精準扶貧國家力量“回歸”下的鄉村治理

向玲（華中科技大學公共管理學院）

■ 問題的提出

多年的研究和實踐表明，村民自治遠遠未實現其作為一項基本社會政治制度所應發揮的作用和功能。其中，民主選舉就是典型，伴隨著農村空心化和鄉村社會原子化等問題，民主選舉陷入低谷，選不出為群眾辦事的合適人選成為各地的現實困境；且由于市場化的急遽發展，出現地方勢力的崛起及其對國家資源的壟斷為代表的“基層治理內卷化”[1]。面臨精準扶貧的一系列復雜任務時，由村民選舉產生的村委會和村干部在完成任務過程中表現出來的低效率、弱能力以及消極配合漸漸暴露出村民自治在時代變革中的局限性。

精準扶貧政策是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要戰略，從2015 年開始“精準扶貧”作為“第一項政治任務”，使鄉村治理的結構和過程再一次發生歷史性的變革。原本的簡約村民自治迅速失效，出現諸多問題。因此，國家為保證精準扶貧任務的高效推進，從各方面對鄉村治理進行制度化和規范化的重建，力圖完滿實現政策目標和政策承諾。但顯然，國家權力的“回歸”一方面使鄉村治理能力發生了實質性的改變，另一方面也打破了原本“平靜”的村民自治、損害了基層民主。

■ 以賦能為目的的鄉村治理重構

第一、組織建設。首先是陣地建設，這是一切工作高效展開的前提。在村民自治發揮著簡約治理作用的年代里，村干部主要在田間地頭進行各項工作，因此對辦公場所的要求不高，甚至有些地方的村干部以田間地頭、以自己家為辦公點。因此在精準扶貧開始后的一段時間里，陣地建設的步伐開始加快。

其次，便是基層黨組織建設和村民委員會建設。精準扶貧開始后，國家下派的駐村干部除了需要完成“村出列”的扶貧任務外，加強村支兩委班子建設也是一項重要幫扶任務。一是基層黨組織建設：按照要求深入開展“支部建設年”活動，把支部建設成脫貧攻堅中的戰斗堡壘。二是村民委員會建設：將村干部納入科層化的治理結構之中，為確保精準扶貧各項工作任務的全面完成，制定了嚴格的村干部管理制度。此外，最為重要的是對村兩委換屆工作的推動和后備干部人才的選育。

第二，兩委賦能。除村級組織建設的諸多成就外，對村支兩委主要成員規范化管理和專業化賦能也是精準扶貧開始后鄉村治理重構的很重要的內容。首先便是權責明晰的行政責任常態化的辦公會議制度[2]。除了管理制度之外，對村兩委干部進行專業化的賦能也是精準扶貧以來最顯著和有效的鄉村治理能力提升的表現，主要包括：對村兩委干部進行培訓和輪訓、實地觀摩學習、跟班學與掛職鍛煉。

■ 規范化治理下村民自治的“衰亡”

（一）簡約治理與精細化管理的碰撞

在治理資源的有限與治理問題的復雜導致在農村基層社會要有效治理必須借助于基層社會自組織力量來予以補充和協助，在中國農村地區簡約治理一直發揮著作用且延續至今不無道理。但是，隨著精準扶貧以政治任務的形式進入鄉村時，鄉村社會逐漸由傳統向現代轉型和過渡。由于扶貧任務的緊迫性和必要性，農村原有的鄉土性、粗放性和非專業化的狀態被現代化的鄉村治理建設迅速改變和重構。且作為簡約治理的主體，村兩委成員原本的在田間地頭完成處理本村的公共事務、公共事業，但在精準扶貧政策實施的戰略背景之下，越來越多的現代性治理規則逐漸嵌入村莊內部，慢慢碰撞出一系列“火星子”。

首先，規范化、技術化的治理方式與現有村干部能力的不匹配，比如現在系統的數目字管理需要的基本網上辦公技能。此外，在原有的簡約治理傳統中，村干部是游離于國家行政干部體制之外的、不在編、不脫產的邊緣化干部。而隨著復雜任務的到來，現代化的治理方式開始將村干部的時間和精力消磨殆盡，村干部的“兼業”狀態難以持續、村干部的治理熱情開始喪失。

在當前狀態之下，簡約治理傳統依然有存在的必要性和基礎空間，國家進入鄉村所解決不了的“剩余事務”，依然需要以簡約治理的方式通過各類“非正式規則”予以兜底[2]。且簡約治理傳統可以強化意識的教化作用，相比而言，村干部的情理方式比駐村工作隊國家權威的直達更能將外部的意識轉化到內部，提高老百姓的認同。

（二）制度化村干部體制與村民自治的沖突

公共行政事務的繁多和社會秩序控制的需求，決定了鄉鎮政權對科層化的村級組織的制度性需求。對村兩委換屆工作的推動和后備干部選育的重視，足以證明村干部在基層治理中的角色定位的改變，基層治理體制也開始向著科層化、規范化、技術化、專業化發展，漸漸偏離村民自治。

一方面，村干部職業化和村干部選舉中的“選賢舉能”都是在精準扶貧戰略之下，村級組織處于治理一線，與自身的權責不相匹配，承受了最大的壓力，這也是特殊時期的特別之法。另一方面，如黃宗智所說：“在實施重大關乎民生的公共政策的過程中，應該明確加上要有由下而上的民眾參與，把其當作重大關乎民眾切身利益的政策的必備條件，而不是簡單依賴官僚管制或黨組織的動員和宣傳來執行政策。”[3]村民參與是村民自治的核心環節和體現形式，以充分參與來實現民生與民主的充分結合，尊重農民的智慧和主體地位，才會進一步激發村民委員會與村黨支部的活力以及增強國家的合法性地位。

■ 國家力量“回歸”下的鄉村：“行政吸納民主”

在我們調研中的諸多案例中，研究所選擇的三個案例村是精準扶貧戰略實施下國家力量與村民自治互動的不同走向的典型代表。

國家力量制約村民自治——行政壓制民主。花園村在精準扶貧戰略指導下，從半農半牧邊遠山區實施異地搬遷安置整村上樓后，村民委員會開始朝著居民委員會轉型，在這一轉型過程之中，代表著國家行政力量的駐村工作隊其中起著主導作用。以往以自我管理、自我教育、自我服務為目的的村民自治被隨著國家資源進入一同而來的國家治理力量深深鉗制了行為自主性。

國家力量服務村民自治——行政民主各行其道。在精準扶貧進程中，卓扎灘村的村兩委自身的治理能力較強，借助精準扶貧政策的資源和原有的村級基礎，他們能準確找準村級發展路徑，帶領卓扎灘村走一條不可輕易模仿的發展村集體經濟的脫貧之路。在卓扎灘村，以駐村工作隊為代表的國家力量起著的是資源的引進和信息的提供的作用，村內的治理和發展幾乎完全由村支兩委為代表的村民自治來實行。

國家力量整合村民自治——行政吸納民主。班彥村是受到各種資源高度青睞的幸運之地，強勁的駐村工作隊的下派，以及鎮委鎮政府的高度重視，更逐漸改變了班彥村村民自治的總體工作能力和水平。在駐村工作隊與村干部協同推進扶貧工作的同時，村兩委主要干部的履職能力等各方面的培訓、輪訓也在時時跟進。且村內的后備干部力量的補充也在循序漸進，將村民參與和治理能力的提升逐漸結合起來。村干部在與駐村工作干部的協調配合共同工作的過程中，實踐能力更是得到了質的提升。在村干部能力慢慢跟上之后，除必需的扶貧任務之外的“剩余事務”在扶貧進程之中亦可通過非正式規則予以解決，但是這就建立在有國家力量的配合，使村干部有“司其職”的空間和精力。

■ 結語

精準扶貧戰略在全國各地的強勢推進導致鄉村社會的治理出現了一系列重大而深刻的變革，一方面伴隨著大量資源而來的國家力量對鄉村社會治理結構進行了重構，村莊中的諸多問題在國家力量“回歸”的過程中得以解決；另一方面，在規范化治理之下村民自治受到損害，簡約治理與精細化治理發生碰撞、職業化村干部體制與民主選舉產生沖突，造成鄉村治理秩序的失衡。因此，在國家力量“回歸”下的鄉村，需要找出一種合適的處理國家力量與村民自治關系的模式，這便是“行政吸納民主”，國家力量對村民自治進行整合，保留原有簡約治理模式下的非正式規則和人情技巧，賦予他們鄉村治理現代化過程中處理問題的能力，在規范化、技術化的治理體制之下，妥善處理村民自主與行政權威的關系，盡力達致二者的協同并進，走出中國特色的鄉村治理現代化之路。