海南自貿港建設的嶄新藍圖

文/崔凡 編輯/孫艷芳

海南自由貿易港大事記

海南自貿港建設的《總體方案》借鑒了國際經驗，更體現了中國特色，是制度集成創新的藍圖。但《總體方案》的發布，僅僅是全面建設海南自由貿易港的第一步，分步驟、分階段的建設任務任重道遠。

今年6月1日，中共中央、國務院印發了《海南自由貿易港建設總體方案》（下稱《總體方案》），為海南自由貿易港的建設描繪了一張嶄新的藍圖，也標志著海南自由貿易港進入了全面建設的新時期。

《總體方案》是制度集成創新的藍圖

習近平總書記在對海南自由貿易港建設做出的重要指示中提出，“要把制度集成創新擺在突出位置，解放思想、大膽創新，成熟一項推出一項，行穩致遠，久久為功”。

十八大以來，我國在全國各地開展了自由貿易試驗區的建設和探索，獲得了不少可復制、可推廣的經驗。但是，除了海南之外，大部分自由貿易試驗區面積有限，在改革開放試驗的過程中也面臨著碎片化的問題，改革的系統集成度不夠高。海南在全島建設自由貿易試驗區的基礎上又在全島建設自由貿易港，全面深化改革，整體推進試驗最高水平的開放政策?！犊傮w方案》不僅包括了多個方面的制度創新，而且體現了各方面制度創新的協同性和集成性。

《總體方案》是針對海南建設自由貿易港的方案，但它是著眼于國內國際兩個大局做出的戰略規劃，對我國的經濟社會發展具有全局性意義?！犊傮w方案》指導思想明確、基本原則清晰，在借鑒國際經驗的同時，體現了中國特色，符合海南定位，突出了改革創新，也堅持了底線思維。

《總體方案》制度體系以貿易投資自由化便利化為重點，包括了六個方面的自由便利有序安全流動制度，即貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利、數據安全有序流動六個方面；同時，在高度開放的基礎上打造旅游業、現代服務業和高新技術產業為主體的現代產業體系。此外，《總體方案》還要求分階段建設零關稅、低稅率和簡稅制為特色的稅收制度；加強社會治理；全面建設法治制度和風險防控體系。總的來說，《總體方案》從11個方面相互支撐，描繪了未來海南自由貿易港的建設藍圖。

海南自貿港將是一個具有中國特色的自由貿易港

海南自貿港總體方案借鑒了國際經驗，更體現了中國特色。國際上知名的自貿港在經驗方式、管理方法和制度安排上，為海南自貿港的建設提供了經驗；但海南自貿港的建設并沒有一個現成的模板，必須依靠自己摸索。

對于“自由貿易港”的定義，國際上“有約定俗成的說法，但并無公認的法定定義”。一般來說，中國香港、新加坡、迪拜等，被認為是比較典型的自由貿易港。在這些自由貿易港中，新加坡和迪拜在其內部還設有自由貿易區。其自由貿易區內沒有大規模的商業消費設施，也沒有大規模的復雜加工。從境外進入自由貿易區內，稅收是零關稅；而進入境內自由貿易區外，則仍然有一定的稅收。例如，迪拜所在的阿聯酋作為海合會成員，一般商品關稅為5%。阿聯酋以往沒有增值稅和消費稅，沒有聯邦稅務部門。近年來為了與海合會制度接軌，阿聯酋從2017年年初開始建立了聯邦稅務局，開始征收增值稅（2018年1月1日開始）與消費稅（2017年10月1日開始）。2018年1月10日，阿聯酋內閣通過了 2017（59）號決議，公布了20個指定區域（Designated Zones）可享受免征增值稅待遇，其中包括七個在迪拜的自由貿易區。再比如新加坡，它作為自由貿易港，基本實現了零關稅。但是新加坡有一種貨勞稅，現行稅制從1994年4月開始實施，一般稅率為7%。除了新加坡當地生產的應納稅商品和服務之外，進口至新加坡的商品也適用此稅。但是，新加坡根據其《自由貿易區法》，有七個自由貿易區，貨物從國外進入這七個自由貿易區不必繳納貨勞稅；但是從自由貿易區再進入新加坡的其他地方，則需要繳納貨勞稅。

海南自貿港目前的方案，其制度設計自由化水平將超過新加坡和迪拜。在全島封關運作之前，對部分進口商品，免征進口關稅、進口環節的增值稅和消費稅。全島封關運作并且簡并稅制后，在禁止和限制進口的貨物、物品清單和進口征稅商品目錄之外，其他貨物與物品免征進口關稅。《總體方案》為什么沒有對封關之后的情況提免征進口環節的增值稅和消費稅呢？實際上，如果我們對照上下文就可以看出，進口環節的關稅、增值稅和消費稅可能被簡并為一個單一的進口關稅。在這方面，海南自貿港很可能會比照中國香港的做法。中國香港對于進口征稅目錄中的四類應課稅品進行征稅，實際上類似于內地的進口關稅，除此之外的進口征稅則為零。實際上，中國香港島內并沒有增值稅、消費稅之類的流轉稅。海南自貿港的《總體方案》也提到了要降低間接稅。從相關的表述中我們可以看出，海南自貿港封關運作之后，有可能會學習香港簡并稅制，甚至可能取消增值稅和消費稅。但是，《總體方案》對于2035年之前的稅制改革中有“銷售稅”這一提法。這里的銷售稅是一個泛稱還是一種準備設立的針對終端銷售環節的新稅種，目前還并不明確。

封關運作之后，海南自貿港就是一個巨大的海關監管特殊區域，但是它又和我們現在所有的海關特殊監管區有所不同。目前我國的海關特殊監管區存在各種形式。傳統的保稅區（大約十五個）實行離境退稅，區內存在一些商業性生活消費設施，其消費的也主要是從內地購入的產品；保稅港區和綜合保稅區實行的是入區退稅，封閉性更強，區內原則上不設立商業性生活消費設施。而海南自貿港本身是一個國際旅游消費中心，必然會存在大量的當地消費和眾多的商業性生活消費設施，可大量在當地消費進口免稅商品。這一點，海南自貿港也將與中國香港類似。

然而，中國香港是一個單獨關稅領土。除非今后將要制定的《自由貿易港法》授予海南自由貿易港單獨關稅領土的地位，否則，海南自貿港仍是中國關境內的海關監管特殊區域。作為一個統一關境內的海關監管特殊區域，可以有大量的生產、經營、商業性生活消費設施，這種情況并不多見。與此稍有類似的是巴西的瑪瑙斯自由區?，旇棺杂蓞^最初在1951年僅僅是瑪瑙斯港口（亞馬遜河的一個河港）的一個保稅倉庫；1967年，巴西頒布法令，重新設計了瑪瑙斯自貿區，一直延續至今。目前，瑪瑙斯自貿區面積大約為1萬平方公里，區內建有商業區、工業區和農牧業區。商品從境外進入區內，原則上免征進口稅，無論這些商品是在當地消費、還是要重新組裝，或是存儲以備再出口。但是，武器、酒精飲料、煙草、部分香水化妝品、乘用車除外。如果區內生產的工業品及其進口投入品要輸往巴西的其他地區，則可以獲得最多88%的進口稅免稅；而計算機、汽車、拖拉機等制成品，也均可獲得一定的減免稅。此外，巴西人還可在自貿區內免稅購買一定數量的商品并可帶出自貿區。然而，瑪瑙斯是一個內陸河港，出海距離較遠，運輸成本較高。這使得其發展受到局限。這里的稅收制度設計也很難在海南完全應用。

海南自貿港和上述知名的自貿港相比，面積要大很多。中國香港面積約為1107平方公里，新加坡724平方公里，迪拜4114平方公里，瑪瑙斯面積很大，也不過約1萬平方公里；而海南島的面積則為3.54萬平方公里。在這樣大的一個面積中建立一個人與自然相互交融的自然生態體系和自由開放的社會經濟體系，存在很大的空間。

海南的發展最重要的一個問題就是既要高度開放自由，又要充分利用內地超大規模市場優勢，使得海南成為內引外聯的紐帶，而不是兩頭在外的離島。與此同時，還要防止海南成為走私的通道?！犊傮w方案》為此做了精心設計。在強化風險管理系統的同時，《總體方案》規定，對鼓勵類產業企業生產的不含進口料件或者含進口料件在海南自由貿易港加工增值超過30%（含）的貨物，經“二線”進入內地免征進口關稅，但照章征收進口環節的增值稅、消費稅。這一規定使得海南自貿港能夠充分利用內地的超大規模市場，發展增值幅度比較高的制造業，包括高新技術產業。這一被稱為海南版原產地規則的制度的具體落地，雖然可能還需要更加細致的設計，但它體現了海南自由貿易港作為一個大國自由貿易港的特色。

原產地增值標準在很多自貿協定中也有所應用。30%的標準也體現在中國內地與港澳簽訂的更緊密經貿關系安排（CEPA）中?？梢哉f，海南自貿港《總體方案》在包括自貿港本身制度設計的同時，內嵌了一個準自由貿易區協定（FTA）的安排。對此，設計者可謂用心良苦。當筆者看到這里，不禁想到，今后海南自貿港和香港特區、澳門特區，或可實行統一的原產地增值累積制度，只要在這三地累積增值達到30%，就可以零關稅進入內地。這樣，不僅方便了企業，而且使得瓊港澳可以形成跨區域合作，共同發展。

《總體方案》在其他方面還有不少體現中國特色的規定，本文不再一一贅述。但需要強調的一點是，海南自貿港是在中國特色社會主義制度下的自貿港，這是海南自貿港區別于其他自貿港的重要特色。藍圖的設計者謀劃了制度集成創新的方案，后面在落實中我們還需緊緊抓住中國特色，以創新精神來落實《總體方案》。

海南自貿港的建設任重道遠

《總體方案》的發布，僅僅是全面建設海南自由貿易港的第一步，分步驟、分階段的建設任務任重道遠。

《總體方案》中的制度設計部分，體現了自貿港的基本制度建設目標，且同時設計了在2025年和2035年的分階段建設目標和任務。例如在零關稅制度設計上，封關之后的運作是以禁止和限制進口的貨物、物品清單和進口征稅商品目錄為例外；而在封關運作之前，實行部分進口商品零關稅政策，則區別不同情況，實行“一負三正”的零關稅清單管理。其中，對企業進口自用的生產設備，實行負面清單管理；而對島內進口用于交通運輸、旅游業的船舶、航空器等營運用交通工具，以及游艇、島內進口用于生產自用或以“兩頭在外”模式進行生產加工活動（或服務貿易過程中）所消耗的原輔料，還有島內居民消費的進境商品，則實行正面清單管理。例如在投資自由便利政策設計上，長期目標是實行“非禁即入”“承諾即入”，但是近期目標則是實行極簡審批。在制度建設上，只有一步一步扎實推進，才能行穩致遠。

《總體方案》設計的制度要全面落實，很多政策工具都需要盡快研究、制定、落實。例如在清單方面，除了前面提到的貨物貿易管理的相關清單之外，服務貿易自由便利也需要制定跨境服務貿易負面清單。這一清單在全國層面和自貿試驗區層面也要制定。海南的清單需要與全國版和自貿試驗區版清單拉開一定的距離，要更加自由開放，否則就難以體現海南自貿港的特點。在外商投資方面，海南自貿港同樣需要制定區別于全國與一般自由貿易試驗區的外商投資準入負面清單。相對全國實施的針對內外資一致管理的市場準入負面清單，海南在2025年以前還要制定放寬市場準入的特別清單。這些清單的制定都需要大量的研究和協調工作。

《總體方案》涉及的相關制度有很多還需具體化、法制化，一些概念需要進一步加以明確。對于鼓勵類產業企業減征企業所得稅的優惠，《總體方案》中先后提到了“實質經營”和“實質性運營”。《總體方案》制度設計部分講的“經營”與分步驟、分階段安排中提到的“運營”兩者之間的區別是什么，又是否體現了設計者的深層意圖？用什么樣的標準來界定“實質經營”和“實質性運營”？這些都是制度落地需要明確的概念。

《總體方案》給商界帶來的沖擊是巨大的?！犊傮w方案》公布不久，海南接到的投資咨詢量暴增。在這之前，不要說跨國公司的全球總部，就是地區總部也罕有在海南設立的。但是現在，已經有跨國公司在討論把全球總部設在海南的問題了。然而，根據筆者的調查，目前全國一線城市鼓勵總部經濟的各種文件中，針對地區總部的量化標準和相關的鼓勵政策并不少見，但針對全球總部的政策界定和相關鼓勵政策還沒有一個，包括海南。因此，海南自己公布不久的鼓勵總部經濟的相關文件，在新的情況下已經需要再重新研究制定了。而這只是海南面臨的眾多新課題中的一個例子。

《總體方案》公布后，海南面臨的課題還有很多。防范走私和稅基侵蝕的問題已經早有研究，也已經有一些相關配套措施提前發布。但自由貿易港真正運作起來以后，還是會遇到很多新的情況、新的問題。海南財政的兩大支柱，房地產經濟和旅游業，目前都難以發力，前者是因為必要的管控，后者是因為疫情。在各種要素的集聚尚未形成之際，減免稅政策已經開始實施。即使有中央財政的支持，海南財政在面臨眾多建設任務的情況下，不可避免地會經過一段困難時期。在自由貿易港建設過程中，相對貧困問題、環境保護問題和重大風險防范問題的三大攻堅戰，仍然任務艱巨，在新的情況下還會出現新的問題。凡此種種，都意味著海南自貿港的建設確實任重道遠，充滿了挑戰。

結語

《總體方案》總的來說是一張高質量的嶄新藍圖，公布之后，受到了廣泛好評。在今后的建設過程中，海南自貿港還會面臨很多新的情況、新的問題、新的困難；但有理由相信，有設計者與建設者的智慧，一定會一步步地把海南自貿港建設得越來越具有吸引力，使其成為中國新時代對外開放的鮮明旗幟和重要開放門戶，也成為連接中國國內大循環和國際大循環的重要紐帶和平臺。