群眾的意見，同時開通“12345”市長公開電話。從人大代表、政協委員到普通市民，公眾通過出席會議，從參與討論到影響決策，公民的權利逐步增加，越來越多的政府決策被納入協商治理中。雖然這一模式仍然保留有精英治理的色彩，但是普通市民的參與越來越多，參與的范圍也越來越廣。

在社區協商共治方面，深圳市鹽田社區的“兩會一站”管理體制和“議行分設”運行模式受到廣泛關注。實踐證明，這是一種較為有效激發群眾參與和避免社區行政化窠臼的成功案例。深圳市的鹽田模式，在社區居委會以外設置社區服務站和社區工作站，通過非營利性機構的社區服務站和街道辦事處設置在社區的工作站，對居委會的行政、自治和服務三種功能進行區分，把行政職能和公共服務從居委會中剝離出來，從居民中直接產生居委會來進行社區自治。深圳市鹽田模式的重點是理順了政府與社區的關系，避免了社區過度行政化，增強了社區居民的自治能力，代表了社區管理體制改革的方向。我國有著較為深厚的傳統行政文化，在國家-社會關系中，社會力量較弱，國家力量較強，導致政府主導過多、社會自治不足，出現了越來越多的治理問題，單靠政府的力量無法有效整合日益多元化的社會力量，必須借助多元社會主體進行治理，通過民主協商的形式，實現公共利益、集體利益和個人利益的協調。

基層是各種利益關系的交匯點，是社會矛盾的聚焦點，是社會建設的著力點。基層社會治理事關人民群眾切身利益，事關城鄉基層的和諧穩定，從我國社會主要矛盾轉變的大背景出發，以建設美好社會為目標，聚焦基層社會治理的難題和創新路徑，是本研究的出發點。基層社會治理工作處于社會治理的末端，與高高在上的國家相比，基層具有接觸面廣、事務復雜和與人民群眾利益息息相關等特點，直接涉及人民福祉，是人民幸福感、安全感和獲得感的直接來源。因此，實現更多人對美好生活的需要必須貫徹到基層、落實到基層。社會主要矛盾決定了基層社會治理創新的方向，即必須以實現更多人美好生活需要為首要目標，把實現更加全面而均衡的發展作為創新的主要任務，如此，才能為全面建設小康社會、打贏脫貧攻堅戰戰略目標奠定堅實基礎。

注 釋：

①郁建興辨析了國家治理、地方治理、基層治理與社會治理的區別。他認為社會治理具有兩層內涵，即社會治理體制和具體社會事務治理。當社會治理意指具體社會事務治理時，在大部分時候，社會治理與基層治理是重合的，即基層社會治理。黨的十九屆四中全會也使用了“基層社會治理”一詞，因此這里取用“基層社會治理”，而非“基層治理”。本文的基層社會治理沿用郁建興的界定，指具體社會事務治理。參見郁建興：《辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理》，光明日報，2019年8月30日第11版。

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〔9〕人民論壇理論研究中心.基層社會治理創新的“互聯網+”思維——對地方實踐的比較、分析與總結〔J〕.國家治理，2017（09）：39-48.

〔10〕賀雪峰.浙江的聯村干部制度探索〔J〕.農村工作通訊，2017（11）：42-43.

責任編輯 周 榮