青海農村土地流轉問題探究

魏陳磊

青海農村土地流轉問題探究

魏陳磊

（青海師范大學經濟管理學院青海西寧810008）

文章基于鄉村振興戰略背景，分析了青海推進農村土地流轉的必要性，以及農村土地流轉的基本情況、存在的問題及原因，從完善法律法規、規范流轉程序、培育中介市場、強化監督管理、促進勞動力轉移、健全社保制度等六個方面提出了對策建議。

鄉村振興戰略；青海農村；土地流轉

隨著城市條件不斷改善，農村和城市的差距越來越明顯，城市帶來的更高收益越來越吸引農村人口流入城市以獲取更高的工資，導致大量農民脫離農村土地進入城市，從而農村土地流轉問題變得越來越嚴重。對此，從鄉村振興戰略的角度出發，該如何有效解決農村土地流轉過程中存在的問題，成為現階段促進農業農村現代化順利進行的關鍵環節。所以，本文針對目前青海實際經濟發展狀況，從鄉村振興戰略的視角研究農村土地流轉問題，基于當前青海省的實際狀況提出促進青海農村土地流轉的政策建議。

1 農村土地流轉的基本情況

土地承包經營權流轉面積207.38 萬畝，土地流轉率25.66%，較2017 年下降了2.12 個百分點。其中土地流轉去向概況如圖1所示，截止到2018年，所有土地流轉中農戶之間的流轉達到了41.58%，相比2017年增加了3.99%；流轉入合作社為46.44％；流轉入公司為7.95%；剩下的則流轉至其他主體。

圖1　2018年青海農村土地流轉去向概況

2 農村土地流轉主要方式和面積占比

2.1 出租（轉包）

出租（轉包）是在原承包關系不改變的前提下，承包方將部分或全部經營權按事先約定規則轉讓給其他生產單位或組織進行相應的生產活動。截至2018年，流轉方式以出租的形式流轉的土地面積大約為180.26 萬畝，占其他形式流轉面積的86.92%，與2017年年底相比同比增加了1.08 個百分點。

2.2 入股

入股主要指將土地承包經營以股權的形式進行量化，以股份制公司或者合作社形式呈現。這種流轉方式必須事先簽訂合同，其流轉形式比較公正合法。

截至2018年，青海省以入股形式流轉的土地面積達15 萬畝，占所有形式流轉面積的7%左右，相比2017年下降了0.10 個百分點。

2.3 轉讓

轉讓指承包方經過發包方認可以后，將所有或者部分土地承包經營權轉讓給其他個人或者組織。轉讓之后，其土地承包經營權對于原承包方來說基本喪失。

其相應的土地承包權利由受讓方執行。截至2018年年底，青海省以轉讓方式流轉的土地面積占所有形式流轉面積的1%左右，較2017年年底相同形式流轉的面積上升0.12 個百分點。

2.4 互換

互換的前提是交換的農戶在相同的生產經營單位，目的是方便耕作個人的土地，以相互交換彼此土地承包經營權來實現[1]。截至2018年年底，青海省以互換方式流轉土地總面積占總流轉面積的2%左右，較2017年年底相同形式流轉的面積上升0.23 個百分點。

2.5 其他

其他的概念包含土地托管、反租倒包等新型流轉模式。截至2018年年底，青海省以其他形式流轉土地總面積占所有流轉面積的2%左右，較去年年底相同形式流轉的面積下降了1.32 個百分點。

3 農村土地流轉存在的問題

3.1 流轉規模較小且形式單一

2017—2018年青海省農村土地流轉率不足30%，雖然有多種流轉方式卻表現為整體水平較低。例如出租（轉包）、轉讓、互換方式流轉面積占比有所提高，其中出租（轉包）方式流轉的面積占比增幅最大，并且承載著土地流轉的主要方式，相對新穎的入股和其他流轉方式有所下降[1]。其中，在出租（轉包）方式流轉面積當中出租給本鄉鎮以外人口或單位的僅占2.42%，表明大部分土地流轉僅僅限于村內甚至組內，土地效益沒有得到充分發揮，從而限制了土地流轉的規模和效益。

3.2 缺乏相應的保障制度

一些地區政府給予那些失去土地的農民的補貼較少，使得他們難以維持基本的生活，而這一部分補貼相比他們失去的農村土地所生產出來的價值相差較遠。因此，當地的農村居民更加不愿意失去土地，從而在一定程度上阻礙了土地流轉。

4 制約農村土地流轉的主要因素

4.1 相關土地流轉的體制不夠完善

從現階段青海省的土地流轉狀況來分析，全省大部分地區在土地流轉方面比較遲，且基本處于小規模化狀態，大體上可以看出相應的市場運作和監管機制尚不夠完善，同時缺乏流轉所需要的中介平臺機制，土地流轉的信息還處于不對稱狀態以及流轉過程中缺乏相應的資金。

4.2 流入方因素

首先，開發基礎差。青海省土地面積大，但是土地利用率低。地處青藏高原地帶，海拔高，氣溫低，大多數地區降水很少，土地發育程度低。因此，優質土地極少，不便大面積連片流轉。其次，農業投入周期比較長，利潤太少，且缺乏相應的流轉資金，最后，投資的廠商少。向農村地區投入基礎農業生產成本的企業很少。

5 推進農村土地流轉的對策建議

5.1 建立和完善農村社會保障體系

在加大農村土地流轉的過程中，農村社會保障體系的建立與完善是關鍵環節，也是在農村土地流轉之后保障農村地區穩定的重要手段。因此，隨著鄉村振興的不斷發展，想要加大農村土地的流轉規模，就必須事先消除農民流轉土地之后的顧忌，這就要求該地區有著健康與完善的農村社會保障體系。

建立和完善農村社會保障體系，需要青海省政府制定切實可行的措施。與此同時，青海省相關政府需要頒發相關財政政策，目的是維持社會保障體系所需資金。但是，對于大部分農民來說，社會保障制度中較重要的是農村社會養老保險制度、農村最低生活保障制度以及農村醫療保險制度。養老保險制度消除了大部分農民依賴土地養老的想法，從而農民便可以放心大膽地流轉土地；最低生活保障制度可以為那些年老或勞動能力弱的農村居民帶來必要的生活保障，特別是對那一部分已經將土地流轉出去的農民；醫療保險可以為農民看病省去一大筆資金，使得他們更加愿意將土地流轉出去。

5.2 提高對流轉雙方的補貼

青海省相關政府根據各市各州的實際發展狀況，加大了對貧困地區種植大戶的土地流轉補貼力度，同等情況下稍微降低西寧市相關地區的補貼額度。類似西寧市這樣的城市主要靠工業和服務業來帶動經濟發展，目的是要讓青海省各個地區實現優勢互補。青海省屬于高原地區，雖然大部分交通很便利，但是目前看來，經濟建設方面仍然屬于欠發達地區，那些尋求最大利潤的廠商大部分不愿意在這里投資，同時他們更加不愿意將生產成本投入到基礎農業發展中來，使得土地流轉阻礙重重。因此，為了青海省的土地能夠順利進行流轉，有關部門有必要對青海省相對貧困的地區給予適當的補貼。一方面，政府在資金方面要支持土地流轉雙方，使得他們沒有后顧之憂；另一方面，政府在技術指導方面要引進大量的技術人才來充實相關農業的人才儲備，在必要時給予土地承包者技術上的指導，為他們減小生產難度，使得農業生產快速發展，從而促進土地流轉順利進行。

5.3 完善農村土地流轉服務平臺

隨著我國經濟社會發展對土地流轉工作要求的提高，其市場化流轉將是農村土地流轉的必然態勢。因此，相關政府部門必須堅持與時代同步，改變以往在農村土地流轉中的身份。而此時相關政府在農村土地流轉中的角色應為服務者，其職責是為農村土地流轉雙方提供相應的咨詢服務以及技術服務等。特別值得提出的是，相關政府部門要為那些大承包經營組織以及農村合作組織提供適當的技術指導，并經常開展經驗交流會。此外，農村土地流轉也需要農村金融的幫助，因此相關部門應該適當將部分金融組織引進農村。例如，可以在不同的農村據點，設置保險公司、土地銀行等金融機構，引導資金流入到農村，為農村承包大組織提供足夠的資金支持，使得農村土地流轉順利、長久且穩定。

5.4 促進農村剩余勞動力轉移

隨著農村土地的不斷流轉以及目前城鎮化的快速發展，如何確保農村剩余勞動力更好地轉移，以及保障來到城市的農村人口能夠享受到與城鎮居民同等的待遇，基于此提出了以下建議。（1）構建城市和鄉村相等的勞動力社會化服務體系，為進城務工的農民工提供與城鎮居民平等的就業機會和競爭環境，保障農民工與城鎮居民具有相同的福利待遇，必須建立城鄉統一的勞動力市場體系。（2）加快推進第二、三產業發展。為剛到城市的農村人口提供更多的就業崗位，并且在一定程度上擴大其就業范圍，實實在在地解決農村剩余勞動力再就業問題。（3）加大對農村勞動力教育培訓的投資力度，通過提高農村勞動力的綜合素質以及相應的技能水平，為鄉村振興戰略的實施提供人力資源儲備，同時使得土地流轉順利進行。

5.5 完善農村社會保障制度

目前根據青海經濟社會發展水平的實際狀況，為了有序推進農村土地流轉工作有序進行，政府應該進行相應的改革，且盡量完善農村基本社會保障制度，使得農民在進行土地流轉之后沒有顧慮和擔心。所以，一方面必須完善相關保險制度。首先，要加大對農民工養老保險和醫療保險的投資力度，確保城市職工和農民工在養老保險和醫療保險方面具有同等的待遇水平。其次，要加快消除城鄉二元戶籍制度。另一方面，要快速消除以往的城鄉二元戶籍制度，借助新型城鎮化戰略的實施，建立城鄉統一的一元戶籍制度，促進農村人口市民化，從而推農村土地流轉。

[1]閻曉磊,黃紅霞.農村土地產權結構?經營權流轉與相關法律問題探討[J].農業經濟,2019(7):77-79.

魏陳磊（1992- ），男，湖北人，碩士在讀，研究方向：區域城市化問題。

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.08.65

F321.1

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