城市綜合交通樞紐PPP 模式的識別與選擇

蘇蕊芯

（長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西 西安 710064）

一、引言

城市綜合交通樞紐項目投資規(guī)模大、輻射范圍廣、社會效益高，對中央提出的“六穩(wěn)”具有關(guān)鍵的支撐和帶動作用。近年來我國城市交通樞紐建設(shè)快速發(fā)展，但投融資領(lǐng)域仍面臨著資金需要量大與資金不足、市場化水平偏低的矛盾，主要表現(xiàn)在資金來源渠道較為單一，一旦政府投入和財政補貼力度不夠，往往造成建設(shè)資金不足和建設(shè)規(guī)模滯后的局面，使得綜合交通樞紐的開發(fā)建設(shè)受到嚴(yán)重的制約。雖然國家層面出臺了相關(guān)補貼政策，但資金來源和補助力度仍然有限（程世東，2010）。同時，理論界和實踐界也逐漸嘗試引入社會投資者等多元投資主體，解決建設(shè)項目資金不足的困境。然而，綜合交通樞紐集中了機場、港口、鐵路、地鐵、公交等多種交通方式，投資大、主體多、利益關(guān)系復(fù)雜。因此，樞紐設(shè)施的建設(shè)不可能完全依靠政府或某一參與主體，也不可能全部由社會投資者負(fù)責(zé)，需要研究如何充分發(fā)揮政府作用和市場機制，調(diào)動各參與主體積極性，在適當(dāng)發(fā)揮社會資本作用的基礎(chǔ)上完善多元投資格局。

城市綜合交通樞紐建設(shè)中引入PPP 模式，既可以逐步構(gòu)建互利共贏的新型公私部門戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，有效緩解投資來源緊張局面，又可以增加綜合交通樞紐的供給、提高服務(wù)效率和提升服務(wù)質(zhì)量，達到“政府、企業(yè)、社會多方共贏”的局面。然而，PPP 模式在我國開展還處于探索階段，綜合交通樞紐建設(shè)又具有相對復(fù)雜的特征，需要公路、鐵路、城市公交、市政等公共部門聯(lián)合作業(yè)。再引入新的社會資本之后，如何能夠協(xié)調(diào)各方利益和責(zé)任，在風(fēng)險適度分擔(dān)的基礎(chǔ)上達到新的滿足各方利益訴求的平衡，成為了PPP 模式能否成功的關(guān)鍵。文章試圖在城市綜合交通樞紐PPP 模式識別與選擇方面做出一些探討，以提高項目落地率和成功率。

二、綜合交通樞紐投融資模式相關(guān)研究進展

以往學(xué)者針對綜合交通樞紐投融資模式的研究成果主要側(cè)重在投融資主體與渠道、圍繞設(shè)施類型不同劃分投融資模式以及相關(guān)案例研究等三個方面：一是韓仰(2010)建議初次建設(shè)綜合交通樞紐的城市主導(dǎo)資金來源為政府財政資金，對已有綜合交通樞紐系統(tǒng)基礎(chǔ)的城市主導(dǎo)資金來源為市場多元化融資。綜合交通樞紐的融資渠道有銀行借貸、債券融資和股票融資等（鄧天正，2014）。李梓華(2015)提出公私合營(PPP)、建設(shè)—移交(BT)、資產(chǎn)證券化(ABS)等三種適合公共交通綜合樞紐場站建設(shè)的融資模式；二是不同類型綜合交通樞紐設(shè)施的屬性特征、投資主體和投入資本均不同，可采取不同的投融資模式（高小博，2016）[1]。比較常見的是按設(shè)施技術(shù)和功能是否可拆分和是否可經(jīng)營作為分類標(biāo)準(zhǔn)，分為可經(jīng)營不可拆分、不可經(jīng)營可拆分、不可經(jīng)營不可拆分等。杜家福(2017)將項目分為高、中、低和無盈利四類，在不同盈利性水平綜合交通樞紐項目建設(shè)中探討B(tài)OT、PPP、TOT 三種模式的具體匹配方式及實施路徑[2]；孫洪山(2018)提出樞紐單位理想的業(yè)務(wù)組合為主業(yè)、第四類設(shè)施和部分第五類設(shè)施的“樞紐＋商業(yè)中心”模式[3]。三是學(xué)者們主要是結(jié)合各地不同的典型案例積極探索交通樞紐的投融資模式、管理體制和運營機制等，普遍認(rèn)為投資主體多、責(zé)權(quán)不明晰、管理部門多、協(xié)調(diào)成本高等是目前制約樞紐發(fā)展的關(guān)鍵問題[4]。目前做法比較成熟的地區(qū)包括北京、上海、深圳、香港等地[1]。

綜上，目前學(xué)者們對綜合交通樞紐投融資模式的研究尚處初級階段，主要表現(xiàn)在對綜合交通樞紐項目的特性分析不夠、對綜合交通樞紐項目投融資主體及項目融資模式的研究缺乏理論依據(jù)等，同時也缺乏對所選投融資模式的相關(guān)定量分析，文章將針對上述不足探討綜合交通樞紐投融資模式選擇的相關(guān)問題。

三、城市綜合交通樞紐PPP 模式選擇的現(xiàn)狀與流程

1. PPP 模式下綜合交通樞紐的特征和需求

一般來說，綜合交通樞紐既是旅客集散中心、貨物運輸中心，又是商業(yè)經(jīng)濟中心，是兼具客貨集聚、交通引領(lǐng)和商業(yè)開發(fā)功能的城市交通綜合體。根據(jù)學(xué)者們對綜合交通樞紐的理解，主要包括宏觀、中觀和微觀三個層面：所謂宏觀層面指的是樞紐區(qū)域，中觀層面指的是樞紐城市，微觀層面指的是樞紐場站。其中微觀層面，即樞紐場站是支撐宏觀層面與中觀層面的基礎(chǔ)單元和功能載體，決定著綜合交通樞紐網(wǎng)絡(luò)布局和目標(biāo)實現(xiàn)。文章中的綜合交通樞紐PPP 模式主要針對微觀層面的綜合交通樞紐建設(shè)。

城市綜合交通樞紐既具有公益屬性，又具有經(jīng)營屬性。在目前城市綜合交通樞紐的開發(fā)建設(shè)中，已經(jīng)越來越多的開始嘗試采用PPP 模式。該模式不僅能夠節(jié)約政府支出，為交通樞紐建設(shè)聚集較多的資金，同時也能夠提高閑置社會資金的利用效率，帶動交通樞紐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展。未來十至十五年，是綜合交通樞紐建設(shè)的關(guān)鍵時期，對城市面貌和運輸環(huán)境的改善都具有重大戰(zhàn)略意義，同時也對城市綜合運輸體系建設(shè)和PPP 模式開展提供了新的條件并產(chǎn)生了新的要求。

2. 綜合交通樞紐PPP 模式的相關(guān)政策和發(fā)展現(xiàn)狀

隨著2014 年8 月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》 （國辦發(fā)[2014]37 號） 中首次提出了“土地綜合開發(fā)”的概念和土地開發(fā)收益支持鐵路建設(shè)的模式，使得采用PPP 模式開發(fā)軌道交通樞紐綜合體成為可能。之后《國家發(fā)展改革委關(guān)于當(dāng)前更好發(fā)揮交通運輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展作用的意見》 （發(fā)改基礎(chǔ)[2015]969 號） 的出臺，提倡交通場站與周邊土地的融合開發(fā)，豐富了綜合交通樞紐PPP 模式的政策環(huán)境。近年來，中央政府又陸續(xù)頒布了《政府投資條例》、財金[2020]13 號、財金[2019]10 號等一系列文件，在規(guī)范PPP 模式的投資制度、操作指引等方面都做出了更為精確細(xì)致的要求，提升了綜合交通樞紐PPP 模式的法治化進程。

在此背景下，各地方也積極出臺因地制宜的優(yōu)惠政策和推進措施，使得綜合交通樞紐投融資模式理論與實踐不斷發(fā)展。一方面，實踐中持續(xù)推動了傳統(tǒng)的聯(lián)合開發(fā)模式和特許經(jīng)營模式，常用的包括BOT 模式和TOT 模式，同時適當(dāng)創(chuàng)新利用了“BOT+EPC”等PPP 模式。另一方面，理論上樹立“一體化”思想，著重落實PPP 項目實施、咨詢等全過程一體化，從而提升投資效益、建設(shè)質(zhì)量和運營效率。例如，有學(xué)者提出可以利用“BOT+EPC”模式的優(yōu)勢實現(xiàn)其涵蓋PPP 項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、養(yǎng)護、移交等階段的一體化發(fā)展（馮偉等，2020）[5]。

3. 綜合交通樞紐PPP 模式選擇的實施流程

目前，PPP 模式在純公益型行業(yè)中已具備比較成熟的實施全過程管理，但在涉及土地聯(lián)合開發(fā)、復(fù)合利用的如軌道交通等綜合交通樞紐項目上仍處在探索階段[6]。通過對我國現(xiàn)有綜合交通樞紐PPP 項目相關(guān)案例的梳理，發(fā)現(xiàn)在綜合交通樞紐PPP 項目的模式選擇可以按照圖1 所示的流程實施[7]。

四、城市綜合交通樞紐PPP 可選模式及特征分析

1. 綜合交通樞紐類型對PPP 模式選擇的影響

綜合交通樞紐設(shè)施存在不同種類，由于各自屬性和特征不同，PPP 合作主體、合作模式的選擇等也存在著一定的差異。在采取不同的PPP 模式時，需要首先考慮這一問題，即在設(shè)施分類的基礎(chǔ)上探索PPP 模式。文章延續(xù)已有成果按照各設(shè)施基本經(jīng)濟屬性的可經(jīng)營性和可拆分性，將設(shè)施主要分為六類設(shè)施，具體描述如表1 所示。

2. 綜合交通樞紐PPP 模式選擇的原則和細(xì)分

在劃分原則上，鑒于不同設(shè)施在經(jīng)營性和盈利性方面的差異，在以往學(xué)者們提出的聯(lián)合開發(fā)、“一體化”等思路的基礎(chǔ)上 （陳壯等，2019；馮偉等，2020）[5，8]，提出綜合交通樞紐投融資模式選擇時可嘗試整體化PPP 模式，即在滿足條件的范圍內(nèi)盡可能涵蓋更多的設(shè)施類型，最大化將所有設(shè)施打包為一整個PPP 項目（高小博，2016）。在操作流程上一般是由新成立單獨的機構(gòu)進行綜合樞紐PPP 項目的建設(shè)、運營和協(xié)調(diào)等頂層設(shè)計，從而最大程度地利用私人資本以外部性內(nèi)部化的方式實現(xiàn)綜合樞紐功能性和公益性的目標(biāo)，也能有效避免綜合樞紐缺乏統(tǒng)一的管理責(zé)任主體和各主管部門相互間協(xié)調(diào)銜接不夠的問題。在運作機制上應(yīng)堅持全生命周期的公私合作伙伴關(guān)系的原則，即在項目策劃決策階段即引入社會投資者。這種做法有利于各相關(guān)方從項目全生命周期的需求出發(fā)，滿足各自利益訴求的同時采取系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性聯(lián)合行動。

圖1 綜合交通樞紐PPP 模式選擇的實施流程

表1 綜合交通樞紐經(jīng)濟屬性分類

綜合交通樞紐項目包括改擴建和新建項目，目前城市綜合交通樞紐大多屬于新建項目。由于項目背景及協(xié)調(diào)復(fù)雜程度的原因，一般擴建改造的樞紐采取PPP 模式的難度高于規(guī)劃新建的樞紐，因而其采取PPP 的可能性相對較低，基于以上兩點原因文章研究重點為新建綜合交通樞紐項目PPP 模式選擇問題。綜合交通樞紐項目專業(yè)性強，需要民航、鐵路、公路、港口等多個部門協(xié)同，一般采用政府主導(dǎo)下的運營和管理。由于綜合交通樞紐的復(fù)雜性、投資主體的多樣性、不同設(shè)施可拆分性及其管理體制存在著較大差異：如B 類和D 類設(shè)施的性質(zhì)決定了投資建設(shè)可以選擇政府投資或市場化模式，在保證投資建設(shè)和運營維護過程中的所有權(quán)歸屬國有的原則下采取由具體直管部門單獨投資運營或PPP 模式在內(nèi)的各種投融資模式。當(dāng)然，在情況合適的前提下，也可以打包整體思考綜合交通樞紐的PPP模式選擇問題。需要說明的是，文章針對的是綜合交通樞紐項目整體PPP 模式選擇的設(shè)計，而不涉及具體某一類設(shè)施的PPP模式選擇。

根據(jù)王灝(2004)的研究，PPP 模式3 級分類達15 種（類似“BOT+EPC”等屬于基本模式下的變形，暫不考慮）。按照全生命周期的公私合作伙伴關(guān)系要求，外包類的模塊外包和整體外包都不能最大程度地利用私人資本的專業(yè)優(yōu)勢降低項目全生命周期成本，提高服務(wù)質(zhì)量（李芊等，2017）[9]。特許經(jīng)營類TOT 適用于已建成項目的轉(zhuǎn)讓。BOOT 模式中，項目的所有權(quán)在特許經(jīng)營期內(nèi)屬于私人部門，如果不能保證設(shè)施的國有屬性則容易引起政治、經(jīng)濟、社會等各方面的問題，因此不具有一般性而不予考慮。同樣的，根據(jù)綜合交通樞紐的公益性特征，完全私有化模式只適用于E 類和F類的設(shè)施，也因不具有一般性而不予考慮。

因此，在排除外包類模式(無融資職能且未充分利用私人資本全壽命周期技術(shù)能力）、TOT（僅適用于已建成項目）、BOOT（所有權(quán)屬于私人部門） 以及完全私有化模式后，剩余其他模式均符合整體模式選擇的需要并且能夠不同程度地利用私人資本的資金資源和技術(shù)優(yōu)勢。綜上，初步分析出適合綜合交通樞紐項目的全壽命周期整體PPP 模式有DBO、DBTO、DBFO、BLOT、股權(quán)轉(zhuǎn)讓5 種，如表2 所示。

表2 綜合交通樞紐主要PPP 可選模式細(xì)分

五、城市綜合交通樞紐PPP 模式選擇的實證分析

1. 評價指標(biāo)選取及確定

一是項目環(huán)境匹配度，包括項目基本情況及與外圍環(huán)境匹配程度等。項目的基本情況是指具體綜合交通樞紐項目在當(dāng)?shù)氐淖饔玫匚慌c外圍環(huán)境匹配程度包括法律環(huán)境、政策傾向和公眾意愿等。

二是經(jīng)濟效益匹配度，模式的經(jīng)濟效益匹配度包括模式的投資建設(shè)效率、組織經(jīng)營效率、資金運作效率、產(chǎn)權(quán)處置效率等四方面。投資建設(shè)效率是指投資收益率；組織經(jīng)營效率包括運營階段的運營管理水平和項目建成后的公共服務(wù)水平；資金運作效率是指資金償還以及有效利用的情況；產(chǎn)權(quán)處置效率是指期滿處置，包括收回投資的方式等。

三是公私部門匹配度，包括該模式下的政府的能力、社會資本的能力以及風(fēng)險收益匹配等。政府的能力是指財政水平、技術(shù)管理水平以及監(jiān)督執(zhí)行水平；社會資本的能力是指私人機構(gòu)的融資能力、運營能力和資信能力；風(fēng)險收益匹配是指合理定價程度和收益風(fēng)險轉(zhuǎn)移程度。

四是融資方式匹配度，包括該模式的融資成本、融資風(fēng)險和與項目的匹配程度等。其中：融資成本越高意味著更多的融資利息，融資風(fēng)險主要是宏觀經(jīng)濟風(fēng)險和財務(wù)杠桿風(fēng)險，與項目的匹配程度是指項目融資條件和再融資機會（如表3 所示）。

表3 綜合交通樞紐PPP 模式綜合評價指標(biāo)體系

2. 評價方法及過程

由于我國綜合交通樞紐PPP 模式實踐和理論研究剛剛開始起步，因此實際的數(shù)據(jù)很難獲得。文章選擇的層次分析法（以下簡稱AHP 法） 是一種比較擅長處理缺乏客觀數(shù)據(jù)、主觀評價因素較多的評價方法，并且能夠廣泛地涵蓋上述評價指標(biāo)。問卷調(diào)查情況為發(fā)放問卷117 份，回收問卷93 份，問卷回收率為79.5%。問卷調(diào)查中各指標(biāo)兩兩比較采用5 級標(biāo)度（1 同等重要，2 稍微重要，3 明顯重要，4 強烈重要，5 絕對重要）。

按照AHP 基本分析框架，首先根據(jù)專家調(diào)查構(gòu)建指標(biāo)層相對于目標(biāo)層的兩兩比較矩陣，其次是對綜合交通樞紐PPP 模式選擇AHP 模型進行求解，并計算出各層次元素相對重要性的權(quán)重，將結(jié)果從大到小進行排序。其中，各權(quán)向量的值采用特征根法通過循環(huán)計算獲得。經(jīng)過計算，綜合交通樞紐項目PPP 模式選擇要素層B 相對于總目標(biāo)的權(quán)重見表3，5 個可選模式的權(quán)重見表4。

表4 結(jié)果表明，從橫向比較來看，采用這5 種模式開發(fā)與建設(shè)綜合交通樞紐項目均具備一定的合理性（5 種模式權(quán)重得分均在3.0 以上）。其中DBTO 模式得分僅稍高于DBFO，其次為BLOT與DBO，最后為股權(quán)轉(zhuǎn)讓。除股權(quán)轉(zhuǎn)讓外，各PPP 模式之間差異并不明顯。5 種PPP 模式四個維度之間的比較優(yōu)勢和比較劣勢基本一致，整體上看各PPP 模式經(jīng)濟效益匹配度顯著高于項目環(huán)境匹配度，公私部門匹配度和融資方式匹配度差異不大。這一情況說明綜合交通樞紐PPP 項目的成敗，更多的取決于經(jīng)濟效益方面，而較少的取決于環(huán)境匹配方面。從實踐經(jīng)驗上來看，目前綜合交通樞紐項目多采用DBTO 和DBFO 模式，股權(quán)轉(zhuǎn)讓由于存在種種法律、政策和實際操作困難并不多見，項目的經(jīng)濟效益是決定項目成敗的最關(guān)鍵要素，因此以上分析結(jié)果比較符合我國城市交通綜合樞紐建設(shè)目前的行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。

表4 PPP 可選模式權(quán)重表

六、結(jié)論

城市綜合交通樞紐PPP 項目的模式選擇是項目投資建設(shè)前的既關(guān)鍵又相對復(fù)雜的多目標(biāo)決策過程，原則上首先需要考察的是樞紐的種類和特征，不同樞紐的類型決定了模式選擇的不同。研究結(jié)果表明，DBTO 和DBFO 在5 種模式中排名較高，其次分別為BLOT、DBO，最后是股權(quán)轉(zhuǎn)讓。這一結(jié)論實現(xiàn)了AHP 法在綜合交通樞紐PPP 項目模式選擇中的應(yīng)用，為綜合交通樞紐PPP 項目模式選擇提供了行之有效的定量分析決策依據(jù)，方便了政府部門根據(jù)項目和自身實際狀況開展PPP 模式?jīng)Q策，具有一定的可操作性和應(yīng)用性。

值得說明的是，城市綜合交通樞紐PPP 項目實際建設(shè)中涉及到的部門眾多，在機制設(shè)計和運營管理上均存在著較大的協(xié)調(diào)難度，要求政府和私人部門不斷磨合并相互適應(yīng)。文章針對這一問題僅僅提出了初步的構(gòu)想，實際中模式的應(yīng)用也不可能一成不變。例如一方面在相對落后的地區(qū)或部門，實際實施中可能不滿足項目整體打包和整體PPP 模式開展的前提條件。以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建并創(chuàng)新適度分散的PPP 項目分類打包模式選擇和投融資決策模型，以適應(yīng)多地區(qū)、多部門、多種樞紐類型具體發(fā)展的需要，是今后研究的重點方向。