我國制造業再造優勢政策轉型研究
——基于汽車和發電設備制造業技術進步的經驗

楊 燕

（中共四川省委黨校決策咨詢部，四川 成都 610072）

一、引言

產業政策是政府有目的的干預轄區內不同產業間或同一產業內資源分配、影響產業形成和發展的各種措施，包括與產業資源分配有關的內容以及與各種產業組織相關的內容[1]。盡管學界對產業政策是否應該存在的認識還存在爭議，但歐、美、日、韓、印以及我國發展主導產業、推動產業升級的實踐表明，各國為了在全球產業鏈中占據更高的價值排位，都依據產業發展所處的階段及比較優勢的差異制定了差異化的產業政策[2，3]。制造業發展關系國家安全和經濟命脈。經過幾十年的高速發展之后，我國制造業和我國經濟發展一道步入了謀求動能升級和效率提升的高質量發展階段，要逐步從過去“跟跑”的慣性中抽離并轉換到今天“并跑”“領跑”的新跑道上來。產業政策需要做相應的調整和轉型，值得研究。

文章將我國制造業在過去幾十年的高速發展看作是一個不斷再造優勢的過程，嘗試打開相關產業政策在其中的作用機制這個“黑盒子”，以找到產業政策調整與轉型的方向。在理論層面，文章明確了優勢再造及新時代我國制造業優勢再造的概念內涵；構建了制造業再造優勢中以技術進步為核心的“制度環境-政府產業政策-市場結構-企業技術進步路徑選擇”互動模型。在實踐層面，基于理論和經驗分析，文章指出了新時代背景下我國制造業優勢再造中產業政策的方向。

二、核心概念與理論框架

目前國內針對我國制造業再造優勢的研究成果尤其是高質量成果還非常匱乏，針對新時代我國制造業再造優勢的研究成果更是寥寥。鑒于此，文章遵循規范研究的范式，先辨析了再造優勢以及新時代我國制造業再造優勢的概念內涵，然后基于已有相關研究構建了由制度環境、政府產業政策、市場結構及企業技術路徑選擇四要素組成的制造業再造優勢理論框架。

1. 再造優勢的概念內涵：比較優勢視角

從字面分析，再造優勢至少包含了四層涵義：原本是有優勢的；現在需要重新塑造“別的優勢”；這個“別的優勢”是比原有優勢更高階的優勢；需要重塑“別的優勢”必定是競爭環境變化了。再造優勢本身就暗含了“比較”、“升級”和“驅動要素變化”三個要點。遷移到制造業領域，再造優勢是橫向與國外同行或縱向與自身相比，在動能、效率、質量等方面實現升級，進而有能力在競爭中贏取更多的剩余價值空間和主動權。從這個意義上講，制造業再造優勢本質上就是制造業重塑比較優勢。19 世紀德國追趕上英國，20 世紀日本、韓國、新加坡等東亞經濟體的快速崛起以及我國制造業實現與國外同行并跑、領跑等，都是重塑、升級比較優勢的過程，并且這個比較優勢的升級都是以技術進步為核心支撐的。

所謂新時代背景，就是我國制造業過去幾十年所依賴的廉價的勞動力、資源和排污成本等比較優勢已經式微，正常的技術引進也開始受到種種限制，但同時又面臨著重要的變革技術范式和產業發展模式的重大機會窗口。新時代背景下我國制造業再造優勢就是要“充分利用全球創新資源，在更高起點上推進自主創新”，“把核心技術掌握在自己手中”、“真正掌握競爭和發展的主動權”，“不能總是指望依賴他人的科技成果來提高自己的科技水平，更不能做其他國家的技術附庸，永遠跟在別人的后面亦步亦趨?！保ㄕ粤暯娇倳?016 年4 月份講話）

2. 理論框架：制度環境-政府產業政策-市場結構-企業技術進步路徑選擇

政府、市場和企業是產業發展的基本主體。產業政策的本質是政府對產業發展進行人為的干預。政府產業政策會直接且明確地指明本國企業技術進步的方向、目標和推進節奏，也可以間接地通過調控市場結構影響本土企業對先進技術的需求、技術供給、銜接供需關系的有效性、技術轉移的速度、企業技術學習的路徑選擇和成效[4]等，目標是盡可能地以最高效的資源配置培育本國產業比較競爭優勢；反過來，市場結構和企業的技術進步路徑選擇會反作用于政府產業政策的制定與執行。政府產業政策、市場結構和企業的技術進步路徑選擇三者的互動又是嵌入在它們所處的制度環境中，受制度環境影響（見圖1）。制度環境在文章主要考察經濟體制、央地關系和政企關系[5]。

圖1 制造業再造優勢模型：制度環境-政府產業政策-市場結構-企業技術路徑選擇

政府產業政策的制定與執行是政府與市場持續互動、博弈的動態過程；在后發追趕情境中，政府制定和執行產業政策時還會同時面臨市場經濟欠發展、市場機制不夠健全、市場體系不夠完善三個現實問題，非常考驗政府的洞察力和駕馭力[2]。已有研究偏好于探究產業政策內容與種類對市場、企業或產業技術創新能力及技術進步路徑選擇的單向影響，忽略了對產業政策本身特點以及這些特點對市場結構與企業技術進步路徑選擇的復雜作用和反作用過程。實際上，產業政策對企業技術進步的路徑選擇及成效的影響取決于政策本身所具有的特點，如政策的迫切性、靈活性、穩定性、與其他政策的匹配性等[6]。因此，有必要進一步深入地解析影響企業技術進步的政府產業政策的特點及影響機制。參照已有文獻的界定[6]，考慮產業政策的“靈活性”與“匹配性”本質上都指向的是“穩定性”，文章主要考察產業政策的“迫切性”和“穩定性”。產業政策的迫切性指設定的目標和推進目標達成的時間要求相較于發展基礎是否足夠高。產業政策的穩定性指可預見性，包括給企業發出的政策干預信號的明確性、持續性等，不宜頻繁變動。

國內外對產業技術進步的研究已經相當豐富，尤其是以韓國學者KIMLINSU 為代表的東亞技術學習追趕學派開展的那組研究。這些研究對文章的啟發有幾點。第一，是技術進步有企業和產業兩個分析層次。理論上，企業是產業的微觀構成主體和實體，產業層次的技術進步路徑由產業內企業技術進步路徑來表征，但是產業內眾多企業的技術進步路徑可能會高度類似也可能會差異性比較大。在實踐中，一個產業往往是由少數龍頭企業主導，少數龍頭企業的技術進步路徑在很大程度上也是所在產業技術進步路徑的表征[7]。因此，已有研究常常選取某個行業的代表性企業展開案例研究。第二，技術進步有“先行先試”和“后發追趕”兩類情境。在“先行先試”的情境中，技術進步通常是“新知識產生-開發-應用”三階段的“一次創新”路徑。在“后發追趕”情境中，對標“先行先試”情境中的“一次創新”路徑（階段A→階段B→階段C→階段D），主要有跟隨式追趕（階段A→階段B→階段C→階段D）、跨越式追趕（階段A→階段C→階段D） 和創造式追趕（階段A→階段B→階段C'→階段D'） 三個路徑[8]。無論在哪類情境，技術進步都是一個復雜的、分階段推進的動態學習過程，是一個逐步實現由外源性技術進步向內生性技術進步轉變的過程，階段不同，企業面臨的市場競爭結構、技術進步努力的方向會有差異，對政府產業政策的需求也不同，因此我們觀察到各國在推動本土產業發展和技術進步中的政策是在不斷動態調整的[9]。不過，在后發追趕情境中的企業往往因為歷史的原因是行業的后來進入者，起步時有自身的比較優勢，但缺技術、少市場，所以會重點要聚焦于“捕獲”先行者的先進技術和市場[10]。第三，技術體制常用來刻畫不同領域的技術屬性，包括技術機會、技術創新的頻度、技術路線的穩定性等，不同的制造業行業、同一行業的細分領域所面對的技術體制會有差異[8，11]，會影響企業技術進步的路徑選擇，因此，政府的產業政策制定也要考慮技術體制因素。第四，后發企業、后發經濟體要突破先行者的圍追堵截、實現全球競爭力躍升，主要有兩條路徑：正面強攻，掌握外方主導技術范式下的核心技術；迂回包抄，創造技術、產業發展新范式。核心技術包括“一是基礎技術、通用技術；二是非對稱技術、‘殺手锏’技術；三是前沿技術、顛覆性技術。”。兩條路徑分別對應了“一、二”基礎性、戰略性和“三”原創性的核心技術突破。

市場結構指產業中企業之間的交易關系、競爭關系及合作關系的形式與特征，是影響產業轉型升級和技術進步的重要因素之一[12]，也是深受政府產業政策影響的一個因素?！坝字僧a業扶持”“優勢扶持”等是各國推動產業技術進步中普遍采用的干預性產業政策，通過非競爭性制度安排影響著市場結構，也顯著地在產業發展初期刺激了目標產業和企業的投資增長、技術進步進度[13]。

三、我國汽車和發電設備制造業再造優勢的經驗分析

我國的汽車和發電設備制造兩個產業的技術進步產業鏈長，涉及面廣，在我國國民經濟和社會發展中發揮著重要作用。兩個產業都是在改革開放初期大規模開啟技術學習與追趕的，如今與先行外方同行的技術水平差距已大幅縮小，尤其是發電設備制造業已經實現了大范圍的“并跑”甚至局部的“領跑”，在我國制造業中比較常見。無論是橫向與先行外方同行相比，還是縱向與幾十年前的自身相較，兩個產業都稱得上是再造了優勢。參照已有研究的處理方法，文章主要考察了各產業內的主導性企業，這些企業都在不同程度上實現了基于技術進步的優勢再造。文章的數據主要來源于結構化訪談、半結構化訪談、現場觀察材料、相關企業的內部資料和公開資料等。

考察改革開放后兩個制造業再造優勢的歷程，發現政府的產業政策呈現出迫切性強、穩定性不足的特點；這些特點又和我國特定的制度環境共同塑造了“有控制”但部分“失控”的寡頭壟斷市場結構以及企業技術進步創造式追趕不足等特點。

1. 政府產業政策特征：迫切性強、穩定性不足

（1） 迫切性強：跨越式發展貫穿始終

跨越式發展通常是在后發經濟體的情境中出現、與后發優勢相聯系的，是在特定階段通過制度創新和技術創新，以點帶面，追求高速高效的一種非均衡發展、超常規發展[14]，集中體現了后發經濟體實現追趕和超越的迫切性。梳理我國汽車和發電設備兩個產業的政策制定和執行，發現“高起點”、“規模化”、“國產化”和“自主創新”四個關鍵詞貫穿了始終，反映了中央政府推動兩個產業實現高速高效發展的迫切性。

在汽車產業，中央層面曾多次正式發布汽車產業發展專項規劃和產業政策。此外，“五年”國民經濟和社會發展規劃和全會中也會涉及汽車產業發展。1986 年“七五”計劃提出把汽車制造業作為重要的支柱產業，要求“高起點、大批量、專業化和聯合發展”。1994 年國務院頒布《汽車工業產業政策》，明確鼓勵汽車工業企業利用外資進行合資或合作，同時又單設“產業組織政策”和“國產化政策”兩個章節，要求改變前期投資分散、生產規模過小、產品落后的狀況、促進產業組織的合理化、實現規模經濟，要求汽車工業企業必須對引進的產品制造技術開展國產化工作，并把國產化率作為對企業下一步支持的重要考評指標。2004 年國家發改委發布《汽車產業發展政策》提出四條政策目標，其中第三條是激勵汽車工業企業提高研發能力和技術創新能力，積極開發具有自主知識產權的產品，第四條是推動汽車產業結構調整和重組，擴大企業規模效益。2009 年國家發改委發布《汽車產業調整和振興計劃》，規劃要求在2009-2011 年期間汽車的產銷量平均增長率達到10%，鼓勵不同層次的汽車工業企業和汽車零部件企業在全國范圍內、區域范圍內進行兼并重組。2017 年工信部、國家發改委和科技部聯合發布《汽車產業中長期發展規劃》，明確十年之后要實現關鍵技術有重大突破、全產業鏈安全可控、中國品牌汽車全面發展、新型產業生態基本形成、國際發展能力和綠色發展水平大幅提高，最終邁入世界汽車強國行列。

發電設備制造業同時涉及電力、裝備制造和能源等多個產業門類，產業政策比較分散。對掌握到的材料進行梳理，發現發電設備制造業雖然和汽車產業在技術體制以及技術軌跡上有差異，但中央政府層面“高起點”、“規模化”、“國產化”、“自主創新”的產業發展方針并沒有太大差別。上世紀80 年代初至90 年代中后期，我國電力供應是全國范圍內全年性短缺，發電設備單機容量、技術參數和總裝機量都與歐美日等發達國家差距巨大，中央政府的政策思路是一方面進口國外發電機組，另一方面引進并基于消化吸收國產化外方技術，“兩條腿走路”，大干快上，以最大限度的低價優質滿足社會用電對發電設備的需求。進入2000 年以后，國際和國內的環保壓力持續加大，國家發改委及原國家環保部陸續針對清潔生產和清潔技術發文、立法，對生產和產品生命周期內的環境污染進行控制和規制，進而促發發電企業不斷地提高對火電發電設備的技術參數和單機容量要求，同時不斷增加可再生能源發電的占比，開啟了新一輪的高起點、規?；a化發展進程[11]。

（2） 穩定性不足：不同程度的存在大起大落式發展

產業政策直接影響甚至決定著產業市場的結構、發展空間和邊界，因而，如果產業政策穩定性不足首先會體現在該產業市場的波動上。

在汽車產業，從實際的市場表現看，僅在2000-2018 年就經歷了三次大起大落。第一次是2001-2005 年。為減弱加入WTO 對我國汽車產業的沖擊，中央政府對民間資本進入汽車工業的控制開始有所松動，在2000 年修改了《三資企業法》，不再限制國產化率，同時，在“十五”規劃中明確了轎車進入家庭。但是，2004 年中央政府為抑制經濟局部過熱的情況，國家發改委、央行、銀監會以及國土資源部等部委分頭實施了以控制貸款規模、暫緩土地審批為代表的宏觀調控政策。2000 年的政策催生了汽車市場的“井噴式”發展，2004 年的政策則給汽車產業降了溫，與此同時，因為民營汽車企業的加入推動了國內汽車價格降價，頻繁且無規則，又進一步影響了消費者的購買信心。于是，我國汽車銷量同比增速從2001 年的12.98%經過2002 年38.3%的高點，在3 年之后又滑落到了12.56%。第二次是2008-2011 年。為應對全球金融危機的影響，國家發改委出臺汽車產業調整和振興規劃，給予減征購置稅、“汽車下鄉”補貼、清理取消限購、安排100 億元作為技術進步專項資金等政策支撐，執行期是2009-2011 年。于是，我國汽車銷量的同比增速在2008 年還只是6.7%，在2009 年就直接飆升到46.15%，然后到2010 年、2011 年就快速滑落到32.37%、2011年2.45%。第三次是2016 年以來的失重式跌落狀態。2016 年我國汽車銷量的同比增速在2014 年和2015 年的連續低潮以后上升到13.7%，但是之后2017 年、2018 年和2019 年的同比增速則快速跌到了3.04%、-2.8%和-8.2%。至今負增長的局面還尚未得到有效控制。這其中既有汽車產業本身的行業發展存在的分散、重復、基礎技術支撐不足、戰略規劃不夠等老問題，也有行業發展到了新拐點的原因。2019 年1 月底，國家發改委發布了《進一步優化供給推動消費平穩增長促進形成強大國內市場的實施方案（2019 年）》，六大類24 項政策中第一大類6項措施都意在促進汽車消費，但是，并沒有收到預期的成效。

在發電設備制造業，政策的不穩定性表現的尤其典型。以火電和風電的市場為例?；痣娛袌霾荒茉竭^的是上世紀90 年代末亞洲金融危機爆發時出臺的“三年不上火電”政策。在此之前，原電力部對火電機組的新裝機容量要求是持續走高的，鼓勵地方政府、外資企業、個人等多主體辦電，平均每年的電力投資建設規模都在2000 萬千瓦以上。在“三年不上火電”期間，國內電力投資建設規模先是1998 年攔腰斬半，后是1999 年和2000 年降到了不足原來年均規模的1/3，國內三大發電設備企業艱難維持生產經營。然而，從2001 年開始，一直持續到2004 年，全國性電荒再一次爆發并持續升級，不僅如此，發電企業還進一步提高了對發電機組經濟性能和環保標準的要求，三大發電設備制造企業又緊急進入了新一輪高起點、批量化、國產化、大干快上的征程。我國風電市場在2000 年以來也已經經歷了幾次大起大落。在2003-2010 年間，中央相關部委陸續推出了特許權招標、《可再生能源法》、專項科技支撐等政策，明確規定了清潔能源發電在發電結構中的占比和電網收購辦法，給企業釋放了明確且穩定的市場預期，幾年間，國內風電市場的年復合增速達到115%，累計裝機總量從世界排名第十躍居世界第一。然后，在2011-2012 年間，前期快速發展中不被重視的棄風限電和風機產品故障問題開始凸顯，國家能源局轉而密集出臺《風電開發建設管理暫行辦法》《關于加強風電場并網運行管理的通知》 《大型風電場并網設計技術規范》 《關于加強風電并網和消納工作有關要求的通知》系列等監管文件，緊急制動。結果是2011 年和2012 年份年新增裝機容量同比增速連續下滑。在2013-2015 年，棄風率稍有改善，2014 年底國家發改委下發《關于適當調整陸上風電標桿上網電價的通知》，明確第I～III 類資源區風電標桿上網電價每千瓦時要下調2 分錢，但沒有明確的執行期，直接推動了一輪企業搶裝潮：2015 年新增裝機達30.75GW，為歷年最高值，透支了市場需求。2016 年、2017 年棄風率繼續保持高位，國家能源局又出臺了《關于建立監測預警機制促進風電產業持續健康發展的通知》等更為嚴格的管控政策應對。此外，大干快上的瘋狂搶裝在海上風電領域又重蹈覆轍，截至2019 年9 月，我國海上風電裝機就已經超過了“十三五”規劃的上限指標。

2. 市場結構：“有控制”但“部分失控”的寡頭壟斷

寡頭壟斷是一種由少數廠商主導市場的市場結構狀態，同時包含了壟斷因素和競爭因素。寡頭壟斷之所以存在，是因為寡頭壟斷的市場存在明顯的進入障礙，比如高資金高技術的門檻等生產與技術特點，人為的行政限定和扶持政策等。我國汽車和發電設備制造兩個產業的市場結構都是典型的因為生產高度集中、政府扶持而形成的寡頭壟斷。兩個產業的寡頭壟斷市場結構是主要由政府通過產業政策調控而形成的，是“有控制”的市場競爭。但是，在政府之外還有多元利益相關主體，市場往往呈現出更多的復雜性和動態性，實際的產業發展會不同程度地偏離政府的指導性政策框架，文章稱之為“部分失控”?！安糠质Э亍痹谖覈嚺c發電設備兩個產業都有發生。

在汽車產業，在1997 年之前，汽車產業政策推進的思路是集中扶持少數國有汽車生產企業做大做強、限制民營企業進入。上世紀80 年代國務院明確提出了集中力量建設“三大三小兩微”的汽車生產基地的寡頭壟斷式產業規劃布局。1994 年的《汽車工業產業政策》也明確提出，國家要重點扶植兩三家汽車生產企業迅速成長為具有相當實力的大型企業，六七家汽車生產企業成長為國內的骨干企業，引導大型企業與骨干企業實行“強強聯合”，在2010 年以前形成三、四家具有一定國際競爭力的大型汽車企業集團。直到2009 年，國家發改委發布《汽車產業調整和振興計劃》，仍然在強調要推動兼并重組取得重大進展，使得產銷規模占市場份額90%以上的汽車企業集團數量由14 家減少到10 家以內。如今，“三大”基本都是合資企業，“兩微”也已破產，直到2017 年，我國汽車產業仍然有71 家汽車整車制造企業，雖然比2011 年130 多家整車制造企業的局面有所改善，但是行業散、小、亂、創新能力滯后等中央政府產業政策提到要解決的老問題仍然存在。

在發電設備制造業，我國從上世紀60 年代開始就打下了以東方電氣、上海電氣、哈爾濱電氣三大發電設備制造企業為主、有限競爭的產業布局基底。直到今天，三大企業仍主導著煤電、水電、核電和氣電幾個領域的國內市場，是典型的“有控制”的寡頭壟斷市場結構。但是，在風電領域是明顯失控的。三大發電設備制造企業都曾進入風電機組制造領域，但不再是三家企業“三分天下”的市場競爭局面。2009 年全國從事風電機組整機制造的企業達到89 家。近年來雖然在不斷地整合，但到了2018 年全國仍然有22 家整機制造商。此外，在重型燃機領域，國家曾經在2014 年強力整合三大發電設備制造業的研究基礎和研究力量，以推動協同攻關其中的核心關鍵技術，但實際運行中仍然出現了協調困難、合力不足的問題。

有控制的寡頭壟斷市場結構的形成是因為中央政府從一開始就定了調，要規模化發展、要集中力量扶持少數企業以實現重點突破。為了更好的扶持少數企業加快做大、做強，減少不必要的內耗和競爭，所以設置了行政性進入門檻限制其他企業進入。部分失控的原因較為復雜，主要與我國特色化的經濟體制和央地關系有關。一方面，上世紀80 年代至90 年代初是我國從原來的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過渡期，中央政府賦予了地方政府更多的經濟發展權和財政權，各地政府作為經濟人，面對發展機會一哄而上、低水平重復建設是必然。隨后，我國開始實行央地財政分權和以GDP 為中心的官員晉升考核機制，地方政府追求地方經濟發展和財政收入的動機更為強烈，“散、亂、小”、“諸侯割據”的產業發展格局就成了一個經年沉疴。另一方面，經過40 多年來的改革開放，市場在資源配置中的作用逐漸被重視，十八屆三中全會以來更是被推到了“起決定性作用”的高度。汽車和發電設備制造兩個產業雖然都是中央政府重點支持發展的，但也都是直接面對消費端的競爭性行業，尤其是汽車產業。企業在生產經營決策中會更多的考量市場收益、風險和效率。因而，雖然中央政府希望汽車產業加速推進兼并重組、希望三大發電設備制造企業協同攻關，但都并沒有完全如愿。風電市場的失控的一個重要但容易被忽視掉的因素是風電機組的技術體制與火電、核電、氣電有很大差異。風電機組在產品設計和生產兩個方面都更為分散，對技術積累和資本的要求相對較低。

3. 企業技術進步路徑：創造式學習追趕不足

我國汽車和發電設備業的主導企業把“引進技術- 消化吸收- 本土化改造/創新”的“二次創新”作為了發揮后發優勢實現跨越式發展的重要路徑。福特、豐田、本田、大眾、原三菱、原西屋、西門子、阿爾斯通等都曾是兩個產業推進技術進步所倚賴的巨人肩膀。汽車產業主要采用了合資的形式，發電設備制造業采用了基于訂單的合作生產和合作設計。不過，都沒有在核心關鍵技術上取得突破性進展。對照外方先進同行的技術進步軌跡，發現國內企業的技術進步以“路徑跟隨式下的路徑跳躍”為主，始終沒有脫離國外先進同行的技術軌道，只是跳過了其中的若干技術節點。

在汽車制造業，“老三大”主要通過合資的形式引入外方同行成熟甚至在外方市場幾近淘汰的成套制造技術，產品開發也以合資企業的成熟車型為標準，自主創新不足[15]。直到2015年，“老三大”的自主品牌占總銷量的比率都沒有超過20%，尤其是上汽，自有品牌的銷量占有率僅有3.5%，完全淪為了外資品牌的中國生產基地和“印鈔機”。不過，2013 年以來，上汽緊抓互聯網汽車技術軌道和產業發展范式變遷的機會窗口，積極轉型，專注于打造高效內燃機動力和新能源科技兩大領域的技術品牌[15]，已經在2016 年實現了自主創新和自主品牌建設兩個方面的突破，創造式追趕的勢頭初步顯現。

在發電設備制造業，火力發電設備技術主要引進、跟隨了外方的300MW、600MW 及1000MW 的機組技術，越過了200MW～300MW 及300MW～600MW 中間量級的階段，歷經30 多年，實現了與外方同行的“并跑”；風力發電技術則直接跳過了MW 級以下機組技術，直接從1.5MW 機組技術開始引進，后面2MW 及以上的機型則主要采取了合作設計或委托研發的方式在推進，用十多年的時間實現了單機容量開發形式上的“并跑”。重型燃機則直接在21 世紀初引進了外方同行的E/F 級技術，在2013 年以后又陸續引進了更高階的技術，在十余年間實現了70%甚至更高的國產化率，但核心關鍵零部件技術尚未掌握，淪為了外方的組裝和銷售基地。

兩個產業技術進步中創造式學習追趕不足是產業政策和市場結構綜合作用的結果。一方面，產業政策既想要大干快上、物美價廉，又想要技術自主。相對而言，前者只需要對引進技術開展“逆向工程”實現本土化生產制造即可，后者則需要在“逆向工程”之后開展大量的“一次創新”性活動，投入大，風險高。隨著市場化程度的逐年推進，企業作為逐利的經濟人，及時抓住市場、贏得更多訂單是首要，因而企業的技術進步以“路徑跟隨式下的路徑跳躍”為主。另一方面，產業政策穩定性不足導致企業面對的市場波動性較大，無力開展創造式的技術創新。再有，有控制的寡頭壟斷市場結構意味著企業承受的市場壓力也是有限的，企業無需開展創造式的技術創新也可以持續地獲取訂單和豐厚利潤。

四、結論與思考：新時代背景下中國制造業再造優勢的產業政策轉型方向

再造優勢是近幾年的一個新提法，但并不是一個新現象。上世紀90 年代東亞技術學習與追趕學派本質上關注和探究的就是東亞新興經濟體的制造業基于技術進步再造優勢的過程和路徑。在新時代背景下，我國制造業再造優勢就是在新的起點上進一步升級對外競爭的比較優勢，提升在全球產業鏈上的排位，贏取更多的剩余價值和話語權。充分利用全球創新資源和技術范式變革機會窗口實現技術自主、產業發展范式創新是關鍵。產業政策需要調整。

文章嘗試打開我國制造業再造優勢中產業政策對市場結構、企業技術進步路徑選擇產生影響的“黑盒子”，以找到產業政策轉型的方向。我國汽車和發電設備制造兩個產業的技術進步經驗表明，產業政策直接在頂層設計層面就先期決定了一個產業的市場結構、技術進步路徑取向和推進節奏；產業政策的執行是中央政府（相關部委）、地方政府、企業三方在特定的制度環境影響中復雜博弈的過程，會發生不同程度的失控狀況，這些結果又會作用于未來的產業政策制定。文章構建的“制度環境-政府產業政策-市場結構-企業技術路徑選擇”分析框架的解釋力也相應地得到了驗證，為進一步探討新的產業政策調整方向提供了分析框架和研究方向。

改革開放40 余年來，我國制造業的技術水平取得了極大的進步，進入了與外方同行“并跑”甚至“領跑”階段，產業政策功不可沒，尤其是發揮資源集中性和政策強制性創造的一次次“市場換技術”機會，為我國企業盡快參與全球產業鏈、迅速提高生產制造能力提供了一次次的高起點起步機會。但是，也要看到，這些一次次高起點起步的機會是給予了少數的企業尤其是國有企業，這些企業在本土市場巨大、競爭壓力有限的情況下，開展技術創新的動力是不足的。此外，我國產業政策的穩定性亟需提升。過去，因為產業政策的穩定性不夠，低層次的技術引進一再發生，導致我國制造業始終未能脫離外方主導的技術范式和技術發展軌道。因為產業政策的穩定性不夠，我國制造業市場波動激烈且無序低效競爭時有發生，致使企業無力創新。

產業政策的本質和主要內容是協調資源配置和給予制度政策支撐。在產業的技術學習追趕中，相關部委的初衷定然不是要以外國技術替代中國技術，但實際推進中存在四重協調部分失敗的情況，外加企業經營本身的自利性，綜合作用之下，政府和企業最初集成國外先進技術為我所用的開放自主型路徑就一點點的發生了偏離。

第一重：產業政策與技術體制的協調部分失敗。我國的汽車和發電設備兩個產業都有有序組織重點企業分批分層分類承接基于項目的技術引進的政府主導性活動，也都對外資進入提出國產化率、技術水平、股權結構等要求，這些協調性活動理論上都指向保護處于發展幼稚期的本土企業和本土產業。但從技術體制看，汽車和風力發電機組制造相對火電機組、核電機組、燃機和高鐵裝備動車組領域資金和技術門檻較低，中央政府對市場準入的監管和限制就容易失控，進而不能在幼稚期為重點扶持企業創造壟斷性市場，創新資源大幅分散。

第二重：產業政策在時空維度的協調部分失敗。我國汽車和發電設備兩個產業都經歷了多次的“過山車式”發展。在這些時期，相關部委的產業政策都做了動態適應性調整，但更注重于擴大規模且缺乏連貫性和配套性，影響到了產業發展資源的配置，最終反映到微觀層面上是企業要一次次面對市場的大起大落。這顯然是偏離相關部委甚至中央決策層的初衷的。

第三重：低價優質地滿足本土市場的需求與自主創新的需求協調部分失敗。國家電力部等部委對重點扶持企業技術學習追趕的要求首先在低成本地保障本土市場需求，原機械部的需求是推動形成本民族強大的制造業尤其是裝備制造業。巨大的本土市場容量、不斷升級的市場需求和有限競爭一路牽扯著重點扶持企業的優質資源和精力而無暇且不必關注自主創新以及競爭門檻更高的國際市場，長此以來，自主創新的愿望和動力加劇喪失。

第四重：國企、地方政府考核體制與企業經營目標的部分協調失敗。我國在打捆定向引進國外先進技術時選定的重點扶持企業通常是國有企業，而國有企業的考核目標主要是短期的經營業績，企業所在的地方政府因為政績考核需要，也對企業產值和利稅有正式或非正式的要求。這種考核體制也在推動著重點扶持企業的高層首選在競爭激烈的市場中盡快占領市場獲得短期績效，要在短期內抓住一次次陡然快速擴大的本土市場，大規模技術引進、多輪技術引進、制造工藝提升優先于研發設計能力發展的價值取向也就成了理性“經濟人”的必然選擇。

新時代背景下我國制造業再造優勢的產業政策著力方向就應該是在“新型舉國體制”的大框架下、在“四重協調”上有所突破。