社會政策評估的哲學基礎、實踐形式與交互影響因素

李海榮 王琳

摘 要：隨著社會政策學科的蓬勃發展，作為衡量社會政策實踐效果的政策評估愈益受到重視，并成為政策科學的主要研究議題之一。而這之中，不同的哲學取向是社會政策產生多種評估形式的基本原因。日漸多元的評估實踐不僅豐富了社會政策的評估類型，而且以“倒逼”方式提升了政策的執行效力。復雜的政策環境、宏觀政治結構等因素會影響社會政策的評估結果，但這一交互融合過程也會促使政策參與者開展政策學習與政策合作，最終推動政策的落實和政策科學的發展。

關鍵詞：哲學基礎;實踐形式;政策科學

基金項目：國家社會科學基金項目“我國老年人非正式長期照護多主體合作發展路徑研究”（18BSH170）;青島市社會科學規劃研究項目“公共權力的失范風險與治理路徑研究”（QDSKL1901305）。

[中圖分類號] C934 [文章編號] 1673-0186（2020）006-0110-013

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.006.009

在各類風險不斷凸顯的當代社會，世界各國相繼把社會建設作為現代化的一個基本內容予以推進執行，與之緊密相連的社會政策亦隨之增多，可以說“政策型治理”已經成為提升國家治理能力的一個重要方式。但就政策實踐而言，其也存在一定問題，各國的政策實踐多偏重于政策制定而輕視政策評估，進而導致政策的執行效力難以達到預期。伴隨新公共管理理念的興起，如何以更有效的方式對社會政策開展評估，成為今后社會政策整體實施過程的一個關鍵環節。

與西方國家相比，中國現今的社會政策實踐模式也有較大程度進步，主要表現有：一是從之前的應急性政策向常態化政策轉變，這使得政策覆蓋的目標對象得以擴展;二是從之前的單一性政策向綜合性政策轉變，這使得社會政策的受益范疇得以拓寬;三是從之前的整體性政策向專業化政策轉變，這使得社會政策的受益群體得以精準對接。就總體而論，當代中國已經建立起了一個初具規模的社會政策體系。但也面臨一個重要挑戰，就是以何種方式實現對政策的有效評估。

一、社會政策評估的哲學基礎

社會政策作為一種人為的社會干預“實驗”，其介入都是基于一定的理論假設，即政策可以產生何種效果以及哪種因果機制可以“制造”預期的社會變革[1]。因此，建立穩固的因果關系成為社會政策評估中的一個難點[2]，分析政策理論在多大程度上得到科學證據的支持便成為社會政策評估的基本內容，考察政策評估背后的哲學基礎也就成為綜合衡量社會政策成效的關鍵步驟。

歷史地看，社會政策評估的哲學基礎經歷了一個轉變過程，表現為評估主體由一元向多元轉變、評估方法由實證量化向混合評估轉變。而影響社會政策評估范式轉換的主要原因在于制定、實施和評價政策所依據的哲學基礎發生了改變。其間爭論的核心問題基本是圍繞社會政策評估的哲學基礎展開，具體爭論的焦點可以歸結為幾組概念。

（一）社會政策評估的概念之爭

1.經濟效益與社會效益

作為衡量社會政策在多大程度上實現了既定目標，效益一直是社會政策評估的基礎概念，但使用經濟效益還是社會效益則是政策評估哲學中一個平衡的難點。

西方國家廣泛制定社會政策，與第二次世界大戰后各國推行積極福利計劃緊密相關;但其最初目的仍是將社會政策作為經濟政策的補充，可以說此階段的社會政策是一種帶有很大應急色彩的“反應性福利計劃”，對社會政策的評估主要取決于資金來源及其所依賴的政治經濟結構。在這種政策條件下，社會政策評估的首要目標是衡量政策所產生的短期經濟效益，其長期效益及其所衍生的社會效益往往不受重視。在經濟效益評價框架下，社會政策評估基本可以被抽象為一種“成本—收益”分析，政策執行成本、資源使用效率、經濟指標達成等成為政策評估的主要維度。

與之形成鮮明對比的事實是，秉持用“社會效益”對政策進行評估的理念在20世紀70年代出現。它興起的原因可以概括為三個：其一，對社會政策的投入盡管在一定程度上緩和了“勞資矛盾”，為西方各國經濟的持續發展提供了保護，但卻沒有在實質上降低經濟的不平等程度;西方國家通過福利購買所獲得的合法性與資本主義再生產之間的矛盾日趨激烈，這迫使各界重新反思經濟增長的價值與局限，也倒逼了社會政策評估哲學的轉向。其二，之前注重經濟效益的社會政策評估范式，往往以短期的經濟績效來衡量社會政策的成效，長期效益由于不好測量等原因被忽視，導致社會政策的資金投入不足、連續性較差，政策的整體效益不顯著。其三，伴隨現代化進程的深入，民眾的權利意識逐漸覺醒，一定程度上改變了社會政策的目標取向，使政策的各方認識到，“不應只視社會政策是為特殊人群而定，而應將社會政策視為是一個維護個人權利的政策譜系”[3]，社會效益逐漸代替經濟效益并成為社會政策評估的基本目標。

2.事實判斷與價值判斷

社會政策評估的哲學取向還受到事實判斷與價值判斷的雙重約束。政治哲學、現象學和行為主義等眾多學術流派，在整個20世紀圍繞事實和價值之間的關系進行了激烈辯論。作為社會科學發展歷程中長期存在的一個焦點議題，事實和價值這一對共生性學術詞匯，催生出了不同的政策評估范式。

一般而言，理性主義者主張嚴格的事實與價值分離，并致力于生產非政治性的知識[4]。在這一理念下，政策評估植根于實證主義，借用自然科學等學科中的概念和方法，提供關于社會結構和社會發展的事實數據。這種政策分析要求對程序或項目的公正性判斷必須以可靠的經驗數據為基礎，政策分析人員的任務是產出不受心理、文化和語言環境影響的信息。由于這類信息超越了歷史和文化經驗，因此在政治和道德層面具有一定的中立性。按照這種評估邏輯，合理的方法可以產生有關預期和實施政策績效之間差異的相關信息，因此可以用來優化政策。這種以不偏不倚的方式提供有關政策的最準確的信息，要求政策評估方能根據有效、可靠的經驗信息，對政策方案的改進進行持續評估[5]，有助于在政策過程中實現理性決策。

但事實證明，在現實世界中遵循實證社會科學研究方法的要求比預期要困難得多。結果往往難以量化政策目標，尤其是在這些目標沒有明確規定的情況下。理性主義方法的批評者認為關于社會和政治現象的政策干預是一項具有特定價值和規范的活動，而實證主義世界觀及其方法則從根本上扭曲了事實與價值的分離。后實證主義者以及社會建構主義者將社會理解為一個有組織的意義世界，而不僅僅是一組要測量的物理實體。從這個邏輯出發，“事實”取決于一系列基本假設，這些假設賦予了生活世界以意義。但這些假設同時受到政治和權力的影響，基于這些假定的經驗假設“傾向于具體化一個特定的現實”[6]。

3.定量方法與定性方法

社會政策評估在技術方法層面也出現了分化，定量和定性方法的差異性使用就是一個主要表征。定量方法一般被稱為“實證的、假設的、演繹的、特殊的、客觀的、面向結果的和自然科學的世界觀”，而定性的方法則被稱為“現象學、歸納、整體、主觀、過程導向和社會人類學的世界觀”。

20世紀50、60年代的社會政策評估，認為能夠提供最佳決策的政策成果要采取非政治性、定量的評估，定量方法能夠為政策實踐提供堅實的、基礎性的理想知識。這種技術方法否認了政策實踐是“一種價值、信仰、政黨執政和意識形態的活動”[7]，定量研究成為政策評估的主導技術方法。依靠定量研究，可以建立起科學研究和政策實踐之間的因果聯系，進而使“政策制定者尋求以一種非政治化、科學化的方式‘理性地管理經濟和社會事務，從而使社會政策或多或少成為了社會技術學的一種實踐”[8]。

繼定量方法之后，定性方法在20世紀70年代開始迅速發展。與定量方法的理論假設不同，定性方法直接處理的是價值問題。正如一些理性主義的評價者所言，政策評估本質上是對一項政策或方案的價值的判斷，因此政策評估有可能會超越經驗科學的范疇;或者說，政策評估是在涉及多個行為者偏好的背景下進行的，而現有的基于定量方法所建構的因果模型沒有能力處理這些問題。在定量方法不斷受到批評后，定性方法愈益受到政策評估者的重視。與定量方法側重政策結果的測量不同，定性方法能夠描述和分析政策過程。因此評估研究人員認為，單靠定量方法是不夠的，新的、混合的研究方法可以而且應該被廣泛應用到社會政策評估之中。這改變了定量方法主導評估研究的局面，其他各種方法逐漸成為定量方法合理的替代品和補充，進而使評估研究從方法論的極權主義走向了多元化。

4.過程主義與結果主義

影響社會政策評估的第四對概念，主要涉及評估的內容層面，可以簡單地概括為過程主義和結果主義。過程主義側重政策過程評估，又被稱之為形成性評估，以確定政策執行部門是否遵守了準則、政策執行是否得到適當管理或合同條款是否得到遵守，當然執行本身也是重要的結果。形成性評估發生在一個政策或項目剛開始之時，需要對政策過程是否有效做初步判斷。可以說形成性評估不是處理“問題”，它不側重于政策結果，而是判斷政策過程是否有效。而結果主義側重政策結果評估，也被稱之為總結性評估。這種評估是對整個政策或政策執行結果的評價，政策的影響是評估的重點。大多數的政策都可以按一系列的類別，如目標、方法、實施和結果來處理。總結性評估可以對這些類別中的每一個進行審查，以查看政策的操作是否與政策目標一致。政策的影響通常是通過詢問政策是否已經完成它所規定的目標來確定。但總結性評估也可能會考慮意想不到的政策結果。

形成性評估與總結性評估的區別是技術性的，涉及到評估的不同階段。總結性評估側重于政策結果，而形成性評估更傾向于將政策視為一項漸進的互動工作的一部分。而今的理性決策模式，評估回到了政策的形成和發展，所以從這個意義上說，幾乎所有的評估都是形成性的[9]。

（二）社會政策評估的哲學范式

分析影響社會政策評估的概念可以發現，社會福利和社會政策中常見的、專業的概念與傳統目標正在被解構，這對政策的執行和評估都帶來了新的挑戰。如果不仔細審查不同社會成員對日常概念的意義理解，必定會造成政策實踐和政策評估之間的差距[10]。具體到科學研究和評估研究來看，評估研究和社會科學研究更多地是以概念性而非工具性的方式進行，以非系統和分散的形式接觸決策者，進而“滲透”到政策領域，影響政策思考并為決策者提供服務[11]。基于對上述幾組概念框架的分析，社會政策評估大致可以歸納為以下幾種范式。

1.實證主義哲學范式

就社會政策評估的歷史演進來看，實證主義評估范式盡管受到了批判，但仍然是政策評估的基本方式。實證主義哲學范式包含的理論要素主要有：其一，基于事實判斷的因果假定。實證主義哲學范式的基本邏輯，主要是構建政策實踐和政策結果之間的線性因果關系。在社會政策應對復雜經濟和社會問題的背景下，要實現精確的和明確的因果歸因幾乎是不可能的，因此實證主義評估方法不得不接受因果推斷的適度標準，以保持知識的“穩健性”來抵消因果推論的不確定性。其二，基于實驗邏輯的假設檢驗。實證主義評估哲學的一個基本立足點，是認為社會政策本質上是一種人為的干預實驗，它假設政策干預能夠按照預期的最有效假定達到既定的政策效果。在這個實驗框架下，“政策被視為是一種假設，是關于手段如何導致預期目標的假設”[12]，而假設的結果可以通過實施該程序來進行實證檢驗，這個過程類似于經典的科學實驗的“假設—干預—效果”邏輯[13]。其三，基于計算科學的技術支撐。社會政策和政策評估間的關系是復雜的，二者容易產生一定的緊張關系。這在很大程度上是由于社會政策的價值負載和研究的客觀性之間的張力導致的。為了分析政策目的，政策工作者傾向于分析政策產品、過程和績效。這種以經驗為導向的技術手段，旨在實現預先設定的目標;而政策科學家作為社會工程師，其主要工作是計算實現政治機構確定的目標手段的成本和收益。因此，實證主義評估哲學的一個技術支撐便是計算科學的發展。

2.社會建構主義哲學范式

與實證主義哲學范式立足于事實判斷的分析不同，社會建構主義哲學范式側重價值判斷，它對政策結果的測量持一種相對主義的觀點，認為“社會現象的知識來自于相互競爭的框架之間的討論”[14]，因此建構主義哲學在認識論中制造了一種強烈的不確定性以及思維和意義的偶然性，這與傳統的基于事實的決策觀念有很大不同。

此外，與實證主義哲學假定研究者是理性人、持中立態度不同，社會建構主義哲學更強調人的主觀性以及環境的影響，認為“我們對世界的理解是通過特定的思想和語言在特定的社會和政治環境中解釋的。我們發現自己身處一個社會理論和分析不再能夠以任何可信度為政治實踐和道德決策提供保證的世界”[15]。換言之，在社會建構主義哲學看來，“社會世界的知識是建構的、文化的和歷史的”[16]。從這一點出發，社會建構主義認為科學知識并不具有獨立的客觀性，這就使得知識的概念及其在政策制定中的作用變得更加復雜。就建構主義角度而言，政策發展是一種在解釋和評估世界的多種框架條件下權衡信念、原則和行動的審議過程。政策學習涉及到對政策目標和假設提出質疑的認知模式或框架的社會條件、討論和辯論過程。而以事實為基礎的政策制定方式則是一個可以考慮的備選方案。

3.批判主義哲學范式

批判主義哲學范式主要受馬克思主義及法蘭克福學派的影響。經典馬克思主義者對資本主義國家的福利建設及其相應的社會政策實踐，起到了一個“倒逼”作用。以馬克思主義觀點來看，西方資本主義國家所施行的社會福利政策，其實是以一種福利購買方式降低無產階級反抗的權宜之計，盡管能在一定程度上緩解資產階級和無產階級的沖突，但無法從根本上解決資本主義生產所固有的內在矛盾。繼之而起的新馬克思主義者，在繼承傳統馬克思主義理論下，則傾向于分析現代資本主義國家的分配、壓制或意識形態結構中進行的基本的統治結構的改變;而在具體規定上，新馬克思主義者強調工業的民族化或資本的集體控制。他們認為擴大與改革社會政策是無關緊要的，因為這只不過是“資本主義霸權”的另類手段;為了解決矛盾，新馬克思主義者所提供的策略是權力的下放及工人的參與[17]。

總體來看，批判主義哲學范式有幾個特征：一是重視主客體的雙向分析，這有別于以往其他范式的單一化分析取向，有助于從政策實施主體和客體的雙重角度來評估政策的最終效果。二是重視結構性和歷史性分析，有助于從宏觀角度來開展政策研究，將政策實施的長期效應納入了評估范疇。三是重視社會弱勢群體利益，多以社會弱勢群體的利益受損為出發點展開批判，重視工人、貧困等人群的利益及社會參與，這為此后混合評估、多元評估及政策的社會公正分析做了鋪墊和開拓工作。

二、社會政策評估的基本類型

由于對社會政策評估基本概念的理解不同，進而形成了不同的社會政策評估哲學范式。而在不同的哲學框架下，社會政策評估又發展出不同的實踐類型。

（一）政策成效評估

政策評估的核心問題是政策能否提供它應該交付的內容。最簡單的有效性測量是通過考慮政策行動所做的工作指標，并將這些指標與目標指標進行比較。現有數據通常按投入、產出和結果分類，而決定一項政策是否有效，理論上應主要以成果而不是投入或產出為基礎。但在實踐中很難明確區分投入、產出和結果，因此評估方式在不同測量指標之間來回變動是相當常見的。

（二）業績績效評估

業績計量是評估的一項例行活動，它使用成本較低且容易操作的措施來監測一個政策是否交付完成。績效指標用于衡量政策或項目的進展情況。基準是一種標準，用于對照理想標準檢查機構的業績。這些主題相互重疊，因為采用業績指標時通常考慮到某種標準，而且基準通常以業績指標、實現目標的方式表示。

雖然基準可能與政策進程的任一部分，如投入、過程、產出或結果有關，但它們更多地被用來測量過程和產出，而不是結果。使用它們來獲得結果的問題是，結果可能取決于一系列外部因素;當問題在基準機構控制范圍內時，它們可以在影響方面有更多的表現。然而，使用基于結果的措施，試圖通過判定結果來向評估機構進行支付的問題是，這為評估系統創造了獎勵規則，進而可以操縱評估活動來滿足指標的要求，因此也不是最佳做法。

（三）證據為本的評估

證據為本的政策評估在過去的二三十年間呈快速發展態勢。盡管基于證據政策制定的背后理性主義假設，受到了社會建構主義和后現代主義的嚴峻挑戰，但對政策評估者而言，在判定“什么有效”的知識基礎上制定政策仍然具有現實意義[16]。其原因一方面與“福利國家”的福利支出過大有關，這迫使具有高福利體制的西方國家紛紛消減開支，企圖以最小的福利投入獲取最大的福利產出，而以證據為本的評估方式能夠更為快速、更加直接地測量福利的投入和產出情況;另一方面，這種評估方式也與近年來西方盛行的新自由主義理念密切相關，使得眾多西方國家在堅持維護個人基本權利的基礎上，最大限度地減少政府干預，進而導致福利國家在福利領域的“退卻”，也使得以證據為基礎的政策制定重新抬頭，同時表明通過運用理性知識實現社會進步的空間依然很大。

21世紀政策轉型的一個重要表現，是從基于意見的決策轉向以證據為基礎并受到嚴格評估的決策。證據基礎能夠為政策決策過程的透明度和問責制提供支持[18]，從設計新政策到對現行政策的評價和審查，都可以廣泛地在政策制定的各個階段使用證據。可以說，以證據為本的評估方式通常被認為是“科學”的。但也要看到問題的另一個層面，那就是以證據為本的政策制定，也會受到意識形態、政治目標及財政狀況的限制。換言之，社會政策的目標常常受制于一定的社會情境，因而很難進行普遍化甚至是量化。這就造成有效的政策制定與執行的政策之間存在一定差距。加之證據往往是復雜多樣的，評估所使用的“證據”經常被“簡化”。因此很多學者認為，由于證據常常受到質疑，有時是模棱兩可的，因此必須對證據的復雜性和模糊性進行考量[19]。此外，證據為本的政策評估方式還可能導致評估本質的偏離，使其注重目標的管理而不是高質量的評估和計劃[20]。

（四）社會影響力評估

社會影響力評估是繼眾多評估方式后又一個具有轉折意義的政策評估類型。社會影響力評估，其基本理念就是使政策制定者要考慮政策的“社會影響”。社會影響主要包括了個體、團體和社區在改變居民生活、工作、人際關系、組織方式的項目和活動中所產生的身體和情感體驗。就其起源而言，社會影響力評估最初是作為環境影響評估的一部分來構思的，主要用于衡量國家規劃和決策對環境和社區的影響。伴隨各國對生態問題和社會問題的日益重視，加之受可持續發展理念的影響，社會影響力評估的應用范圍得以拓展，方便政策制定者用來評估政策潛在的負面影響并提出緩解措施。

總體來看，社會影響力評估具有獨特的評估優勢：其一，社會影響力評估的針對性比較強，這主要源于社會影響力評估可以將“項目”或“政策”置于具體情境中來考察，因此這種評估方式能夠適應不斷變化的社會情境。其二，社會影響力評估采取整合的取向，可以識別各種相互關系，進而可以評估各類潛在的正面和負面效應，確保可以對政策執行風險進行管控。其三，社會影響力評估可以廣泛使用各種數據，以求最大限度地挖掘數據的價值，全面呈現社會政策的實踐效果[21]。其四，社會影響力評估還可用于前瞻性的政策和項目研究，以確保更好的決策和可持續發展。它的視野超越了物理環境，使人們看到了計劃的變化對人們的生活、生計和景觀意味著什么。因此，它修正了經常采用的技術官僚的環境影響評估方法。它不僅著眼于負面影響和預測風險，還包括提供增進人民福祉的備選方案。它采用參與性進程辦法，為所有利益攸關方包括受影響社區的需要和關切提供政策參與空間[22]。

社會影響力評估努力評估任何項目或活動可能對社會產生的影響。從某種意義上說，它超越了單純的產出評價，并評估了可能的社會結果。這尤其重要，因為大多數項目和活動都有成本、優勢和非預期的副作用。相應地，它們對人群有不同的影響;有些人直接承擔了費用，有些人直接受益于項目，還有一些人最終成為意外的利益受損者。因此，社會影響力評估旨在確定成本和效益是什么、可能的非預期效果是什么，誰會受益、誰將會損失。從這一角度來看，社會影響力評估包括許多其他評估，特別是經濟影響評估、環境影響評估、健康影響評估以及對其他此類影響的評估。

（五）用戶視角的評估

一般而言，社會政策評估的主要參與者是政策制定部門、專家學者等群體，社會政策的受眾群體往往不被納入進來。但隨著近些年社會政策理念的變革，服務使用者也開始被吸納進政策評估或項目評估的過程之中。這種評估方式改變了以往政治精英或知識精英占主導的評估模式，在一定程度上補充完善了社會政策評估維度。

用戶視角的社會政策評估，涉及的評估層面比較多，其中有三個突出特征：一是服務用戶是關鍵的涉眾，他們對所遵循的策略、提供服務的條件以及服務的執行方式最為關注。這與以前對用戶參與的考慮重疊，也使人們認識到評估可以作為賦予用戶權力的一種手段。二是用戶對提供服務比較關注，并對該過程有不同看法。而關注政策所述目標可以隱式地覆蓋用戶的關注點。這里存在潛在的危險，但不一定是真實的;用戶希望服務工作，并且他們的關注點通常可以用服務的目標來表達。用戶對服務的滿意度、對質量和性能的看法以及交付體驗是結果評估的一部分。許多公共服務部門將用戶滿意度的定量調查作為業績的基本指標。這些調查在研究方面存在潛在問題。被某一機構征求意見的人不會做出中立的反應，而是有一種暗含的偏向于該機構提出這個問題。從數量上說，反饋問卷主要用于編制一系列指標，因此，各機構知道，隨著時間的推移，它們是做得更好還是更糟。從質量上講，它們更有價值;它們給出了另一種見解，并提供了關于所做的事情和其他方面的各種觀點。三是服務操作的方式能夠體現用戶的特定洞察力。來自用戶的投訴是重要的信息來源，對關鍵事件的密切檢查使其能夠識別出問題以及如何將其設置為正確。評論、投訴和問題可以用來匯總指標，但更有價值的是進行詳細、密集、定性的審查，這有助于指出服務提供的問題。

三、社會政策評估的交互影響因素

社會政策評估所處的政治、經濟和社會情境，不僅會在一定程度上左右社會政策評估的結果，還會對社會政策的治理成效以及社會政策科學的發展帶來重大影響。

（一）宏觀政治結構

社會政策評估作為多方社會力量共同參與的一個“集體事件”，結果如何受多種因素制約。總體來看，以往評估的注意力過于狹窄，政策評估的重點集中于評估的過程，涉及政策的設計、實施過程和評估報告。但想要提高評估的成效，還要考慮評估的政治環境。來自政治結構的壓力能夠影響評估單位和評估人員的獨立性、可信度與職業道德。缺乏對政治關系的認識可能導致評估的失敗，不能想當然地認為可以很容易地將評估納入現有的政治機制之中，現有政策評估失敗的很大一個原因，可以歸結為評估專家和政治環境之間的配合問題上[23]。

政策評估受到的政治壓力主要有三類：一是政府的總體制衡架構，即所謂跨部門政治的影響。因部門利益導致的分割運行和政策碎片化，可能導致評估的片面性和分散化。行政評估人員可能受到來自行政和機構政治的壓力;如果他們提供了有關機構項目的有利證據，可能會遇到新的政治問題。更重要的是，跨部門政治推動了政府的政策發展，主導了評估議程，致使評估人員在必須報告政策“錯誤”時面臨巨大壓力。二是評估單位的官僚環境。這可能導致評估人員面臨壓力，從而被迫接受官僚機構規定的價值觀，進而改變評估的客觀結果。在官僚一級，對評估的影響主要涉及生產力和士氣，但如果機構對評價結果不滿意，就會影響到獨立性。由于官僚環境優化了機構防御，因此助長了自我保護和秘密行為。官僚部門特別討厭告密者，但他們也不贊成任何內部異議，尤其是無視機構傳統或與過去的聲明相矛盾的評價性結論。三是職業文化。這是因為職業文化有可能與評估文化發生沖突。在占主導地位的專業一級，評估方面的政治壓力往往來自于競爭在機構內的地位，但它們通常表面上側重于一種職業的方法、標準和價值觀與另一種職業的方法、標準和價值觀之間的差異。然而，由于主導的專業文化一般與官僚主義存在著親密關系與合作，這意味著外部人員評估單位必須同時做出兩方面的整合努力：適應官僚生活的束縛，同時在職業文化視野中面對評估的合法性問題。

關于評估的政治環境還應關注另外兩點。第一，三個層次可以同時施加壓力，盡管不一定有相同的結果，因此評估單位可能同時遭受多個方向的壓力。第二，政治環境始終處于變動之中，思想、政策和政治聯盟不斷變化，評估人員在研究結束時很難找到與開始時存在的相同的政治環境，這種動態對評估過程和調查結果都有影響。

總之，評估單位周圍的政治環境包含三個不同的來源或政治壓力;這種環境在所有復雜的情況下，特別是在跨部門一級也是高度流動的;這種復雜性和活力的結合可能對一個新的評估單位帶來嚴重挑戰。因此，協調評估單位必須面對復雜的政治環境是政策評估的一個基本目標。迄今為止，大多數政策評估主要涉及的是評價過程而不是背景。但如果我們接受這種邏輯，下一個問題是在如此復雜的環境中如何選擇有效的切入點。

政策評估是一種固有的規范性行為，是一種政治判斷模式，它永遠不會完全被學術的教條所支配，從而將理性、算計和真理邏輯帶到決策世界。政策分析“對權力說真話”[24]的趨勢會繼續下去，學者們不應天真地看待他們參與的評估的性質。理想化的政策評估，是將政策評估作為反饋、學習和改進政策不可或缺的工具。在現實政治世界，它總是有可能被降級為一個空洞的儀式或指責游戲，而不是增強尋找更好的治理的契機。

評估的主體是政治創造，但研究證據必須在隱含的政治過程和語境中與其他因素競爭[25]。學者有義務平衡其間的角色，以使他們以解決問題的方式來確定問題，而不讓自己成為政治行為者。我們強調政策研究的知識方面，強調在辯證法和經驗主義的基礎上區分選擇的能力。傳統上，它們的作用是重新定義問題，而不是解決問題;在政策過程中，它們的角色是連貫一致的，并為決策者發揮啟示作用[26]。

（二）評估能力與社會學習能力建設

為了使社會政策評估獲得更好的效果，需要社會政策評估各方的通力配合。這之中，作為社會政策評估主要參與者的社會科學家，其最佳策略是穩定地關注評估的基本問題，避免夸大其工作的直接政策相關性，防止在政策評估過程中受到更多政治情緒的影響[27]。而其他各方也應共同努力，在相互妥協基礎上實現評估的最優狀態[28]。作為一種政策視角，社會科學分析在政策發展中可以起到教育作用;如果是在具體問題的背景下制定的，可以為決策者提供對其政策困境的有益理解。這種工作不一定改變政策，但它確實影響政策。在一個致力于民主理想的多元社會中，這是人們所期望的[29]。

政策制定和評估不單純是一種技術實踐，而是需要以實際理性為依據。伴隨社會各方對政策評估的日益重視，在整個社會政策部門建立并嵌入一種復雜的政策評估能力，在各級進行適當的評估培訓并提高認識，建立部門評估文化，努力促進在全部門范圍內確定評估問題的戰略優先次序，對政策評估和實踐效果能夠起到積極推動作用。據此，需要在三個方面做出努力[30]：第一，要使用適當的評估模型。努力使評估不那么神秘莫測，以便能夠使社會政策部門的所有層級能夠理解和實施;使用一套評估術語，強調評估可以在方案的整個生命周期內進行，而不限于結果評估;允許內部和外部評估者均可發揮作用;有評估現實世界的方案，而不僅僅是理想的類型、昂貴的外部評估設計。根據社會政策的證據基礎，深入了解評估能提供什么;考慮到有必要采用與主流評估方法不同的方式來評價項目。第二，在整個社會政策部門培養評估文化，講授適合該部門每一級的評估技能。這將需要一種與僅對社會政策干預進行大規模、技術復雜的評估截然不同的方法。如果這些評價的目標是回答該部門的戰略評價問題，有足夠的資源，而且在所評價的方案或政策方面是可行的，則這類評價是有一席之地的。然而，這些類型的評價需要嵌入社會政策部門，使部門中每個人都意識到評估是其職責的一部分。部門內的每個人都需要具備技能，以便在日常工作中可以進行適當類型的評估。現在需要的是培訓和提高對適當評價模式和方法的認識，以及如何促進更豐富和更全面的討論以確定整個社會政策部門的優先評價問題這一艱巨任務。第三，制定部門一級的戰略，以確定優先評估問題，而不僅僅是依靠個別方案層次的評估規劃。在考慮戰略討論時，必須將關于評估的討論與關于業績衡量的討論區分開來。業績計量是一項例行活動，它使用相對便宜和容易收集的措施來監測一個方案是否交付。但評估通常是一種更具戰略性、更昂貴、更詳細的一次性活動。這可能包括一個更為困難的問題，即該方案是否正在實現其目標。業績衡量和評價都是必不可少的。然而，當目的變得不清晰時則會引起重大問題。這種做法的結果應是不再把評估視為一項“技術方案”，而應將其視為對正在進行的戰略性社會政策辯論的貢獻。一項技術不那么復雜的評估，能夠為戰略對話增加更多的價值，比技術復雜的評估更有價值，因為評估的結果可能分散了對稀缺公共部門資源的戰略性使用的注意力。

（三）社會政策評估與社會政策科學的關系問題

政策評估作為社會政策科學的一個重要組成部分，其整體的評估邏輯都是基于一定的科學邏輯漸次展開的，但評估實踐卻受到各種政治、經濟和社會等現實性因素的影響。因此，如何平衡政策評估科學和政策評估實踐的關系，是今后社會政策評估必須面對的一個重要議題。

在對政策科學進行重新定位的背景下，一方面要重新考慮評估方法背后的理論假設，畢竟所有關于社會可用性的知識包括社會政策的制定，都是基于有限的信息獲取和社會結構的靜態描述。評估作為政策不可分割的一部分，不應當采取“以科學換政策”的簡單線性思維方式，而應多關注政策評估的反作用，通過反思評估標準來促進社會學習，并鼓勵對社會政策進行更復雜的理解;通過補充和比較政策評估的其他邏輯，可以采用不同的評估路徑從而削減評估的負面效應。正如Majone所說，“今天，我們不需要制定‘客觀的結果衡量標準——這是評估研究的傳統目標——而是促進不同標準倡導者之間的廣泛對話”[31]。知識的生產可以也不應該是一維的，更多的研究往往意味著社會科學家之間對某一特定社會科學問題的性質及其可能的解決辦法有更大的分歧。找到創造性地處理學術超脫和政治現實主義雙重要求的方法，可以說是政策評估藝術的全部內容。

應用研究學者常常把科學的政策建議理解為提供客觀和一致的信息來支持政治決策，但其研究結果對政治決策或政策制定產生的影響往往未如預期。在復雜的政治、經濟和社會環境中，科學并不是對治理的獨立投入，而是治理不可分割的一部分[32]。從這個角度來看，廣泛使用的“科學—政策”接口中的“差距應該被彌合”的比喻可能會產生誤導。這些隱喻表明了對非常復雜和異質性的科學—政策關系的簡化和技術性理解。為了提高對復雜關系的理解，科學—政策互動不應被概念化為兩個相互獨立的系統。相反，應將科學家和政治家之間的互動看作一個復雜的社會制度，雙方的關系可以通過社會學習過程進行優化。這種科學政策系統可以被看作是一個交往平臺，參與者可以交換信息、知識和觀點，也可以被看作是參與者互動以追求他們的利益和行使權力的領域。兩種交互模式都可以被認為是促進了學習過程。

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